부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 가. 충청남도 ○○군(이하 ‘이 사건 수요기관’이라 한다)은 피청구인을 통하여 청구인과 2015. 8. 27. □□□체육관 공사(이하 ‘이 사건 공사 ①’이라 한다) 및 2016. 7. 25. ○○군 신청사 공사(이하 ‘이 사건 공사 ②’라 한다)에 필요한 자재인 알루미늄 창호의 구매계약(이하 이 사건 공사 ①, ②에 관한 구매계약을 각각 ‘이 사건 계약 ①, ②’라 한다)을 각각 체결하였다. 나. 이 사건 계약 ①은 계약품목을 청구인이 우수조달제품으로 지정받은 180mm 단열커튼월로 하여 청구인과 피청구인 간 수의계약 형태로 체결되었고, 이 사건 계약 ②는 이 사건 수요기관이 다수공급자계약 2단계 경쟁으로 납품업체를 선정하기로 하여 이에 참여한 청구인이 납품업체로 선정되어 청구인과 피청구인 간 163.3mm 단열히든커튼월을 계약품목으로 하여 체결되었다. 다. 피청구인은 감사원 감사결과 청구인이 이 사건 계약 ①, ②의 이행과정에서 계약규격과 다른 제품을 납품하여 계약을 이행함에 있어서 ‘부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당한다는 이유로 2020. 11. 12. 청구인에게 6개월(2020. 11. 20. ~ 2021. 5. 19.)간 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 수요기관에 각각 180mm 단열커튼월 및 163.3mm 단열히든커튼월을 납품할 의무가 있었으나 각각 170mm 단열커튼월 및 170mm 단열히든커튼월을 납품하였으므로 청구인에게 계약과 다른 규격의 물품을 납품하여 처분사유가 존재한다는 점은 부인할 수 없으나, 이는 모두 직접 계약 물품을 납품 받는 이 사건 수요기관과 협의된 사항이거나 이 사건 수요기관의 직접적인 요청과 승인에 따른 것이다. 나. 청구인은 피청구인과 이 사건 계약 ①을 체결한 후 이 사건 수요기관과 계약 이행을 위한 협의절차를 진행하였는데, 협의과정에서 설계도면과 시공상세도에 반영된 단열커튼월 규격이 170mm 이었고, 이 사건 수요기관이 설계도면과 시공상세도에 대한 감리를 마친 후 승인함으로써 청구인이 변경된 규격대로 계약을 이행하고 납품절차를 거쳤다. 다. 또한, 감사원은 청구인이 이 사건 계약 ①에 대해 계약규격 보다 작은 170mm를 납품함으로 인하여 계약대금이 청구인에게 과다 지급된 점을 지적하였으나 청구인은 계약대금 차액 전액을 2018. 7. 31.과 2020. 5. 26. 반환하였으므로 청구인은 이로 인하여 얻게 된 경제적 이익이 없다. 라. 또한, 청구인은 2016. 10. 3. 피청구인과 이 사건 수요기관에 163.3mm 단열히든커튼월을 납품하는 것으로 이 사건 계약 ②를 체결하였으나, 이러한 계약은 최초 설계 규격과 납품업체 선정방식의 불일치에서 비롯된 것으로 이 사건 수요기관이 애초에 확정한 커튼월의 규격은 170mm 이었으나 170mm 규격의 다수공급자계약 품목은 나라장터에 등록되어 있지 않았고 이러한 경우 다수공급자계약이 아닌 일반경쟁입찰에 의하였어야 함에도 불구하고 다수공급자계약으로 진행됨에 따라 청구인은 163.3mm를 제안한 후 낙찰자로 선정되면서 설계규격 170mm가 아닌 163.3mm가 계약규격이 되었다. 마. 이 사건 수요기관은 이 사건 계약 ②를 체결한 후 170mm를 납품 규격으로 하는 시공계획서를 승인하여 청구인이 이에 따라 납품의무를 이행하였고, 163.3mm와 170mm의 단가에 차이가 없어 계약금액의 차액은 발생하지 않았으며, 피청구인의 다수공급자계약특수조건에도 수요기관과의 협의를 거쳐 계약 규격의 변경이 가능하다고 명시되어 있다. 바. 피청구인은 행정심판 답변서에서 이 사건 계약 ①에는 6개월의 부정당업자 제재사유가, 이 사건 계약 ②에는 3개월의 부정당업자 제재사유가 각각 존재하여 이 사건 처분을 한 것이라고 주장하나, 이 사건 계약 ②에 3개월의 부정당업자 제재사유가 별도로 존재한다는 점은 이 사건 처분과정에서 사전 통지 또는 통지받지 못한 새로운 제재사유이다. 사. 따라서 근거법령에는 제재기간의 감경 내지 과징금의 대체부과규정이 있음에도 불구하고 피청구인이 이 사건의 경위와 계약상 의무이행에 대한 사실관계는 고려하지 않고 법정 최장기에 해당하는 6개월의 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 감사원 감사결과 청구인이 이 사건 수요기관에 대해 이 사건 계약 ①, ②를 이행하는 과정에서 ‘계약규격과 상이한 제품’을 납품하고, 금액을 과다 수령한 것이 확인되어 피청구인이 청구인에게 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다)에 따라 이 사건 처분을 하였는데, 우수조달물품 계약을 위반한 사항에 대해서는 국가계약법상 ‘부정한 시공을 한 자’에 해당되어 6개월의 부정당업자 제재 사유에 해당되고, 다수공급자계약 2단계 경쟁 위반은 국가계약법상 ‘계약상의 주요조건을 위반한 자’에 해당되어 3개월의 부정당업자 제재사유에 해당되나, 같은 법 시행규칙 제76조 관련 [별표2]의 ‘부정당업자가 위반한 여러 개의 행위에 대하여 같은 시기에 입찰참가자격 제한을 하는 경우 입찰참가자격 제한기간은 제2호에 규정된 해당 위반행위에 대한 제한기준 중 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다.’는 규정에 따라 6개월의 부정당업자 입찰참가자격 제한 처분을 한 것이다. 나. 우수조달물품 지정제도는 조달물자의 품질향상과 중소·벤처기업의 판로를 지원하기 위해 성능·기술(특허 등) 또는 품질이 뛰어난 물품을 ‘우수조달물품’으로 지정하여 수의계약 등을 통해 각 수요기관에 우선 공급하는 제도로, 우수조달물품으로 지정된 경우 국가계약법 시행령 제26조제1항제3호바목에 의하여 일반경쟁이 아닌 수의계약을 통하여 공공기관 등 수요기관에 우선적으로 공급되며, 그 밖에도 우수조달물품에 대한 홍보, 해외시장 개척을 위한 지원 등 여러 가지 혜택이 주어진다. 다. 따라서 우수조달물품으로서 수의계약의 대상이 되기 위해서는 단순히 성능·기술 또는 품질이 우수할 뿐 아니라 이에 대하여 조달청으로부터 확인을 받아 우수조달물품으로 지정처분을 받을 것을 요건으로 하는데, 우수조달물품이 아닌 일반제품의 경우는 특별히 국가계약법상의 수의계약 체결대상이 되지 아니하는 한 일반경쟁 계약을 통하여 계약을 체결하여야 하는 반면, 우수조달물품으로 지정되는 경우 수의계약 체결이 가능하고 나아가 계약체결과 관련한 여러 혜택이 부여되기 때문에 피청구인은 우수조달물품 지정 및 납품을 엄격히 관리하고 있다. 라. 그런데 청구인은 위와 같은 우수조달물품 지정 취지에도 불구하고 수요기관에게 우수조달물품으로 지정된 바 없는 일반물품을 우수조달물품인 것처럼 하여 납품하였다. 마. 또한, 이 사건 계약 ①, ②는 모두 제3자 단가계약 방식으로 피청구인이 계약한 것으로 계약 당사자는 피청구인과 조달업체가 되고, 수요기관은 피청구인과 조달업체가 계약한 조건의 범위 내에서 납품요구(주문)를 하고, 그에 따라 물품을 납품받는 계약방식인데, 즉 우수조달물품(다수공급자계약 포함) 계약은 당사자가 조달업체와 피청구인이고, 수요기관은 계약상 수익자에 불과하므로 수요기관인 각 지방자치단체는 이 사건 계약내용을 임의로 변경할 수 없어 청구인의 주장은 이유가 없고 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2017. 12. 19. 법률 제15219호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제27조, 제27조의2 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2017. 12. 19. 대통령령 제28586호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조, 제76조의2 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2017. 12. 28. 기획재정부령 제644호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조, 별표 2 구 조달사업에 관한 법률(2020. 2. 4. 법률 제16954호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조 구 조달사업에 관한 법률 시행령(2019. 9. 17. 대통령령 제30077호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 계약서, 분할납품요구 및 통지, 조립상세도면, 판결문, 감사결과, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2003. 3. 19.부터 전라북도 **군 **읍에서 금속 구조물 창호공사업 등에 종사하고 있는 법인이다. 나. 청구인은 2015. 8. 27. 피청구인과 다음과 같이 우수조달물품계약을 체결하였는데, 단열커튼월의 규격은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118066875"> ○ 분류 ○ 품질기준 </img> ※ 제품은 상기의 품질기준을 포함 규격서에 기재한 모든 사항을 만족하며 이외의 사양에 대해서는 보유한 모든 품질인증의 시험기준을 만족해야 함 다. 이 사건 수요기관이 대전지방조달청을 통해 청구인에게 한 이 사건 계약 ①(2015. 8. 27.)의 분할납품요구 및 통지의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118066877"> - 다 음 - </img> ※ 수수료 제외 금액 라. 청구인은 2016. 7. 25. 피청구인과 다음과 같이 단열히든커튼월, 갤러리창틀 등에 대해 다수공급자계약을 체결하였다. - 다 음 - ○ 계약방법: 일반경쟁 ○ 품명: 금속제창 ○ 수량: 1,362,090kg ○ 계약구분: 제3자단가 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118066995"> ○ 규격 </img> 마. 이 사건 수요기관이 대전지방조달청을 통해 청구인에게 한 이 사건 계약 ②(2016. 7. 25.)의 분할납품요구 및 통지의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118066879"> - 다 음 - </img> ※ 수수료 제외 금액 바. 청구인이 2015년 12월과 2016년 2월에 시공감리업체를 경유하여 이 사건 수요기관에 보낸 이 사건 계약 ①에 대한 시공상세도면(shop dwg)에 따르면, 규격이 170mm로 기재되어 있고, 시공감리업체인 ㈜△△건축사사무소는 2016. 2. 17. 청구인에게 시공상세도면 승인을 통보하였다. 사. 이 사건 공사 ②의 건설사업관리단장이 2016. 12. 30. 서명한 이 사건 계약 ②에 대한 시공계획서 검토승인서에 따르면, 검토결과에 ‘설계도면 및 시방서에 적합하므로 승인함’으로 기재되어 있고, 첨부되어 있는 공사시공계획서에는 적용공법이 ‘히든타입 150mm, 170mm 단열 창호 System + 28mm 로이 복층유리’로 기재되어 있다. 아. 감사원에서 2020. 5. 12. 이 사건 수요기관에 보낸 ‘징계요구 및 통보’에 따르면, 제목은 ‘관급자재인 알루미늄창호 구매업무 부당처리’로 되어 있고, 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118067085"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118067087"> - 다 음 - </img> 자. 대전지방법원 **지원은 2021. 3. 25. 이 사건 수요기관(원고)이 이 사건 계약 ②와 관련하여 청구인(피고)을 상대로 제기한 ‘부당이득금’ 소송에 대해 다음과 같은 이유로 기각하였고, 판결은 그대로 확정되었다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118067089"> - 다 음 - </img> 차. 대전지방법원은 청구인의 대표이사가 ‘기성비율에 미치지 못하는 중량의 알루미늄 창호를 공급하고도 마치 기성비율을 초과하는 중량의 알루미늄 창호를 공급한 것처럼 원고를 속여 공사대금을 교부받았다’는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기)죄의 공소사실로 기소되자 2019. 5. 3. 무죄판결을 선고하였고, 판결은 그대로 확정되었다. 카. 피청구인은 2020. 7. 13.과 2020. 7. 14. 이 사건 계약 ①, ② 각각에 대한 처분사전통지를 한 후 2020. 11. 12. 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘구 국가계약법’이라 한다) 제27조 및 구「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 ‘구 국가계약법 시행령’이라 한다)에 따르면, 각 중앙관서의 장은 ‘계약을 이행할 때에 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’ 및 ‘계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반한 자’에 대해서는 즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한해야 한다고 되어 있고, 구「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘구 국가계약법 시행규칙’이라 한다) 제76조 및 별표 2에 따르면, ‘계약의 이행을 부당하게 하거나 계약을 이행할 때에 부정한 행위를 한 자’ 중 ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’의 경우 입찰참가자격 제한기간은 ‘6개월’이라고 되어 있으며, ‘계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반한 자’의 경우 입찰참가자격 제한기간은 ‘3개월’이라고 되어 있고, 다만 부정당업자가 위반한 여러 개의 행위에 대하여 같은 시기에 입찰참가자격 제한을 하는 경우 입찰참가자격 제한기간은 제2호에 규정된 해당 위반행위에 대한 제한기준 중 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다고 되어 있으며, 각 중앙관서의 장은 자격제한기간을 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있되, 이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다고 되어 있다. 2) 구 국가계약법 제27조의2제1항제1호 및 구 국가계약법 시행령 제76조의2제1항제3호에 따르면, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대하여 입찰 참가자격을 제한하여야 하는 경우로서 부정당업자의 위반행위가 예견할 수 없음이 명백한 경제여건 변화에 기인하는 등 부정당업자의 책임이 경미한 경우로서 발주자에 의하여 계약의 주요 내용이 변경되거나 발주자로부터 받은 자료의 오류 등으로 인한 경우에는 입찰 참가자격 제한을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있다. 3) 구 국가계약법 시행령 제26조제1항3호바목에 따르면, 구 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제18조에 따라 우수조달물품으로 지정ㆍ고시된 제품은 수의계약으로 할 수 있다고 되어 있고, 구 「조달사업에 관한 법률」 제9조의2 및 구 「조달사업에 관한 법률 시행령」제18조에 따르면, 조달청장은 조달물자의 품질향상을 위하여 「중소기업기본법」 제2조제1항에 따른 중소기업, 「중견기업 성장촉진 및 경쟁력 강화에 관한 특별법」 제2조에 따른 중견기업 중 매출액 규모, 중견기업이 된 이후의 기간 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 기업이 생산하는 물품 중 「특허법」에 따른 특허발명, 「실용신안법」에 따른 등록실용신안 및 「디자인보호법」에 따른 등록디자인을 실시하여 생산된 물품 및 법령에 따라 주무부장관 또는 법령에 따라 주무부장관의 위임을 받은 자가 인증하거나 추천하는 신기술 적용 물품, 우수품질 물품, 환경친화적 물품 또는 자원재활용 물품 등을 우수조달물품으로 지정하여 고시할 수 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 계약 ①, ②에 계약과 다른 규격의 물품을 납품한 것은 이 사건 수요기관과 협의된 사항이거나 이 사건 수요기관의 직접적인 요청과 승인에 따른 것이고 청구인에게는 이로 인하여 얻게 된 경제적 이익이 없었으므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 계약 ①, ②를 이행하는 과정에서 계약규격과 상이한 제품을 납품한 사실이 인정되고 동 행위 자체가 계약위반에 해당하는 점, 위 관계법령에 따르면, 국가계약법은 국민에게 공정하고 공평한 기회를 제공하고 국가계약의 투명성을 제고하기 위하여 경쟁입찰을 원칙으로 규정하고 있고, 예외적으로만 우수조달물품계약은 수의계약을 허용하고 있는바, 특히 이 사건 계약 ①의 경우, 청구인이 수의계약이 가능한 제품으로 계약을 체결한 후에 수의계약이 불가능한 제품을 대신 수요기관에 납품한 것은 그 자체로 국가계약법의 취지에 반하는 것으로 부당하거나 부정한 행위로 평가할 수 있는 점을 감안할 때 청구인은 ‘계약을 이행함에 있어서 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당하는바, 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 제재적 행정처분을 하는 경우 행정청으로서는 특별히 참작할 만한 사유가 있는 경우가 아니라면 제재적 행정처분의 기준에 따라야 할 의무가 있고(서울행정법원 2007. 12. 27. 선고 2007구합41437 판결 참조), 처분 기준에 따른 제재적 행정처분이 현저히 부당하다고 인정할 만한 사유가 없는 한 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단할 수 없다(대법원 2007.9.20. 선고 2007두6946판결 참조)고 할 것인데, 청구인의 국가계약법 위반행위로 인하여 다른 동종 물품을 생산하는 생산자의 납품 기회를 박탈한 점, 청구인의 위반행위는 우수조달물품계약 위반과 다수공급자 계약 위반으로 국가계약법령에 부정당업자가 위반한 여러 개의 행위에 대하여 같은 시기에 입찰참가자격 제한을 하는 경우 입찰참가자격 제한기간은 해당 위반행위에 대한 제한기준 중 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다고 규정되어 있는 점을 종합할 때, 청구인의 위반행위가 결코 가볍다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없고, 달리 이 사건 처분이 잘못되었다고 볼 만한 사정이 발견되지 않는 점을 고려하면, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.