북한주민접촉승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1996. 8. 23. 피청구인에게 제기한 최○○ 외 3인의 북한주민접촉승인신청에 대하여 ○○사를 통하지 않은 개인이나 민간단체의 개별적인 대북지원은 허용할 수 없다는 이유로 피청구인이 동년 9. 10. 이를 거부하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 청구인이 북한을 지원하고자 하는 것은 첫째, 인도주의적인 차원에서 전세계적으로 벌어지고 있는 북한주민돕기에 동참하고자 하는 것이며, 둘째, 인도주의적인 차원을 떠나서라도 북한주민은 우리와 핏줄을 나눈 동포이므로 진정한 동포애로서 북한주민을 도와야 하며, 셋째, 지난 시기 남한이 수재를 당했을 때 북한주민이 남한을 도와 준 것에 대한 보답이라는 의미도 있으며, 넷째, 북한주민을 돕는 것이 남북한간의 평화무드를 조성하는 데 큰 기여를 할 것이라는 점, 마지막으로 한반도 차원에서 진정한 인권옹호와 사회정의의 실현을 위해서도 북한주민의 기본적인 식생활 문제는 반드시 해결되어야 한다는 취지에서였고, 한편, 피청구인은 쌀 또는 현금의 지원이 불가능하다고 하나 정작 북한에서 필요로 하는 것은 쌀이나 바로 쌀을 구입할 수 있는 현금인데도 이를 지원하지 않고 밀가루나 분유 등을 지원하는 것은 직접적이고 구체적인 지원이 될 수 없으며, 이미 전세계적인 차원에서 미국 등의 많은 국가와 민간단체들이 쌀을 직접 지원하고 있는 실정이고, 지난 시기 북한도 남한이 수재를 당하였을 때 쌀을 보내준 바 있으므로 피청구인이 북한을 지원하는데 있어서 쌀이나 현금을 배제하는 조치는 아무런 근거가 없다 할 것으로서 이는 그 재량권을 일탈한 행위라 할 것이며, 또한, 피청구인이 대북지원창구를 청구외 ○○사로 단일화한 것 역시 그 근거를 이해할 수 없는 것이라 할 것인 바, ○○사가 북한을 비롯한 세계의 많은 국가와 인류를 위하여 인도주의적인 차원에서 구호활동을 한 사실은 인정한다 하더라도 ○○사도 역시 청구인과 같이 일개 민간단체에 지나지 않는 것으로서 ○○사가 대한민국이나 한국민을 대표할 수는 없으며, 나아가 국민들사이에 반관단체로 인식되어 있는 ○○사가 통일을 지향하는 전체 국민의 의사를 전부 대변할 수는 없는 것이라 할 것이며, 게다가 피청구인의 이 건 처분이 근거한 남북교류협력에관한법률은 헌법과 남북한사이에 체결된 ‘남북한사이의 화해와 불가침 및 교류, 협력에 관한 합의서’, 국가보안법 등과 상충되는 법률로서 위헌법률이라 할 것이므로 이에 근거한 피청구인의 이 건 처분 역시 마땅히 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 민간단체등이 개별적으로 대북지원을 추진할 경우 무질서한 대북지원경쟁을 유발하여 북한측의 당국배제 전략 및 통일전선전술에 정치적으로 이용되어 우리 사회의 분열과 혼란을 초래할 소지가 크다고 보아, 이러한 문제점과 부작용을 방지하면서 민간차원의 대북지원이 질서있고 효율적으로 이루어질 수 있도록 일정한 창구를 마련할 필요가 있었으며, 이에 따라 남북간의 인도주의적 문제해결에 경험이 많을 뿐만 아니라 국제적십자사 요원이 북한에 상주함으로써 구호물자의 분배과정에 대한 투명성 확보에도 유리한 ○○사를 그 창구로 하게 되었던 것이고, 또한, ○○사는 그간 민간단체들의 성금을 기탁받아 수차례에 걸쳐 차질없이 구호물품을 북한에 전달하여 오면서 별다른 문제점 없이 창구역할을 수행해 왔으며, 한편, 쌀의 경우에는 이미 정부차원에서 대량으로 지원한 적이 있고 앞으로의 쌀지원은 우리의 국민정서와 남북관계 진전상황 등을 감안하여 신중하게 다루어져야 할 사안이며, 전략물자로서의 특성도 또한 가지고 있어 특별한 고려가 필요하다는 점과 함께 국내의 쌀 수급과정 등을 감안해 볼 때, 지원품목으로는 적절치 않을 뿐만 아니라 남북교류협력에관한법률에 근거한 ‘남북한교역물품및반입ㆍ반출승인절차에관한고시’에서도 역시 무상은 물론 유상 거래시에도 정부의 승인이 없이는 북한에 반출할 수 없도록 되어 있어 피청구인은 창구문제와 아울러 이러한 지원품목의 문제도 고려하여 청구인의 신청을 불허하게 되었던 것이며, 또한, 청구인은 남북교류협력에관한법률이 위헌이라고 주장하나, 남북교류협력에관한법률 제9조제3항은 남북한간의 주민간에 교류협력을 모색할 수 있는 길을 법적으로 열어 놓은 것으로서, 과거에는 이와 같은 법률이 존재하지 않았던 점에 비추어 볼 때, 이는 우리의 헌법정신을 더욱 살린 것이라고 볼 수 있다 할 것이고, 동 규정이 북한주민과의 접촉시 피청구인의 승인을 얻도록 한 것은 남북관계가 전제가 된 특수한 법현실로 인하여 피청구인에게 일정범위의 재량을 허용한 것이라 할 것으로서 청구인이 주장하는 것처럼 위헌이라고는 볼 수 없다 할 것이므로, 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 남북교류협력에관한법률 제9조제3항의 규정에 의하면, 남한의 주민이 북한의 주민등과 회합ㆍ통신 기타의 방법으로 접촉하고자 할 때에는 통일원장관의 승인을 얻어야 한다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 대북수재지원 관련 협조요청에 대한 회신공문, 청구인이 피청구인에게 제출한 북한주민지원에 대한 협조요청공문 및 북한주민접촉신청서에 의하면, 청구인이 수재로 인하여 어려움을 겪고 있는 북한주민들을 위해 모금한 현금 1천만원이나 그에 상당하는 쌀을 북한주민들에게 직접 지원하기로 결정하였다고 하면서 1996. 7. 27. 피청구인에게 이에 대한 협조를 요청한 사실, 이에 대하여 피청구인이 동년 7. 31. ‘…… 정부는 지난해 9월 14일 민간차원의 대북수재지원을 허용하면서 지원창구는 ○○사로 단일화한 바 있습니다. 이에 따라 개인이나 민간단체의 「한적」을 통하지 않은 독자적인 대북지원은 허용할 수 없으며, 또한 대북수재지원 품목에 현금이나 쌀을 포함시키는 것도 현 단계에서는 바람직하지 않다는 것이 정부의 기본입장임을 알려드립니다. 이와 같은 정부방침을 널리 양해하시어 귀 단체에서 모금한 성금은 「한적」에 기탁하셔서 대북수재지원사업이 질서있게 추진될 수 있도록 협조하여 주시기 바랍니다.’라는 내용의 회신을 청구인에게 발송한 사실, 청구인이 ‘수재로 어려움을 겪고 있는 북한주민돕기’를 그 목적으로 하고 ‘북한적십자사 관계자’를 피접촉예정인으로 하여 1996. 8. 23. 피청구인에게 북한주민접촉신청서를 제출한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 북한은 조국의 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자임과 동시에 대남적화노선을 고수하면서 우리 자유민주체제의 전복을 획책하고 있는 반국가단체로서의 성격도 함께 갖고 있음이 엄연한 현실이고, 따라서 남북관계에 있어서는 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립ㆍ추진하는 한편, 국가의 안전을 위태롭게 하는 반국가활동을 규제해야 할 필요성이 있음을 고려해 볼 때, 남북교류 및 협력에 관한 사업은 국가안보차원에서의 남북관계개선과 통일기반조성을 목적으로 하여 거시적이고도 장기적인 계획을 필요로 하는 고도의 국가사업이라 할 것이고, 또한 남북교류및협력에관한법률은 이러한 관점에서 그에 관한 승인 또는 허가의 요건에 관하여 행정청에 재량 내지는 판단의 여지를 폭넓게 인정하고 있으므로 피청구인이 동법 제9조제3항에 근거하여 행한 이 건 처분은 재량행위로서의 성질을 갖는다 할 것인 바, 그러한 요건의 충족여부에 관해서는 행정청의 정책적인 고려나 전문적ㆍ기술적인 판단 등이 원칙적으로 우선시된다 할 것이므로, 특히 피청구인이 그 재량권의 범위를 벗어났다고 볼 만한 사정이 존재하지 않는 이상, 피청구인이 남북관계의 진전상황과 국민정서ㆍ정부차원에서의 대북지원과 ○○사를 통한 민간지원ㆍ국내의 쌀 수급사정과 쌀의 전략물자로서의 특성 등을 감안하여 행한 이 건 처분이 위법하다고는 보기 어렵다 할 것이고, 한편, 청구인은 위의 남북교류및협력에관한법률은 헌법에 배치되는 위헌법률이라 할 것이므로 이에 근거한 이 건 처분 역시 위법하다고 주장하나, 법률의 위헌성 여부는 그 성격상 행정심판절차에서 판단되거나 결정될 사항이 아니라 할 것이므로 이는 행정심판위원회의 심리대상이 되지 않는다 할 것이며, 또한, 청구인이 북한주민접촉의 목적으로 하고 있는 ‘북한주민돕기’나 심판청구서에서 밝힌 ‘북한주민을 지원하고자 하는 다섯 가지의 취지들’은 피청구인이 제시한 바와 같이 청구인이 모금한 성금을 청구외 ○○사에 기탁하여 위 ○○사로 하여금 대북수재지원사업을 수행하게 하더라도 그 목적이나 취지가 충분히 달성될 수 있다 할 것인 바, 이상의 점들을 종합해 볼 때, 청구인이 신청한 북한주민접촉승인을 거부한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고는 보기 어렵다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.