부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 ○○-○ ○○○○호(○○)에 소재하며, 청소, 위생, 경비, 시설물관리 업체로서, 2015. 4. 30. 피청구인이 발주한 ‘○○시 ○○동 ○○ 노면청소 용역’입찰에 응찰하여 적격심사대상자(15순위)로 선정되었으나, 적격심사서류 제출 기한인 2015. 6. 3.까지 관련 서류를 제출하지 않았으며, 피청구인의 우편물이 반송되는 등 연락이 되지 않자, 피청구인은 「행정절차법」제14조제4항 규정에 의거 공시송달 공고를 통하여 부정당업자 처분사전통지 및 청문실시 통지하고, 청구인이 청문에 응하지 않자, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다)제31조 및 같은 법 시행령 제92조제1항제14호, 시행규칙 제76조 별표2의 규정에 의거, 2015. 7. 21. 부정당업체 입찰참가자격 제한 3개월29일(2015.7.22. ~ 2015.11.19.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. ※ 2015.9.30. 부정당업자 제재처분 수정통보(2015.7.22.～11.20.)→ (2015.7.22.～11.19.) 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 청소, 위생, 경비, 시설물관리 업체로서, 피청구인이 발주한 청소용역입찰(공고번호 20140440156) 에 참가하여 적격심사대상자로 선정되었으나, 요구하는 용역실적 등이 부족하여 ‘포기서’를 인터넷 FAX로 제출하였으나, 피청구인의 FAX가 사용 중에 있어 전송이 이루어지지 않았고(청구인은 보내진 걸로 인식함) 피청구인은 포기서가 제출되지 않았다고 하여 부정당업자 제재처분(약 4개월) 통보를 하였다. 2) 청구인은 경영남에 시달리는 소규모업체로서 당사의 의사 확인 및 포기관련 서류의 재제출 통보 없이 포기서를 받지 못했다는 사유(서류 행정 오류) 만으로 부정당업자 제재 처분한 이러한 입찰참가 제한조치는 직원들의 생존권을 위협하는 청천벽력 같은 조치이며, 또한 제재기간 만료 이후에도 입찰보증금을 따로 마련해야 하는 어려움 등 회사운영을 포기해야 하는 상황에 이르게 된 실정으로 청구인에게 부과된 제재처분을 취소(경고는 수용함) 하여 주시기를 간절히 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 경기도 일반용역 적격심사 세부기준, 지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준(행자부 예규) 및 입찰 공고문에 따라 적격심사대상자로 통보받은 입찰자는 통보서를 접수한 날로부터 7일 이내에 적격심사신청서를 제출하여야 하며, 「지방계약법」제31조 및 동법 시행령 제92조제1항제14호, 동법 시행규칙 제76조 별표2에 따라 ‘계약이행능력 심사(적격심사)에 필요한 서류 전부를 제출하지 아니한 자에 대하여 2개월 이상 4개월 미만의 입찰참가자격을 제한하여야 한다’라고 규정되어 있다. 청구인은 적격심사를 위한 서류제출 안내문을 통지받았지만, 제출기한 내 적격심사에 관한 서류 전부를 제출하지 아니하였고, 위 법규정을 위반한 청구인에 대하여 입찰참가자격을 제한하기 전 위법 시행규칙 제76조의2에 의거 관련 사항에 대한 의견을 제출받고자 청문실시 공문을 등기우편 발송하였으나 반송되었다. 이에 따라「행정절차법」제14조제4항 규정에 의거 부정당업자 처분사전통지(청문실시 통지) 공시송달 공고(2015.6.30.~2015.7.14.)를 실시하고 위 법 제31조 및 동법 시행령 제92조제1항제14호, 동법시행규칙 제76조 별표2 규정에 의거하여 청구인에게 부정당업자 제재처분 3개월 29일의 행정처분을 부과한 등록관청의 처분은 적법·타당하다. 2) 청구인은 적격심사를 위한 서류제출 안내문을 송부받고 요구하는 용역실적 등이 부족하여 제출기한 내 인터넷 팩스를 이용, 적격심사 포기서를 피청구인에게 제출하였지만 피청구인의 팩스가 사용 중에 있어 전송이 이루어지지 않았고 청구인은 보내진 걸로 인식하였으며, 의사확인 및 포기관련 서류 재제출 통보 없이 포기서를 받지 못했다는 사유만으로 부정당업자 제재 처분은 부당한 처사라고 주장하며, 청구인은 포기서를 인터넷 팩스로 제출했다고 하지만, 서류 제출에 대하여 전송결과를 확인했어야 함에도 이를 확인하지 않아 피청구인은 서류를 제출받지 못하였으며, 피청구인의 서류제출 독촉을 위한 여섯 차례에 걸친 유선전화 시도에도 연락이 되지 않았고, 처분 사전통지를 위한 등기우편물 또한 폐문부재로 반송되었다. 청구인은 2015. 7. 27. ‘부정당업자 제재처분 통보 선처’에 대한 내용증명을 통하여 팩스 전송실패 확인, 오류가 있었음을 인정하며 경영난에 시달리는 소규모업체라는 점을 감안하여 선처를 구하고자 하였다. 팩스 송부결과를 확인하지 못한 청구인의 단순한 부주의로 보이는 안타까운 점을 감안하여「지방계약법」시행규칙 제76조4항에 의거 제재처분의 경감사유가 될 수는 있을 것이나, 이 또한 제재처분 전 청문을 통하여 그 의견을 제출하였었어야 함에도 처분 시까지 청구인은 의견을 제출하지 않았다. 3) 피청구인은 「지방계약법」의 관련 절차를 준수하며, 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 따라서 청구인은 위 법률을 위반하여 입찰관련 서류를 제출하지 아니하였으므로, 이에 대한 부정당업자제재 처분은 적법 타당하며, 이 처분의 취소를 구하는 이 사건은 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 한다. 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제31조의2제1항 및 제5항에서 같다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. <개정 2013.8.6.> ② 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 지방자치단체의 장을 포함한다)이 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하려는 경우에는 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. <신설 2013.8.6.> ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격이 제한된다. 다른 법령에 따라 입찰 참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다. <개정 2013.8.6.> ⑤ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 입찰참가자격을 제한받은 자와 수의계약을 체결하여서는 아니 된다. 다만, 입찰 참가자격을 제한받은 자 외에는 적합한 시공자, 제조자가 없는 등 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제42조(재정지출의 부담이 되는 입찰에서의 낙찰자 결정) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재정지출의 부담이 되는 입찰에 있어서는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호에 따라 낙찰자를 결정한다. <개정 2013.3.23., 2014.11.19., 2015.8.19.> 1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제42조제4항에서 정하는 추정가격 이상인 공사입찰의 경우 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 사전심사에서 적격자로 선정된 자 중 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 입찰금액의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 2. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 고시한 금액 미만인 물품입찰의 경우로서 물품을 제조하지 아니하고 납품하거나 계약을 이행하는 데에 짧은 시간이 걸리는 경우 등 계약이행능력의 심사가 필요하지 아니하다고 인정되는 경우에는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정할 수 있다. 3. 제18조에 따른 입찰의 경우에는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정한다. 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자(계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자의 대리인, 지배인, 그 밖의 사용인을 포함한다)에 대해서는 법 제31조에 따라 해당 사실(고용계약, 하도급계약 등을 체결한 자의 행위에 기인하는 경우에는 그의 위반행위를 방지하기 위한 의무 이행을 게을리한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우는 제외한다)이 있은 후 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 다만, 제2호, 제3호, 제6호 또는 제11호부터 제15호까지의 어느 하나에 해당하는 자의 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다. <개정 2010.12.13., 2011.9.15., 2014.2.5., 2014.5.22.> 14. 정당한 이유 없이 제42조제1항 본문에 따른 계약이행능력의 심사에 필요한 서류의 전부 또는 일부를 제출하지 아니하거나 서류 제출 후 낙찰자 결정 전에 심사를 포기한 자 ⑬ 입찰 참가자격 제한의 통보 등의 절차에 관하여 필요한 사항은 행정자치부령으로 정한다. <개정 2013.3.23., 2014.11.19., 2015.8.19.> 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙】 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 영 제92조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. 제76조의2(청문) 지방자치단체의 장은 법 제31조제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하는 경우에는 청문을 하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269949"></img> 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소(居所)·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. ② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 제재처분 통보서, 청문실시 통보서, 적격심사 서류제출안내문, 공시송달 공고문, 용역입찰공고문, 개찰조서, 우편물 송달확인서, 팩스 전송결과서 등을 살펴본 바 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 청소, 위생, 경비, 시설물관리 업체로서, 2015. 4. 30. 피청구인이 발주한 ‘○○시 ○○동 ○○ 노면청소 용역’입찰에 응찰하여 적격심사대상자 15순위로 선정되었다. 나) 2015. 5. 29. 피청구인은 청구인에게 2015. 6. 3.까지 적격심사서류를 제출토록 안내문 팩스전송하고 유선통화를 시도했으나, 통화가 이루어지지 않았고, 청구인은 기한까지 관련 서류를 제출하지 않았으며, 이에 피청구인은 2015. 6. 8. 청구인에게 낙찰자 결정에 따른 적격심사 서류의 미제출을 사유로 ‘적격심사 제외대상 알림 및 부정당업자 제제 처분에 따른 청문 실시 통보’하였다. 다) 등기우편 송부한 청문실시 통보서가 2015. 6. 19. 폐문부재로 반송되자 피청구인은 피청구인의 홈페이지 및 게시판에 2015.6.30.~7.14. 공시송달 공고하고, 청구인이 청문에 응하지 않자, 2015. 7. 21. 피청구인은 「지방계약법」제31조 및 같은 법시행령 제92조제1항제14호, 시행규칙 제76조 별표2의 규정에 의거 ‘부정당업자 제제처분’통보하고, 청구인에게 2015.7.22.~ 2015.11.20. 기간 중 입찰참가자격제한 조치하였다. ※ 2015. 9. 30. 제재기간을 2015.7.22.～2015.11.19.로 수정 통보함 라) 등기우편 송부한 제재통보서가 2015. 8. 3. 폐문부재로 반송되자, 2015. 8. 5. 피청구인은 피청구인의 홈페이지 및 게시판에 ‘부정당업자 제재처분 통보’공시송달 공고하였다. 마) 한편, 청구인은 2015. 7. 27. 피청구인의 제재처분에 대하여, 청구인이 2015. 6. 3. 적격심사 포기서를 팩스 전송한 사실이 있으며, 전송실패 사실을 인지하지 못한 잘못이 있으나, 고의가 아닌 점을 감안하여 ‘제재처분’에 대한 선처를 요청하였으나, 피청구인은 2015. 7. 31. 제재처분의 철회 및 취소가 불가하다고 회신하였다. 2) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제31조제1항에는 ‘지방자치단체의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다’고 하고 있고, 같은 법 시행령 제92조제1항제14호 및 시행규칙 제76조 관련, 별표2에 의 규정에 의하면, ‘정당한 이유 없이 제42조제1항 본문에 따른 계약이행능력의 심사에 필요한 서류의 전부 또는 일부를 제출하지 아니하거나 서류 제출 후 낙찰자 결정 전에 심사를 포기한 자’에 대하여는 2개월 이상 4개월 미만의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 하고 있다. 「행정절차법」제14조, 제15조의 규정에 의하면, 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소·거소(居所)·영업소·사무소 또는 전자우편주소로 하며, 송달이 불가능한 경우 등에 해당하면 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 하고, 송달은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생하며, 공시송달의 경우에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다고 하고 있다. 3) 청구인은 적격심사 서류 제출기한 이내에 적격심사 포기서를 팩스전송하고 전송여부를 확인하지 못하고 부주의한 잘못은 있으나, 고의가 아니며, 재통보 없이 부정당업자 제재처분은 생존권을 위협하는 조치라고 주장하는 바 살펴보면, ‘부정당업자 제재(제도)’란 국가 또는 지방자체단체가 계약을 체결함에 있어서 입찰단계부터 준공 및 하자보수단계에 이르기까지의 일련의 과정에서 입찰참가자 또는 계약상대자가 경쟁 입찰의 공정한 집행, 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나, 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대해서 국가 또는 지방자지단체 등 행정청이 집행하는 모든 입찰에 일정기간 동안 참가를 배제하는 것을 말한다. 「지방계약법」에 의거, 지방자치단체의 용역입찰 공고에 참여한 청구인은 관련 법령 및 회계규정, 예규 등에 따른 모든 절차를 준수하며 행정청의 계약(협상) 대상자로서 ‘경쟁의 공정함 또는 계약의 적정한 이행’을 위하여 성실하게 임하여야 함에도, 청구인은 2015. 4. 30. 피청구인의 ‘○○시 ○○동 ○○ 노면청소 용역 입찰’에 참가한 이후 2015. 5. 8. 개찰되어 적격심사 순위 15위에 선정되었음에도 청구인의 사업장 및 소재가 불분명하여 계약 업무 진행에 관련된 각종 문서의 우편 수령이 불가하였고, 피청구인이 청구인에게 수차례 시도한 유선통화 조차 이루어지지 않았으며, 결국 청구인이 지방계약법 시행령 제42조제1항 본문에 따른 계약이행능력의 심사에 필요한 서류를 제출하지 못하였으므로 이에 대하여 피청구인이 지방계약법 제31조, 같은 법 시행령 제92조제1항제14호의 위반을 사유로 ‘청구인을 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다’고 판단한 사실이 인정되고, 청구인에게 행정절차법 제14조, 제15조의 절차에 따라, 부정당업자 제재 처분한 사실에 위법 부당이 있다고 보이지 않으며, 또한 청구인이 적격심사에 필요한 서류제출기한 이내에 포기서를 보냈다고 하나, 전송 여부를 확인하지 않은 채, 방임한 사실은 청구인의 과오이며, 고의성이 없다고 하더라도 처분을 면할 수 있다고 보이지 않고, 이 사전 처분으로 인해 운영난에 시달리는 소규모 업체를 운영하는 청구인이 받을 사익의 침해에도 불구하고, 재정지출을 부담해야 할 지방자치단체가 신뢰할 수 있는 협상대상자를 구별하고, 경쟁 입찰의 공정한 집행, 계약의 적정한 이행을 위하여 부적격한 업체를 일정기간 입찰에 배제시키고자 하는 의도는 마땅하고, 그러므로 청구인의 청구는 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.