부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 ‘○○○○ 광고 및 운영사업’ 입찰(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하여 낙찰자로 선정된 후 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 않았다는 이유로, 피청구인은 2021. 6. 11.경 청구인이 납부한 입찰보증금의 피청구인 귀속을 결정한 후 2021. 9. 14. 청구인에게 3개월(2021. 9. 14. ~ 2021. 12. 14.)의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 이 사건 입찰을 공고하면서 임대료 예정가격을 ‘6,588만 2,183원, 1년 기준, VAT 포함’으로 명시하였는바, 이에 청구인은 사업기간이 5년이기에 5년에 해당하는 4억 4,000만 4,320원을 투찰하였으나, 피청구인은 입찰금액이 1년 기준으로 작성되어야 한다고 하면서 청구인이 1차년도에 피신청인에게 납부하여야 하는 임대료를 4억 4,000만 4,320원으로 보았다. 청구인은 단지 금액의 오류(5년으로 착오인지)라는 명백한 객관적 사유로 부득이 계약을 포기한 것이고 입찰과정에서 계약의 공정성과 적정성을 해칠 목적이 전혀 없었으므로 제재 대상에 해당하지 않는다. 나. 이 사건 입찰에는 청구인 외 1개 업체가 참여하였고, 이 사건 입찰 공고문에는 ‘2인 이상의 유효한 입찰로서 예정가격이상으로 최고가격을 제시한 자를 낙찰자로 결정한다’고 되어 있는데, 청구인 외 다른 업체는 예정가격에 미달하는 가격으로 투찰하여 결국 청구인이 단독 입찰한 것이 되므로, 정상적인 낙찰이라 할 수 없다. 다. 2억 9,600만원의 부채가 있는 청구인은 이 사건 처분으로 인해 직원 6명에게 인건비 지급도 어렵게 되었고 생계를 유지할 수도 없게 되었으므로, 이러한 사정을 살펴 이 사건 처분은 취소되어야 하고 입찰보증금 2,500만원도 반환되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 낙찰금액에 착오가 있음을 인정하고 계약을 포기함에 따라 6개월의 제재를 하여야 하나, 계약 미체결에 고의성이 없고 단순 착오임을 감안하여 3개월로 감경하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 정당한 조치이다. 나. 입찰금액 착오로 인한 계약 미체결은 입찰보증금 불귀속의 정당한 이유에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 입찰보증금 귀속에 대한 예외 규정이 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙 제2조, 제15조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제9조, 제27조 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31864호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법 시행령’이라 한다) 제39조, 제76조 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2021. 7. 6. 기획재정부령 제859호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법 시행규칙’이라 한다) 제44조, 제76조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 손익계산서, 급상여 대장, 이 사건 입찰 공고문, 낙찰정보, 이 사건 입찰 재공고문, 낙찰 알림 및 계약체결 요청, 계약 포기서, 낙찰취소 및 입찰참가자격 제한 알림, 이 사건 처분서, 이 사건 입찰 재공고문 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2021. 5. 25. 다음과 같이 이 사건 입찰을 공고하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118594015"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118594017"> 다 음 - </img> 나. 청구인은 2021. 5. 31.경 이 사건 입찰에 참가하면서 피청구인에게 보증서를 제출하는 방식으로 입찰보증금을 납부하였다. 다. 2021. 6. 1. 이루어진 이 사건 입찰의 개찰결과는 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118594751"> 다 음 - </img> 라. 피청구인은 2021. 6. 1. 청구인에게 청구인을 이 사건 입찰의 낙찰자로 결정하였다는 사실과 낙찰자 통보일로부터 10일 이내에 계약을 체결하여야 함을 안내하였으며, 청구인은 2021. 6. 3. 피청구인에게 다음과 같이 계약 포기서를 제출하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118594829"> - 다 음 - </img> 마. 피청구인은 2021. 6. 11. 청구인에게 ‘청구인이 계약을 포기함에 따라 국가계약법 제9조제3항 등에 따라 입찰보증금은 피청구인에게 귀속됨을 알리며, 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자에 해당하여 6개월의 부정당업자 제재처분을 할 계획이니 2021. 6. 18.까지 의견을 제출해 달라’는 취지의 통보를 하였다. 바. 청구인은 2021. 6. 16.경 피청구인에게 의견을 제출하였으며, 피청구인은 계약심의회의 심의를 거쳐 2021. 9. 14. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118594831"> 다 음 - </img> 사. 피청구인은 청구인이 계약체결을 포기함에 따라 2021. 6. 11. 이 사건 입찰을 재공고하였는데, 다음과 같이 재공고문에 ‘입찰금액은 1차년도 임대료’라는 취지의 문구를 추가하였으며, 재공고문에 따른 입찰이 실시되었으나 유찰됨에 따라 피청구인은 이 사건 입찰 대상 사업에 대하여 수의계약을 체결하고 2021. 7. 1.경부터 사업을 개시하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118594019"> 다 음 - </img> 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조 및 제5조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다고 되어 있다. 2) 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조제2항 및 제3항에 따르면, 공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있고, 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 되어 있으며, 기획재정부령인 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제2조 및 제15조에 따르면, 법 제39조제3항에 따라 공기업ㆍ준정부기관의 장(이하 ‘기관장’이라 한다)은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 국가계약법 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 되어 있고, 이 경우 ‘국가’, ‘정부’ 및 ‘국고’는 ‘공기업ㆍ준정부기관’으로, ‘중앙관서의 장’은 ‘기관장’으로, ‘계약담당공무원’은 ‘계약담당자’로 본다고 되어 있다. 3) 국가계약법 제27조제1항제9호나목에 따르면, 각 중앙관서의 장은 ‘정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’ 등(이하 ‘부정당업자’라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한 사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다고 되어 있고, 구 국가계약법 시행령 제76조제1항제2호가목과 구 국가계약법 시행규칙 제76조 및 별표 2 등에 따르면, 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아니한 자의 경우 입찰참가자격 제한기간은 ‘6개월’로 되어 있고, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있다고 되어 있다. 4) 국가계약법 제9조에 따르면, 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 경쟁입찰에 참가하려는 자에게 입찰보증금을 내도록 하여야 하고, 낙찰자가 계약을 체결하지 아니하였을 때에는 해당 입찰보증금을 국고에 귀속시켜야 한다고 되어 있다. 5) 한편 구 국가계약법 시행령 제39조제4항 및 구 국가계약법 시행규칙 제44조제1항은 입찰의 무효사유에 대하여 규정하고 있다. 나. 판단 1) 청구취지 2에 대한 판단 이 사건 입찰의 경우와 같이 국가계약법의 규정에 따라 공기업ㆍ준정부기관이 당사자가 되어 체결하는 계약은 상호 대등한 입장에서 행하는 사법상 계약이고, 국가계약법 제9조의 입찰보증금은 낙찰자의 계약체결의무이행의 확보를 목적으로 하여 그 불이행시에 이를 공기업ㆍ준정부기관에 귀속시켜 해당 기관의 손해를 전보하는 사법상의 손해배상 예정으로서의 성질을 갖는 것인바, 입찰보증금의 귀속 조치는 공기업ㆍ준정부기관이 사법상의 재산권의 주체로서 행위를 하는 것이지 공권력을 행사하는 것이거나 공권력작용과 일체성을 가진 것이 아니어서 행정심판의 대상인 ‘처분’에 해당하지 않으므로, 이 사건 심판청구 중 입찰보증금 반환에 관한 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이다. 2) 청구취지 1에 대한 판단 가) 먼저, 청구인은 이 사건 입찰이 ‘2인 이상의 유효한 입찰로서 예정가격이상으로 최고가격을 제시한 자를 낙찰자로 결정한다’고 되어 있는데, 청구인 외 다른 업체는 예정가격에 미달하는 가격으로 투찰하여 결국 청구인이 단독 입찰한 것이 되므로 정상적인 낙찰이 아니라는 취지로 주장한다. 그러나 예정가격이상으로 최고가격을 제시한 자를 낙찰자로 결정한다는 것은 낙찰자 결정 방법에 관한 것이므로 예정가격에 미달하는 가격으로 투찰한 업체가 있다고 하여 이 사건 입찰이 무효로 되는 것은 아니라 할 것이고, 입찰의 무효 여부는 국가계약법 시행령 제39조제4항 및 같은 법 시행규칙 제44조제1항에서 정하고 있는 입찰의 무효사유에 해당하는지 여부에 따라 결정되어야 할 것인데, 청구인과 청구인 외 다른 업체의 입찰이 위 국가계약법령에서 정하고 있는 무효사유에 해당한다는 사정은 달리 확인되지 아니하므로, 이 부분 청구인의 주장을 받아들이지 않는다. 나) 다음으로, 청구인은 착오로 인해 입찰금액을 잘못 기재하여 부득이 계약을 포기한 것이므로 제재대상에 해당하지 않는다는 취지로 주장하는바, 이에 대해 살펴본다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조가 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 향후 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대하여 일정 기간 동안 입찰참가자격을 제한함으로써 이후에 발생할 수 있는 유사한 공적 피해를 예방함과 동시에 당해 입찰 및 계약 이행의 공정성과 충실성을 확보하기 위한 것이다. 그리고 위 제39조에서 '공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다'는 것은 공기업ㆍ준정부기관의 계약당사자가 계약체결과 그 이행과정에서 불공정한 행위를 하여 계약의 공정성과 적정성을 해치고 계약을 통해 달성하려는 목적을 해할 수 있는 자라는 것이 확실한 상태에 있는 것을 가리킨다고 할 것이다. 살피건대 ① 이 사건 입찰에 청구인을 제외하고는 1개의 업체만 참여한 사실과 해당 참여업체가 예정가격보다 낮은 금액을 투찰하여 이 사건 입찰에서 탈락한 사실에 비추어 볼 때, 이 사건 입찰은 업체간 경쟁이 거의 이루어지지 않은 입찰이라 할 것인바, 청구인이 이 사건 입찰에서 최고가로 낙찰 받고자 투찰율이 667.865%임을 인식하면서도 1년 기준으로 4억 4,000만 4,320원의 입찰가격을 제출하였다고 보기는 어려운 점, ② 이 사건 입찰공고문에 "예정가격: 65,882,183원(1년 기준, 부가세 포함)", "계약기간: 영업개시일(2021. 7. 1. 예정) ~ 2026. 6. 30. (약 5년)"이라고만 명시되어 있고, 달리 응찰자가 입찰금액을 기재함에 있어 참고할 만한 관련 예시는 기재되어 있지 않아, 청구인이 1년 기준의 예정가격을 고려하여 계약기간 전체(5년)에 대하여 입찰금액을 작성하여야 하는 것으로 공고문의 내용을 오인한 것으로 보이는 점, ③ 청구인이 ‘공고문 미숙으로 1년 금액을 제시하여야 하나(1년 8,800만 860원) 5년 금액(4억 4,000만 4,320원)을 제시하여 입찰에 참여하게 되었다’고 계약 포기 이유를 밝힌 점, ④ 피청구인이 이 사건 입찰을 재공고할 때에는 ‘입찰금액은 1차년도 임대료’라고 입찰금액 작성 시 참고할 문구를 추가한 점, ⑤ 피청구인 또한 답변서에서 청구인의 계약 미체결에 고의성이 없고 단순 착오임을 감안하여 제재기간을 3개월로 감경하였다고 답변한 점, ⑥ 청구인이 계약을 포기함에 따라 피청구인이 다시 실시한 입찰이 비록 유찰되기는 하였으나, 수의계약이 체결되어 이 사건 입찰 대상 사업은 계획대로 진행되는 등 청구인으로 인하여 피청구인의 계약업무에 큰 차질이나 손실이 발생하였다고 보기는 어려운 점 등을 모두 종합하여 볼 때, 청구인은 착오로 인해 1년 기준으로 작성하여야 할 입찰금액을 5년을 기준으로 작성한 경우로서 계약체결과정에서 불공정한 행위를 하여 계약의 공정성과 적정성을 해치고 계약을 통해 달성하려는 목적을 해할 수 있는 자라는 것이 확실한 상태에 있다고 보기 어려워 처분사유에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 입찰보증금의 반환을 구하는 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.