부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2006년 상업수송대행 용역계약(이하 “제1계약”이라 한다)과 2007년 FMS물자의 해상 및 항공 운송대행업무 용역계약(이하 “제2계약”이라 한다)에 대하여 계약업체를 선정하기 위한 공개입찰을 실시하여, 청구인이 최저가입찰업체로 선정되어 적격심사서류를 제출하였는데, 청구인은 2006년 및 2007년 입찰절차에서 미국 파트너사인 ○○○ ○○ USA, INC(이하 “○○○사”라 한다)에 대한 미국 신용평가회사 DUN&BRADSTREET사의 신용평가자료(이하 “D&B보고서”라 한다)를 제출하면서 두 차례 모두 위 회사의 평가등급을 실제보다 상향하여 변조한 서류를 제출하여 2006년 계약은 낙찰자로 선정되었으며, 2007년도에는 심사과정에서 변조사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인이 입찰 또는 계약에 관하여 허위서류를 제출하였다는 이유로 청구인의 입찰참가자격을 6개월간 제한하는 부정당업자제재처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가 . 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 “국가계약법”이라 한다) 시행령」 제76조 제1항 제8호는 ‘입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자’를 제재하도록 규정하고 있는데 법조문이 각 요건을 병렬적으로 규정하고 있음에 비추어 ‘허위서류를 제출한 자’로 제재처분을 하기 위해서는 서류를 위·변조하거나 부정하게 행사한 자와 동등한 정도의 고의를 요한다고 해석되는 점, 재정경제부의 유권해석 등에 비추어 허위서류의 개념을 형법상 구성요건에 준하여 엄격하게 해석하여야 하는 점, 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제4호가 고의·중과실을 요하는 것과의 형평 등을 고려할 때 허위서류 제출의 경우도 고의가 필요하다. 나. 그런데 청구인은 이 사건 자료를 국외 파트너사인 ○○○사로부터 제출받아 그대로 피청구인에게 제출하였고, 청구인으로서는 ○○○사가 보내준 위 서류가 변조되었다고는 예상을 할 수 없었으므로 청구인에게는 변조서류의 제출에 관한 고의가 있었다고 할 수 없다. 또 서류제출기일에 임박하여 위 서류를 전달받은 청구인으로서는 변조사실을 확인 할 수 있는 방법도 없었다. 청구인의 입찰담당자들은 주로 군 출신 예비역 장교로 구성되어 있는데 이 사건 제1계약 입찰에 참가하면서 ‘D&B 보고서’라는 것을 처음 접하게 되었으며, 피청구인의 입찰공고에는 D&B Korea를 통하여 문서의 진위여부를 확인할 수 있다는 등의 안내는 없었고, 다만 적격심사세부기준에 신용평가서 발급기관으로 “국제신용조사평가회사(DUN & BRADSTREET사)”라고만 기재하고 있을 뿐으로 D&B사의 한국지사가 있다는 사실도 알 수 없었던 청구인에게 위 한국지사를 통하여 이 사건 서류의 진위여부를 확인하는 것도 기대하기 어려운 일이라 할 것이므로 청구인에게 이 사건 서류의 제출에 관한 과실이 있다고도 할 수 없다. 다. 이 사건 제1계약의 경우 진정한 ‘D&B 보고서’가 제출되었더라도 청구인은 낙찰자로 선정되었을 것이고, 제2계약의 경우에도 청구인이 변조되지 않은 서류를 제출하여 미국 파트너사의 신용도점수가 최하점이 되리라고 예상을 했다면 청구인은 그 점수까지 감안하여 낙찰자로 선정될 수 있을 정도로 입찰가격을 더 낮추어서 입찰했을 것이므로, 청구인은 결국 낙찰자가 되었을 것이다. 그렇다면 청구인으로서는 이 사건자료를 변조하지 않더라도 충분히 낙찰자로 선정될 수 있는 위치에 있었으므로 위조서류를 제출할 필요가 없었다는 점을 보아도 청구인은 위조서류 제출에 고의가 없었다고 할 것이다. 라. 법 규정의 해석상 위·변조서류를 제출한 자를 부정당업자로 제재하기 위해서는 고의가 필요하다고 할 것이고, 제출자에게 고의제출 등의 잘못이 없음에도 단지 경쟁의 공정한 집행을 해하였다는 이유만으로 제재처분을 한 것은 행정편의적인 발상이며, 설사 경쟁의 공정한 집행을 해하였다는 이유로 제재처분을 할 수 있다하더라도 청구인은 신용조사서류 원본에 의하더라도 충분히 낙찰자로 선정될 수 있는 위치에 있다고 할 것이므로 경쟁의 공정한 집행을 해할 염려도 없다고 할 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 마. 청구인에게 변조서류 제출의 고의가 없었다는 점, 직원들의 업무 미숙으로 이 사건 자료의 제출을 중과실로도 볼 수 없는 점, 청구인이 제1계약을 낙찰받아 성실히 계약을 이행한 점 등을 감안할 때 6개월의 제재조치는 청구인에게 과도하게 가혹하여 재량권을 남용한 처분이므로 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 행정법규 위반에 관하여 가하는 제재처분의 경우 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하여도 부과될 수 있는 것이므로, 국가계약법 제76조 제1항 제8호 제재사유인 허위서류 제출이라 할 때의 허위서류란 객관적 상태로서의 허위서류를 제출하면 성립하는 것으로 보아야 하며, 같은 법 제76조 제1항 4호, 제5호, 제9호의 요건에서 명시적으로 고의 혹은 중대한 과실을 요구하고 있는 것으로 보아 위 8호의 요건에는 고의나 과실을 요구하지 않는다고 해석함이 상당하다. 나. 청구인은 이 사건 자료제출에 과실도 없다고 주장하나, D&B Korea를 통하여 언제든지 ○○○사의 신용등급이나 이 사건 서류의 진위여부를 쉽게 확인할 수 있었으며 신용평가서류를 위 D&B Korea를 통하여 직접 입수할 수 있는 방법이 있었음에도 불구하고 해외 파트너사인 ○○○사로부터 받은 서류를 확인도 없이 그대로 제출한 청구인에게 과실이 없다고 할 수 없다. 설사 청구인이 진위여부를 확인할 방법을 몰랐다고 하더라도, 청구인은 막대한 규모의 정부계약을 수년간 수주해온 경험이 있고, 군출신 예비역 종사자들이 많아 국방부나 방위산업청에서 행하는 경쟁입찰에 관하여는 더더욱 경험이 많다고 할 것인데 이처럼 국가 경쟁입찰에 다년간 참가해온 청구인이 이 사건서류의 변조여부를 모르고 제출했다는 것은 청구인이 입찰 참가자로서 중대한 과실이 있다고 하여야 한다. 4. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 제8호, 별표2 5. 인정사실 당사자간에 다툼 없는 사실, 청구인 및 피청구인이 제출한 부정당업자 제재통보, 청구인이 입찰서류로 제출한 D&B 신용평가자료(제1계약 및 제2계약), 국제운송용역 적격심사기준, 사실확인서, 업무협조 요청 관련회신(D&B Korea), D&B 신용평가자료 비교자료, D&B등급표, 업무보고, 사실확인서 등 각 사본의 기재를 종합하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 「군인공제회법」에 의해 설립된 특별법인으로서 청구인 산하 ○○ENC 등 14개 사업체를 통하여 국가 및 공기업과 계약을 맺는 등 영리사업을 수행하고 있다. 나. 피청구인은 2006. 6. 30. 제1계약의 입찰공고를 하였고 청구인 산하 ○○ENC에서 2006. 7. 11. 입찰서류를 제출하였으며, 2006. 7. 25. 적격심사자료를 제출하였는데, 청구인은 위 적격심사자료를 제출하면서 ○○○사에 대한 D&B보고서 중 ‘D&B 등급(Rating)’란이 “2R3(FAIR)”에서“3A1(HIGH)”로 변조하여 기재된 보고서를 제출하였고, 그 결과 낙찰자로 선정되어 2006. 8. 1. 피청구인과 계약을 체결하였다. 다. 피청구인은 2007. 4. 19. 제2계약의 입찰공고를 하여, 청구인이 2007. 5. 2. 입찰심사서류를 제출하고, 2007. 5. 6. 적격심사자료를 제출하면서 ○○○사에 대한 D&B보고서 중 ‘D&B등급(Rating)’란이 “GG4(LIMITED)”에서 “3A1(HIGH)”로 변조된 보고서를 제출하였다. 라. 피청구인은 적격심사자료를 심사하는 과정에서 제 1계약과 제2계약의 D&B보고서가 변조된 사실을 발견하고, 2007. 5. 11. ‘FMS해상운송용역계약 적격심사위원회’를 개최하여 청구인이 인위적으로 수정된 허위서류를 제출하였다는 이유로 청구인을 적격심사대상에서 제외하였다. 마. 피청구인은 2007. 9. 11. 청구인이 제1계약에서 허위서류를 제출하여 낙찰 받고 또 제2약에서 허위서류를 제출한 행위가 국가계약법에서 정한 1년의 입찰참가자격제한 사유에 해당하나, 그 위반 동기·내용·횟수를 고려하여, 청구인의 입찰참가자격을 2007. 9. 21.부터 2008. 3. 20.까지 6개월간 제한하는 감경처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관련 법규 국가계약법 제27조, 국가계약법 시행령 제76조, 국가계약법 시행규칙 제76조, 별표 2에 의하면 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 하며, 입찰에 관하여 허위서류를 제출하여 낙찰받은 자는 1년, 허위서류를 제출한 자는 6월의 입찰참가자격을 제한하고, 수개의 위반행위를 한 자는 그 중 무거운 제한기준에 의하되, 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 2분의 1의 범위 안에서 감경할 수 있도록 되어 있다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 (1) 일반경쟁에 의한 국가계약은 먼저 일정한 기간을 두고 입찰에 관한 공고를 한 뒤, 입찰에 참가할 업체에게 입찰에 관한 서류를 제출하게 하여 최저가 입찰자를 최우선으로 적격심사자료를 제출하게 하며, 그 자료를 근거로 적격심사를 하여 적격점수가 일정 점수 이상이 되면 그 업체를 최종낙찰자로 결정하여 계약을 체결하는 과정으로 진행된다. 국가계약의 입찰 및 적격심사와 관련된 사항은 그 계약의 체결여부에 결정적인 영향을 미치게 되는 것이므로 업체간 공정한 경쟁을 보장하기 위하여 국가계약법에서는 입찰에 관한 서류 제출에 있어 허위서류 제출 등 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 행위를 하는 업체에 대하여는 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있다. 이 사건 제1계약 및 제2계약과 같은 국제운송용역 적격심사항목에는 국제운송용역 수행능력, 입찰가격, 결격사유의 세 가지 항목이 있고, 국제운송용역의 세부심사분야로 이행실적, 경영상태, 국외 파트너 신용도, 신인도 등의 항목이 있는데, 국외 파트너 신용도는 국제신용조사 평가회사인 D&B의 신용평가서 상 종합평점을 기준으로 적용하며, 종합평점은 HIGH(10점), GOOD(8.5), FAIR(7.0), LIMITED(5.0)의 4등급으로 평가하게 되어 있다. (2) 피청구인은 청구인이 적격심사자료에 변조된 서류인 허위서류를 제출하였다는 이유로 6월의 입찰참가자격제한 처분을 하였는바, 청구인은 국가계약법상 허위서류제출행위에 관하여 제재처분하기 위해서는 고의가 필요한데 청구인은 위 서류가 변조된 줄 모르고 제출한 것이고, 허위서류제출의 고의가 없으므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 국가계약법 시행령 제76조제1항제8호에 의하면 입찰에 관한 서류를 위조·변조·부정행사하거나 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자를 동일한 기준으로 처분할 것을 규정하고 있는바, 이는 입찰에 관한 서류를 위조·변조한 행위나 허위서류를 제출한 행위를 동일하게 공정한 경쟁을 해하는 행위로 보고 처분기준을 정한 것으로 해석되는 점, 부정당업자의 입찰참가자격 제한을 규정하고 있는 국가계약법 시행령 제76조제1항각호에서 고의나 중대한 과실 등 주관적 요건이 필요한 경우에는 명문으로 그 요건을 규정하고 있는데 허위서류제출의 경우는 법문 상 고의나 과실을 요하지 않는 것으로 해석되는 점, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점 등을 고려할 때 허위서류 제출에 고의가 필요하다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. (3) 청구인은 허위서류 제출의 과실도 없다고 주장하나, 이 사건 ‘D&B보고서’는 국가계약시 필수적으로 요구되는 기업평가보고서로서 입찰을 담당하는 업무를 하는 자라면 당연히 그 내용에 대하여 파악하고 있어야 하는 것이고, 청구인의 업무담당자가 업무에 미숙하여 ‘D&B보고서’를 처음 보았다는 것만으로는 청구인의 과실이 없다고 할 수 없다. 또 청구인은 ○○○사가 보내온 ‘D&B보고서’의 진위를 확인할 방법이 없었으므로 청구인의 과실이 없다고 주장하나, D&B사는 전세계적으로 공신력 있는 국가·기업 신용평가기관으로서 D&B의 인터넷사이트를 통하여 ‘D&B보고서’를 입수할 수 있는 방법도 있으며, ‘D&B보고서’의 해독방법 또한 국내 발간자료를 통하여 얻을 수 있음에도 입찰 담당자의 경험이 없다는 이유만으로 과실이 없다고 주장하는 것은 받아들일 수 없다. (4) 청구인은 설사 이 사건 신용평가서를 변조하지 않고 그대로 제출하였더라도 청구인이 낙찰 받았을 것이므로 청구인에 대한 처분이 위법·부당하다고 주장하나, 국가계약법에서 허위서류제출에 대하여 서류의 위조·변조와 마찬가지로 엄격하게 처분하는 취지는 허위서류제출 행위 자체만으로도 공정한 경쟁의 집행을 해하는 행위로 인정되기 때문이며, 설사 청구인의 주장대로 낙찰받을 수 있었다는 등의 사정이 있었다 하더라도 위 허위서류제출 행위의 위법성이 없어지는 것은 아니라 할 것이므로 이 부분에 대한 청구인의 주장 또한 받아들일 수 없다. (5) 청구인은 또 이 사건 처분이 재량권을 남용하여 위법·부당한 처분이라고 주장하나, 피청구인은, 청구인의 위반행위가 1년의 입찰참가자격 제한에 해당됨에도 청구인의 위반정도 등을 고려하여 6개월의 제한 처분으로 감경한 사실이 인정되므로 이 사건 처분이 재량권을 남용하여 위법·부당하다고도 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 · 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 (부정당업자의 입찰참가자격 제한) ①각 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 2년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하여야 하며, 이를 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 해당자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다. <개정 2005.12.14> · 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 (부정당업자의 입찰참가자격 제한) ①각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약상대자 또는 입찰자(계약상대자 또는 입찰자의 대리인·지배인 기타 사용인을 포함한다)에 대하여는 법 제27조의 규정에 의하여 당해 사실이 있은 후 지체없이 1월 이상 2년 이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다. <개정 1996.12.31, 1997.12.31, 1998.2.2, 1999.9.9, 2000.12.27, 2003.12.11, 2005.9.8, 2006.5.25, 2006.12.29, 2007.10.10> 4. 조사설계용역계약 또는 원가계산용역계약에 있어서 고의 또는 중대한 과실로 조사설계금액이나 원가계산금액을 적정하게 산정하지 아니한 자 4의2. 「건설기술관리법」 제2조에 따른 타당성조사용역계약에 있어서 고의 또는 중대한 과실로 수요예측 등 타당성조사를 부실하게 수행하여 발주기관에 손해를 끼친 자 5. 계약의 이행에 있어서 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 가한 자 또는 사업장에서 「산업안전보건법」에 의한 안전·보건조치를 소홀히 하여 근로자등에게 사망등 중대한 위해를 가한 자 8. 입찰 또는 계약에 관한 서류(제39조의 규정에 의하여 지정정보처리장치에 의하여 입찰서를 제출하는 경우의 「전자서명법」 제2조제8호의 규정에 의한 공인인증서를 포함한다)를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자 9. 고의로 무효의 입찰을 한 자 ②제1항에 따른 입찰참가자격의 제한에 관한 기간, 동 기간의 가감 그 밖에 필요한 사항은 재정경제부령으로 정한다. <개정 2006.5.25> · 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 (부정당업자의 입찰참가자격 제한기준등) ①영 제76조제2항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다. <개정 2006.5.25> ②입찰참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰참가자격제한기간 종료후 6월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 가중하여 제한할 수 있다. 이 경우 가중한 기간을 합산한 기간은 2년을 초과할 수 없다. <개정 2006.5.25> ③부정당업자가 수개의 위반행위를 하여 별표 2 각호의 사유중 2 이상에 해당하는 경우에는 그중 무거운 제한기준에 의한다. ④각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 2의 해당호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 감경할 수 있다. 이 경우 감경 후의 제한기간은 1월 이상이어야 한다. <개정 2006.5.25> 별표2 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조제1항 관련) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133172757"> ┌─────────────────────────────────────┬───┐ │10. 영 제76조제1항제8호에 해당하는 자 │ │ │ 가. 입찰에 관한 서류(제15조제2항에 따른 입찰참가자격등록에 관한 서류를 │1년 │ │포함한다)를 위조·변조·부정행사하거나 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 │ │ │자 │ │ │ 나. 입찰 또는 계약에 관한 서류(제15조제2항에 따른 입찰참가자격등록에 관 │6개월 │ │한 서류를 포함한다)를 위조·변조·부정행사하거나 허위서류를 제출한 자 │ │ │ │ │ └─────────────────────────────────────┴───┘ </img>