[분리]일반산업단지 입주계약 변경신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 10. 22. 피청구인과 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 물류 ○○(○○○○ 일반산업단지) 부지(이하‘이 사건 부지’라 한다)에 입주하여 일반창고업(52101), 냉장 및 냉동 창고업(52102), 비주거용 건물 임대업(68112) 업종의 사업을 영위할 계획으로 「산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하‘산업집적법’이라 한다) 제39조에 따라 일반산업단지 입주계약을 체결하였고, 2024. 6. 25. ○○시 ○○출장소장에게 이 사건 부지 지상에 위험물 저장소의 건축허가를 신청한 후, 같은 해 7. 2. 피청구인에게 이 사건 입주계약의 용도에 위험물품 보관업을 추가하는 내용의 입주계약 변경신청을 하였다. 이에 피청구인은 2024. 9. 13. 청구인에게 ① 위험물 저장소는 이 사건 관리기본계획 상의 물류시설로 판단할 수 없으며, ② 이 사건 산업단지 물류시설용지는‘산업단지 내 제조·생산활동 등의 산업활동 지원을 위주로 하기 위해 조성’된 것이기에 위험물 보관은 이러한 조성 목적과 상이하며 ③ 피청구인은 현재 이 사건 관리기본계획을 변경하여 위험물 보관소를 입주제한업종으로 추가하려 하는데 이 사건 관리기본계획 상 관리기관인 피청구인이 불허하는 업종은 입주가 불가하다는 이유로 이 사건 입주계약 변경 신청을 불허가(이하‘이 사건 입주계약 변경 거부처분’이라 한다) 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제30조(관리권자 등) ① 관리권자는 다음 각 호와 같다. <개정 2013. 3. 23.> 2. 일반산업단지 및 도시첨단산업단지는 시ㆍ도지사(시장ㆍ군수 또는 구청장이 지정한 산업단지인 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장을 말한다) 제33조(산업단지관리기본계획의 수립) ① 관리기관은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2부터 제7조의4까지 및 제8조에 따라 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함한다)에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 하며, 농공단지의 관리기본계획에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 승인을 받아야 한다. <개정 2020. 2. 18.> ⑥ 관리기관ㆍ관리권자 또는 시ㆍ도지사는 관리기본계획을 수립하거나 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ⑦ 관리기본계획은 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> 1. 관리할 산업단지의 면적에 관한 사항 2. 입주대상업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항 3. 산업단지의 용지(이하 “산업용지”라 한다)의 용도별 구역에 관한 사항 4. 업종별 공장의 배치에 관한 사항 5. 지원시설의 설치 및 운영에 관한 사항 6. 그 밖에 산업단지의 관리를 위하여 필요한 사항 ⑧ 제7항제3호에 따른 용도별 구역은 산업시설구역ㆍ지원시설구역ㆍ공공시설구역 및 녹지구역으로 구분하여 관리할 수 있으며, 산업시설구역은 용도별로 세분할 수 있다. 다만, 제2조제6호에 따른 산업집적을 위하여 기업, 연구소, 대학 및 기업지원시설 등을 하나의 구역에 설치할 필요가 있을 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 복합구역을 지정하여 관리할 수 있다. <개정 2014. 12. 30., 2019. 12. 10.> 제38조(입주계약 등) ① 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 관리기관과 그 입주에 관한 계약(이하 “입주계약”이라 한다)을 체결하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> ② 입주기업체 및 지원기관이 입주계약사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 제1항과 제2항은 산업단지에서 제조업 외의 사업을 하거나 하려는 자에 대하여 준용한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제43조(용지의 용도별 구역 등) ① 관리기관은 법 제33조제8항 본문에 따라 산업시설구역을 다음 각 호의 용도로 세분하여 관리할 수 있다. <개정 2015. 6. 30., 2020. 5. 12.> 1. 공장시설용도 2. 지식산업시설용도 3. 정보통신산업시설용도 4. 자원비축시설용도 5. 폐기물처리시설용도 6. 물류시설용도 7. 지역특화산업용도(농공단지의 경우만 해당한다) 8. 전력시설용도 9. 벤처기업집적시설용도 10. 재생산업시설용도 11. 친환경신기술촉진시설용도 12. 그 밖에 관리기본계획에서 정하는 시설용도 ③ 관리기관은 제1항에 따른 산업시설구역에 공장 및 업종을 배치할 때에는 업종 배치계획을 수립한 후 이에 따라 배치하여야 한다. <개정 2012. 12. 12.> ④ 관리기관은 제3항에 따른 업종 배치계획을 수립하는 경우에는 전력 및 용수의 사용, 폐기물 처리, 환경오염 발생 등으로 인하여 입주기업체의 조업에 지장을 주지 않는 범위에서 두 개 이상의 업종을 통합하여 배치하도록 계획을 수립할 수 있다. <신설 2012. 12. 12.> 제48조의2(입주기준 등) ④ 관리기관이 법 제38조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입주계약을 체결하려면 법, 이 영, 그 밖에 관련 법령 및 해당 산업단지의 관리기본계획에 적합하여야 한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】 제35조(입주계약사항의 변경) ①법 제38조제2항에서 “산업통상자원부령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 6., 2021. 6. 9., 2024. 2. 29.> 2. 업종(공장의 경우에는 세부업종변경사항에 해당하지 않는 경우를 말한다) 또는 사업내용 【물류정책기본법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다 4. “물류시설”이란 물류에 필요한 다음 각 목의 시설을 말한다. 가. 화물의 운송ㆍ보관ㆍ하역을 위한 시설 나. 화물의 운송ㆍ보관ㆍ하역 등에 부가되는 가공ㆍ조립ㆍ분류ㆍ수리ㆍ포장ㆍ상표부착ㆍ판매ㆍ정보통신 등을 위한 시설 다. 물류의 공동화ㆍ자동화 및 정보화를 위한 시설 라. 가목부터 다목까지의 시설이 모여 있는 물류터미널 및 물류단지 제6조(다른 법률과의 관계) ① 물류에 관한 다른 법률을 제정하거나 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 물류정책의 기본이념에 맞도록 하여야 한다. ② 이 법에 규정된 것 외의 물류시설의 개발 및 운영, 물류사업의 관리와 육성 등에 관하여는 따로 법률로 정한다. 【물류정책기본법 시행령】 제3조(물류사업의 범위) 법 제2조제2항에 따른 물류사업의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026156"></img> 【물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “물류시설”이란 다음 각 목의 시설을 말한다. 가. 화물의 운송ㆍ보관ㆍ하역을 위한 시설 나. 화물의 운송ㆍ보관ㆍ하역과 관련된 가공ㆍ조립ㆍ분류ㆍ수리ㆍ포장ㆍ상표부착ㆍ판매ㆍ정보통신 등의 활동을 위한 시설 다. 물류의 공동화ㆍ자동화 및 정보화를 위한 시설 라. 가목부터 다목까지의 시설이 모여 있는 물류터미널 및 물류단지 5의2. “물류창고”란 화물의 저장ㆍ관리, 집화ㆍ배송 및 수급조정 등을 위한 보관시설(주문 수요를 예측하여 소형ㆍ경량 위주의 화물을 미리 보관하고 소비자의 주문에 대응하여 즉시 배송하기 위한 주문배송시설을 포함한다)ㆍ보관장소 또는 이와 관련된 하역ㆍ분류ㆍ포장ㆍ상표부착 등에 필요한 기능을 갖춘 시설을 말한다. 5의3. “물류창고업”이란 화주(貨主)의 수요에 따라 유상으로 물류창고에 화물을 보관하거나 이와 관련된 하역ㆍ분류ㆍ포장ㆍ상표부착 등을 하는 사업을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것은 제외한다. 가. 「주차장법」에 따른 주차장에서 자동차의 보관, 「자전거 이용 활성화에 관한 법률」에 따른 자전거 주차장에서 자전거의 보관 나. 「철도사업법」에 따른 철도사업자가 여객의 수하물 또는 소화물을 보관하는 것 다. 그 밖에 「위험물안전관리법」에 따른 위험물 저장소에 보관하는 것 등 국토교통부와 해양수산부의 공동부령으로 정하는 것 【물류창고업 등록에 관한 규칙】 제2조(물류창고업의 제외 대상) 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제5호의3다목에서 “「위험물안전관리법」에 따른 위험물저장소에 보관하는 것 등 국토교통부와 해양수산부의 공동부령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 시설에 보관하는 것을 말한다. <개정 2017. 1. 31.> 1. 「위험물안전관리법」 제2조제4호에 따른 저장소 【위험물안전관리법】 제1조(목적) 이 법은 위험물의 저장ㆍ취급 및 운반과 이에 따른 안전관리에 관한 사항을 규정함으로써 위험물로 인한 위해를 방지하여 공공의 안전을 확보함을 목적으로 한다. 제2조(정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “위험물”이라 함은 인화성 또는 발화성 등의 성질을 가지는 것으로서 대통령령이 정하는 물품을 말한다. 2. “지정수량”이라 함은 위험물의 종류별로 위험성을 고려하여 대통령령이 정하는 수량으로서 제6호의 규정에 의한 제조소등의 설치허가 등에 있어서 최저의 기준이 되는 수량을 말한다. 4. “저장소”라 함은 지정수량 이상의 위험물을 저장하기 위한 대통령령이 정하는 장소로서 제6조제1항의 규정에 따른 허가를 받은 장소를 말한다. 【위험물안전관리법 시행령】 제2조(위험물) 「위험물안전관리법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1항제1호에서 “대통령령이 정하는 물품”이라 함은 별표 1에 규정된 위험물을 말한다. <개정 2005. 5. 26.> 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 19. 위험물 저장 및 처리 시설 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026154"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 5. 29. ○○○○개발㈜로부터 이 사건 산업단지 내 물류 ○○○○ 구역 23,910㎡를 12,946,660,000원에 분양받은 소유자이고, 피청구인은 산업집적법에 따라 관리권자인 ○○도지사로부터 관리업무를 위탁받은 이 사건 산업단지의 관리기관이다. 나) 청구인은 2020. 10. 22. 이 사건 부지에 입주하여 일반창고업(52101), 냉장 및 냉동 창고업(52102), 비주거용 건물 임대업(68112) 업종의 사업을 영위할 계획으로 피청구인과 산업집적법 제39조에 따라 일반산업단지 입주계약을 체결하였다. 이후 청구인은 2024. 6. 25. ○○시 ○○출장소장에게 이 사건 부지 지상에 위험물 저장소를 건축하기 위하여 건축허가를 신청하였으며, 같은 해 7. 2. 피청구인에게 이 사건 입주계약의 용도에 위험물품 보관업을 추가하는 내용의 입주계약 변경신청을 하였다. 다) 이에 피청구인은 2024. 9. 13. 청구인에게 ① 위험물 저장소는 이 사건 관리기본계획 상의 물류시설이 아니고, ② 이 사건 산업단지 물류시설용지는 ‘산업단지 내 제조·생산활동 등의 산업활동 지원을 위주로 하기 위해 조성’된 것이기에 위험물 보관은 이러한 조성 목적과 상이하며 ③ 피청구인은 현재 이 사건 관리기본계획을 변경하여 위험물 보관소를 입주제한업종으로 추가하려 하는데 이 사건 관리기본계획 상 관리기관인 피청구인이 불허하는 업종은 입주가 불가하다는 이유로 청구인이 신청한 이 사건 입주계약 변경 거부처분을 하였다. 라) 청구인은 2024. 9. 23. 피청구인에게 이 사건 입주계약 변경 거부처분에 대하여 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 10. 23. 이에 대해 청구인이 제시한 이의제기의 근거는 「물류정책기본법」 규정으로 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」과는 별개의 법률이며, 입주제한업종 사항은‘입주업체 중 유해물질 배출 가능업종’으로 구분되어 있으나 유해물질에 관한 종류와 규모는 명시되지 않으므로 구분상‘입주업체 중 유해물질 배출가능업종’은 유해물질이 배출가능하다 판단한 업종이라고 판단하였다는 등의 이유로 청구인의 이의신청을 수용할 수 없음을 회신하였다. 마) 한편, 피청구인은 2024. 8. 30. ○○도지사에게 이 사건 관리기본계획에 입주가 가능한 물류시설 중 위험물 보관소를 제한하는 내용을 추가해달라는 취지로 이 사건 관리계획 변경을 신청하였는데, 이에 ○○도 ○○○○과는 같은 해 10. 7.경 피청구인의 이 사건 관리기본계획 변경 승인 신청을 취하 처리하였다. 2) 이 사건 처분의 적법여부 가) 쟁점 이 사건의 쟁점은 청구인이 설치하고자 하는‘위험물 저장소’가 「물류시설법」 제2조제1호의 물류시설에 해당하는지 여부와 위험물 저장소를 사용하는‘위험물 보관업’을 입주제한하는 것이 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법·부당한지 여부이다. 나) 물류시설 해당 여부 이 사건 관리기본계획에 의하면 산업시설구역에서 물류시설로 설치할 수 있는 건축물은 「물류시설법」 제2조제1호의 물류시설이고, 「물류시설법」 제2조제1호는‘화물의 운송ㆍ보관ㆍ하역을 위한 시설, 화물의 운송ㆍ보관ㆍ하역과 관련된 가공ㆍ조립ㆍ분류ㆍ수리ㆍ포장ㆍ상표부착ㆍ판매ㆍ정보통신 등의 활동을 위한 시설, 물류의 공동화ㆍ자동화 및 정보화를 위한 시설 및 위 시설이 모여 있는 물류터미널 및 물류단지’를 물류시설로 개괄적으로 규정하고 있을 뿐, 어떤 시설이 물류시설에 해당하는지 구체적인 예시나 열거를 하지 않고 있다. 이에 이 사건 위험물 저장소가 위 물류시설에 해당하는지 살펴본다. 이 사건 관리기본계획은 산업시설구역, 지원시설구역, 공공시설구역 등으로 구분하여 산업시설구역 중 하나로 물류시설을 설치하도록 정하고 있는 점, 「물류정책기본법」에 따른 물류사업의 범위는 물류시설 운영에 창고업을 포함하며 창고업의 세세분류로 ‘위험물품보관업’을 포함하고 있는 점, 같은 법 제6조는 물류에 관한 다른 법률을 제정하거나 개정하는 경우에는 동법의 목적과 물류정책의 기본이념에 맞아야 한다고 규정하고 있고, 「물류시설법」은 같은 법 제6조제2항에 따라 제정되었으므로 「물류정책기본법」의 규정과 취지에 맞게 해석 운영되어야 하는 점, 국토교통부 소관부서는‘위험물 저장소’가 화물을 운송ㆍ보관ㆍ하역하기 위한 용도로 운영되는 경우에는 물류시설로 볼 수 있으며, 건축법령 상‘위험물 저장 및 처리시설’및 위험물안전관리법령 상‘옥내저장소’와 물류시설법에 따른‘물류시설’간에는 법적인 상관관계가 없고 각 개별법에서 각기 다른 목적으로 규정한 시설이며, 해당시설이 「물류시설법」에 따른 물류시설에 해당하는지에 대하여는 해당시설의 용도가 「물류시설법」상 물류시설의 정의에 부합하는지 여부를 기준으로 판단해야 한다고 유권해석하고 있는 점 등에 비추어 보면, 위험물 저장소는 「물류시설법」상의 물류시설에 해당하나, 일반적인 물류시설과는 달리 추가적인 안전 규제와 관리가 요구되는 특수한 시설에 해당한다고 할 것이다. 그러므로, 이 부분을 지적하는 청구인의 주장은 이유있다. 다)‘위험물 보관업’의 입주제한이 재량권의 일탈·남용인지 여부 (1) 관련법리 관리기관은 입주계약을 통하여 입주기업체에게 산업단지에서 제조업 등의 사업을 할 수 있게 하는 법률상 효과를 발생시키므로, 변경계약의 체결은 수익적 행정행위로서 재량행위에 해당하고(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조), 산업단지의 입주계약 및 그 변경계약은 관리기본계획 외에 관련 법령에 적합하여야 하며(산업집적법 제38조제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제48조의2제4항), 관리기관은 입주계약을 체결함에 있어서 신청서 기재사항에 흠결이 없고 정해진 서류가 구비되었는지에 관한 형식적 심사권뿐만 아니라 관련 법령이 정한 요건을 충족하였는지, 해당 산업단지의 관리기본계획에 적합한지 등에 관한 실질적 심사권도 가진다고 할 것이다. 또한, 관리기본계획은 행정계획의 일종으로서, 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말한다. 행정청은 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가진다. 다만 행정청의 이러한 형성의 재량이 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결 등 참조). (2) 이 사건 관리기본계획에 의하면, 입주대상업종으로 한국표준산업분류(중분류)에 따른 ‘창고 및 운송관련 서비스업(H52)’이 기재되어 있고, 한국표준산업분류에는‘창고 및 운송관련 서비스업(H52)’의 세부업종으로‘일반 창고업(H52101), 냉장 및 냉동창고업(H52102), 농산물창고업(H52193), 위험물품보관업(H52104)’을 포함되어 있다. 그러나, 관리기본계획 상 입주제한업종으로‘입주업종 중 유해물질 배출가능 업종’을 규정하면서 입주제한사항을 다음과 같이 정하고 있다. 위와 같은 일반적인 입주제한 사항을 전제로, 세분류 및 세세분류에서 구체적인 분류번호와 업종명을 정하고 있는 바, 행정계획의 광범위한 형성재량과 규정의 체계를 고려하면 세분류 및 세세분류에 포함되지 않는 업종은 모두 허용된다는 취지가 아니라 세분류 및 세세분류에 포함되는 업종은 확정적으로 배제하되 세분류 및 세세분류에 포함되지 않는 업종이라고 하더라도 입주제한 사항이 있을 경우에는 입주를 제한할 수 있다는 취지로 해석된다. (3) 그러므로, 위험물품보관업(H52104)이 세분류 및 세세분류에서 제한업종으로 포함되어 있지 않다고 하더라도 피청구인은 입주제한사항에 해당하는지 여부를 심사할 수 있는 재량권을 보유하고 있는 점, 청구인의 사업계획서에 따르면 설치하려는 위험물 저장소는 건축면적이 12,022.12㎡에 이르고, 대지면적은 전체 물류시설면적의 14.5%에 해당하며, 최대수용능력 기준으로 약 16,000톤의 위험물질을 보관할 수 있고, 안전가동율 85%기준으로는 13,600톤이나 되는 방대한 양의 위험물질을 보관할 수 있어 「위험물안전관리법」 상의 지정수량을 초과하는 것으로 보이는 점, 이 사건 산업단지는 산업시설구역 외에 이주자택지구역, 공공시설구역 등의 용도지역도 존재하고 있으며, 인근에 다수의 주민이 거주하고 초등학교도 있어, 만약 안전사고가 발생하게 된다면 공공의 이익을 심각하게 침해할 우려가 있는 점, 청구인이 평등의 원칙에 위배된다고 주장하는 이 사건 산업단지 내 화학물질 등 위험물을 이용한 다른 제조공장의 위험물 저장소는 그 제조공장의 부수적인 시설로서 규모도 청구인에 비하여 협소하므로 이 사건 위험물 저장소와 단순 비교하여 이 사건 거부처분이 평등의 원칙에 위반된다고 보기는 어려운 점, 청구인이 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 한 후 피청구인이 ○○도지사에게 입주제한업종으로 위험물품보관업(H52104), 기타창고업(H52109)를 추가하는 관리기본계획변경 승인을 요청하였다가 취하한 것은 관리기본계획의 내용을 명확히 하여 관계인을 보호하고자 함에 그 목적이 있었다고 보이므로, 이를 피청구인의 권한남용이라고도 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 보호되는 공공의 이익이 침해되는 청구인의 사익보다 결코 가볍다고 볼 수 없어, 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.