부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2016. 11. 29. 피청구인과 영상정보디스플레이장치 1,200대를 각 수요기관에 납품할 수 있는 다수공급자계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였고, 이후 2019. 11. 26.과 2020. 5. 20. 2회에 걸쳐 계약을 갱신하였다. 나. 위 계약에 따라 청구인이 수요기관인 A시 ○○구와 B시 ●●구에 영상정보디스플레이장치를 납품하면서 일부를 납품하지 않자, 피청구인은 2020. 7. 2. 청구인이 계약을 이행하지 아니한 자에 해당한다는 이유로 3개월(2020. 8. 1. ∼ 2020. 10. 31.)간 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 대체 납품으로 취한 이익이 없고, 계약상 납품하기로 된 물품의 품질을 준수하는 범위 내에서 수요기관의 요청에 따라 멀티비전으로 대체 납품하였으며, 규격서에 사전승인을 받아 대체할 수 있다고 규정되어 있는데, 사전승인의 주체가 수요기관이라고 알고 대체 납품하였는바, 청구인은 부정당업자 제재처분의 대상이 아니다. 나. 이 사건 처분은 너무 가혹하여 재량권을 일탈 또는 남용한 위법·부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 청구인은 계약상 규격물품을 납품하지 않은 계약불이행을 하였고, 대체납품이 허용된 사실이 없는바, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2 조달사업에 관한 법률 제5조 조달사업에 관한 법률 시행령 제7조, 제7조의2 5. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 물품계약서, 규격서, 의견요청서 및 회신문, 추가설치내역, 사전통지, 이 사건 처분서 등의 내용을 종합하면 다음 각 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 A시 ◎◎구 ◎◎동 @@@-@@ ◎◎◎◎◎타워 @차에서 일반용 및 산업용 전기기기, 전자기기, 영상음향기기 제조가공 및 판매업 등을 영위하는 법인이다. 나. 청구인은 2016. 11. 29. 청구인과 이 사건 계약을 체결하였으며, 이 사건 계약은 2019. 11. 26.과 2020. 5. 20. 2회에 걸쳐 갱신되었는데, 해당계약서 및 규격서의 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101486211"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101486213"> </img> 다. 이 사건 계약에 따라 청구인은 A시 ○○구에 영상정보디스플레이장치 DMD-4600C 7대, DMD-3200C 18대 총 25대를 87,400,000원에, B시 ●●구에 DMD-5500C 15대, DMD-3200C 5대 총 20대 88,500,000원에 2019. 11. 18. 및 2019. 12. 23.까지 각각 납품하기로 하였는데, 수요기관인 ○○구청과 ●●구청에서 해당 물품들을 멀티비전으로 제작해달라는 요구를 하자, 위 물품들을 멀티비전으로 대체 제작하는 과정에서 아래와 같이 일부 물품을 미납하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101486215"> </img> 라. 청구인이 A시 ○○구와 B시 ●●구로부터 받은 물품액은 각각 87,400,000원과 88,500,000원이다. 마. 피청구인은 2020. 4. 17. 청구인에게 물품을 미납한 사실을 알리면서 의견을 제출할 것을 통지하였고, 청구인은 2020. 4. 23. 피청구인에게 ○○구청의 경우 46인치 모니터 7대 중 3대가 멀티비전으로 제작되었고, ●●구청의 경우 55인치 모니터 15대 중 12대가 멀티비전으로 제작되어 컨트롤 워크스테이션 총 13대와 운영소프트웨어 13본이 미납되었으나, 멀티비전으로 제작하는 단가가 약 110만원 더 소요된다는 취지의 의견과 함께, 수요처(○○구청, ●●구청)의 요구에 따라 동등이상의 물품을 청구인과 상호 협의 하에 구매 진행한 것이라는 취지로 ○○구청과 ●●구청의 공문을 함께 첨부하여 제출하였다. 바. 피청구인은 2020. 4. 29. 청구인에게「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제27조제1항제1호 및 제8호나목과 같은 법 시행령 제76조제1항제2호가목에 따라 처분할 것임을 사전통지 하면서 의견을 제출할 것을 안내하였고, 이에 청구인은 수요기관의 요청에 따라 대체 납품한 것이며, 수요기관이 사전 승인에 따라 일부 대체 납품하여도 문제가 되지 않을 것이라고 판단하였다는 취지의 의견을 제출하였다. 사. 청구인은 2020. 5. 12. 및 2020. 5. 15. 수요기관인 ○○구청과 ●●구청에 다항의 미납물품을 모두 추가로 납품하였다. 아. 피청구인은 2020. 7. 2. 청구인에게 청구인이「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제1항제2호가목의 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자’에 해당한다는 이유로 3개월(2020. 8. 1. ∼ 2020. 10. 31.)간 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조제1항에 따르면, 각 중앙관서의 장은 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 대통령령으로 정하는 자 등에 해당하는 자에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제76조에 따르면, "대통령령으로 정하는 자"란 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반한 자 등을 말하고, 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표 2에 따르면, 계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아니한 자의 제재기간은 6개월로 규정되어 있고, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제2호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있으며, 이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다고 되어 있다. 2)「조달사업에 관한 법률」 제5조제1항에 따르면 조달청장은 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자나 비축물자를 구매·공급하기 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 계약방법으로 계약을 체결할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제7조제1항, 제7조의2제1항 및 제2항에 따르면 조달청장은 법 제5조제1항에 따라 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 제조ㆍ구매 및 가공하는 등의 계약을 할 때 미리 단가만을 정하고 각 수요기관의 장이 직접 해당 물자의 납품 요구나 납품 요구 및 대금 지급을 할 수 있는 제3자를 위한 단가계약을 체결할 수 있으며, 각 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약 상대자로 하는 다수공급자계약을 체결할 수 있고, 다수공급자계약의 계약 상대자가 되려는 자는 국가계약법 시행령 제12조에 따른 경쟁입찰의 참가자격을 갖추어야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 청구인이 임의로 이 사건 계약에서 정한 제품과 규격이 다른 제품을 납품한 행위 자체가 계약위반에 해당하는 점, 청구인은 수요기관과 협의하여 물품의 규격을 변경하였다는 취지로 주장하나 이 사건 계약은 당사자가 청구인과 피청구인이고, 수요기관은 그 계약상 수익자에 불과한 제3자를 위한 계약임을 알 수 있는데, 수요기관은 이 사건 계약 내용을 임의로 변경할 수는 없는 점, ‘계약을 이행하지 아니한 자’에는 계약을 불완전 이행한 경우도 포함하는 점 등을 고려할 때, 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없고, 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 2) 그러나 아래와 같은 이유로 청구인에 대한 이 사건 처분은 부당하다고 판단된다. 먼저, 부정당업자제재처분으로서 입찰참가자격제한제도는, 국가나 지방자치단체가 공공계약을 체결함에 있어 입찰단계부터 준공 및 하자보수에 이르기까지의 일련의 과정에서 입찰참가자 또는 계약상대자가 경쟁입찰의 공정한 집행, 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 경우, 국가나 지방자치단체가 집행하는 모든 입찰에 일정 기간 동안 참가를 배제하는 제도인데, 이는 공공발주공사에 있어서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대해서는 일정 기간 입찰참가를 배제함으로써, 국가나 지방자치단체가 사인과의 사이에 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 계약상의 불이익을 미연에 방지하고자 하는 데 그 목적을 두고 있는 제도이다. 그런데 청구인은 계약상의 물품과 비교하였을 때 동등이상의 제품을 계약상의 제품과 동일한 가격에 제공한 것으로 국가나 지방자치단체에 불이익을 주거나 예산을 낭비하는 등 어떠한 피해를 입힌 사실이 없는 것으로 보이며 미납된 제품을 추가로 납품한 사실도 확인된다. 나아가 비록 수요기관이 계약 상대방이 아니어서 물품의 규격을 변경할 권한이 없다고 하더라도 납품업체인 청구인으로서는 수요기관에게 그러한 권한이 있거나 또는 수요기관의 요구에 따라 제품을 납품하여도 계약위반이 아니라고 오인할 수 있어 보이는 등 온전히 그 책임을 공급자인 청구인에게만 물어 이 사건 처분과 같은 중한 제재를 가하는 것은 너무 과중해 보인다. 위와 같은 사정에서 나타난 위반행위 내용, 위반의 정도 등 제반사정을 고려할 때 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.