[분리]임시주택 공급대상자 선정 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 2. 18.부터 ○○시 ○○동 ○○○번지에 위치한 연립주택에 거주하는 자이다. 피청구인은 ○○시 ○○동 외 7개 동 일원의 총 면적 ○,○○○,○○○㎡ 부지(이하 ‘이 사건 사업구역’라 한다)에 조성하는 ○○○○ 공공주택사업(이하 ‘이 사건 공공주택사업’라 한다)의 공동시행자인데 이 사건 사업구역 내에 거주 중인 주민들에게 임시거주용 임대주택을 공급하기 위해 2022. 6. 13. ‘○○○○지구 철거민·세입자 임시주거용 임대주택 공급’공고(이하 ‘이 사건 임시주거주택 공고’라 한다)를 하였다. 청구인은 위 공고에 따라 임시주거주택을 신청하였으나 피청구인은 2022. 7. 13. 청구인에게 자격요건 미충족으로 공급대상에서 제외되었다는 문자 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 임시주택 공급대상 기준일을 지구지정을 위한 주민공람공고일(2018. 12. 19.)로 정한 것은 위법·부당하고 국토교통부 고시 제○○○○-○○○호로 고시한 지구지정 및 지형도면 고시일(2019. 10. 15.)이 적법한 기준일이므로 지구지정 및 지형도면 고시일 이전부터 거주하였던 청구인을 제외한 것은 부당한 처분이다. 2) 지구지정을 위한 주민공람 공고일이 적법한 기준일인지에 대하여 가)「공공주택 특별법」 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따르면 임시주택에 관한 별도의 규정이 없고 토지보상법 제78조에 이주대책이 규정되어 있을 뿐이므로 피청구인의 임시주거용 임대주택 공급은 위 법에 따른 이주대책의 일환이다. 그렇다면 임시거주용 임대주택공급도 토지보상법상 이주대책 규정에 위반되지 않아야 한다. “토지보상법령이 이주대책대상자의 범위를 정하고 이주대책대상자에게 시행할 이주대책 수립 등의 내용에 관하여 구체적으로 규정하고 있으므로 사업시행자는 법이 정한 이주대책대상자를 법령이 예정하고 있는 이주대책 수립 등의 대상에서 임의로 제외하여서는 아니 되고, 그 규정 취지가 사업시행자가 시행하는 이주대책 수립 등의 대상자를 법이 정한 이주대책대상자로 한정하는 것은 아니므로 사업시행자는 해당 공익사업의 성격, 구체적인 경위나 내용, 그 원만한 시행을 위한 필요 등 제반 사정을 고려하여 법이 정한 이주대책대상자를 포함하여 그 밖의 이해관계인에게까지 넓혀 이주대책 수립 등을 시행할 수 있다고 할 것이다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두22911 판결 등 참조).” 한편 토지보상법 제78조 제1항에서 이주대책의 수립ㆍ실시 등에 관한 사항을 대통령령에 위임하고 있고, 토지보상법 시행령 제40조 제5항 제2호 전단에서 ‘해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자’를 이주대책대상자에서 제외하는 대상의 하나로 규정하고 있으므로, 토지보상법령이 이주대책대상자로 상정하고 있는 자는 원칙적으로 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 공익사업의 시행으로 인하여 제공하게 되는 주거용 건축물을 계속 소유하면서(소유요건) 계속 거주하는 자(거주요건)’ 즉 ‘소유요건’과 ‘거주요건’을 동시에 충족하는 자이다. 나) 청구인의 소유요건 및 거주요건은 다음과 같으며 ‘소유요건’이 충족되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830643"></img> 다) 피청구인은 ‘공익사업을 위한 관계법령에 따른 고시 등이 있은 날’을 지구지정을 위한 주민공람 공고일인 2018. 12. 19.로 보고 정했는데 이는 다음과 같은 이유로 부당하다. 「공공주택 특별법」에 따라 공공주택 사업의 일반적인 추진과정과 이 사건 공공주택사업의 추진일정은 다음과 같다. <일반적인 추진과정> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830645"></img> <이 사건 공공주택사업의 추진일정> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830647"></img> 그런데 3. 지구지정을 위한 주민공람은 지구 지정을 위한 전 단계로서 주민의견과 관련 전문가의견을 청취하여 그 의견을 지구지정에 반영하겠다는 것으로서 사업지구가 변동될 수 있는 유동적이다. 그 내용을 자세히 보면 「공공주택 특별법 시행령」 제13조에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장은 1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적 2. 관계 서류의 열람기간 및 열람방법을 해당 지방자치단체의 공보 및 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 그 서류를 열람하게 하여야 한다고 규정하고 있어 주민으로서는 공람을 통해 향후 지구 지정되고자 하는 대략적인 사업 위치는 알 수 있지만 그대로 확정될는지 또는 지구 경계가 변경되거나 아니면 취소되는지는 알 수 없는 것이다. 반면 위 사업과정에서 6. 지구지정 및 지형도면 고시 내용은 「공공주택 특별법」제12조 제1항에 ‘국토교통부장관은 주택지구를 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제하려면 주택지구의 위치ㆍ면적, 공공주택사업자, 사업의 종류, 수용 또는 사용할 「토지보상법」 제3조에서 정하는 토지ㆍ물건 및 권리의 세목 등 주요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다.’고 규정되어 있다. 또한 같은 법 제13조에 따라 ‘국토교통부장관이 주택지구를 지정, 변경 또는 해제하여 고시한 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제18조, 제22조 및 제22조의2에 따라 도시ㆍ군기본계획의 수립ㆍ변경이 확정되거나 도지사의 승인(공공주택사업자가 제출한 주택지구 외의 지역에 대한 도시ㆍ군기본계획 변경안에 대하여 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사와 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우만 해당하며, 이 경우 제8조 제5항에 따라 국무회의의 심의를 거친 경우는 제외한다)을 받은 것으로 본다’고 규정하여 지구지정으로서 비로소 사업지구가 확정된다는 것을 알 수 있다. 뿐만 아니라 「공공주택 특별법」 제27조(토지등의 수용 등)는 ‘공공주택사업자는 주택지구의 조성 또는 공공주택건설을 위하여 필요한 경우에는 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다(제1항). 주택지구를 지정하거나 제35조제1항에 따라 주택건설사업계획을 승인하여 고시한 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다(제2항).’고 규정하여 이 고시로 인해 비로소 공익사업임을 인정받게 되고 지구 안 토지, 물건에 대한 수용권도 발동되는 것이다. 라) 판례도, “사업인정고시로 간주되는 고시가 있게 되면 그 사업의 시행 자체가 구체적으로 확정되는 것임에 반하여, 주택재개발사업의 경우에는 사업인정고시 이전의 고시, 가령 정비기본계획고시나 정비구역지정고시만으로는 해당 공익사업이 장차 시행될 것이라는 예정에 불과하여 구체적인 사업시행 여부가 확정되어 있다고 보기 어렵다 (서울행정법원 2008. 11. 26. 선고 2008구합37459 판결)”는 입장을 취하고 있어 주민공람이 사업시행의 확정성을 결정하는 것은 아님이 분명하다. 마) 피청구인이 장래의 불확실한 상태를 주민들에게 알리는 주민공람시점을 이주대책 기준일로 삼은 것은 법적 안정성을 해칠 뿐만 아니라 주민공람공고일 이후 전입, 지구지정일 이전 전입해 거주하는 주민의 이주대책 보장받을 권리를 박탈하는 위법한 것이므로 이는 마땅히 지구지정일, 즉 지구지정 및 지형도면 고시일인 2019. 10. 15.을 이주대책 기준일로 삼아야 한다. 그렇다면 청구인은 이주대책 기준일 이전부터 수용재결일(2022. 8. 11.) 현재까지 계속 거주하고 있으므로 ‘거주요건’도 충족되었는바 청구인은 이주대책 대상자이며 임시주택 공급대상자에서 제외되어서는 안된다. 3) 사업시행자는 구체적인 이주대책을 수립·실시함에 있어 이주택지의 수량이나 그 공급대상자의 선정 등에 관하여 재량을 가진다고 할 것이고, 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이지만(대법원 1999. 7. 23. 선고 97누17025 판결, 대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두7222 판결 등 참조), 위에서 본 바와 같이 장래의 불확실한 상태를 주민들에게 알리는 주민공람시점을 이주대책을 위한 기준시점으로 삼은 것은 사업시행자의 재량을 넘어선 것일 뿐 아니라 법적 안정성을 해치고 주민공람공고일 이후 전입, 지구지정일 이전 전입해 거주하는 주민의 주거안정 권리를 박탈하는 위법한 것이므로 지구지정 고시일을 이주대책 기준일로 삼아야 한다. 물론 주민공람 공고일 이후 전입으로 부동산 투기우려도 있을 수 있겠지만 이는 「공공주택 특별법」 제9조에 부동산 투기 방지 대책이 마련된 것처럼 입법이나 정책적으로 보완하면 될 것이고 이주대책 기준일과 연계하여 철거민들에 대해 부당한 권리 침해를 가하는 일은 없어야 할 것이다. 위에서 본 바와 같이 청구인은 ‘소유요건’과 ‘거주요건’을 모두 총족한 만큼, 청구인에 대한 ○○○○ 공공주택지구내 원주민들에 대한 임시주택 공급대상자 제외처분이 최소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 임시주택 공급대상 기준일을 공람공고일로 정한 것은 적법하다. 가) 대법원 판례에 따르면 “각 조항의 문언과 내용, 이주대책제도의 입법 취지 등에 비추어 이주대책 대상자에 해당하기 위한 거주요건을 갖추었는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 대상자가 실제로 이주대책기준에서 정하는 기간 동안 당해 건축물을 생활근거지로 삼아 거주하였는지 여부가 기본적인 판단기준이 되어야 하고(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8830판결 참조)”, “이주대책기준일이 되는 위 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호의 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에는 토지수용 절차에 공익사업법을 준용하도록 한 관계 법률에서 사업인정의 고시 외에 주민 등에 대한 공람공고를 예정하고 있는 경우에는 사업인정의 고시일 뿐만 아니라 공람공고일도 포함될 수 있다(대법원 2009. 2. 26. 선고 2007두13340 판결)”고 보고 있다. 또한 청구인도 직접 언급하고 있는 바와 같이 “(생략) 공익사업의 시행자는 위와 같은 공익사업 법령에 위배되지 않는 한 구체적인 이주대책을 수립·실시함에 있어 이주대책대상자의 선정 등에 관하여 재량을 가지고 있고, 공익사업의 시행자가 설정한 이주대책기준은 그것이 객관적으로 불합리하거나 부당하다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 이러한 재량의 행사결과로서 존중되어야 한다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두7222 판결 등 참조).”는 것이 확립된 법원 입장이다. 나) 임시거주용 임대주택을 공급하는 것은 원주민들의 피해를 최소화하기 위함인데 만약 이주대책이 지구지정을 예상하고 사업지구 내로 전입한 투기세력에게까지 기회를 제공하는 결과를 가져온다면 공공주택지구 조성의 취지에 배치된다. 다) 즉 사업시행자인 피청구인으로서는 이주대책대상자에 해당하기 위한 거주요건을 갖추었는지 여부를 판단함에 있어서 해당 대상자가 실제로 이주대책기준에서 정하는 기간 동안 당해 건축물을 생활근거지로 삼아 거주하였는지 여부를 기준으로 해야(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8830 판결 참조)한다는 것은 해당 대상자가 투기세력인지 여부를 가를 수 있는 기준을 마련해야 한다는 것이다. 2) 「공공주택 특별법 시행규칙」제23조의2 제2항 규정에 따라 임시사용주택의 사용자를 선정하는 것은 사업시행자의 ‘재량’이다. 3) 「공공주택 특별법」제10조 제1항은 주택지구 지정에서 주민공람을 필수적인 절차로 규정하고 있고 이러한 주민 의견청취 공고가 있는 지역에 대하여는 같은 법 제11조에 따른 행위제한이 적용된다. 즉, 주민공람만으로 사업시행 여부가 완전히 확정되는 것은 아니나 주민공람이 이루어진다는 것은 어느 정도 사업시행 가능성이 의미있는 수준으로 높아진 것을 의미하며 이 시점부터 해당 지역에 투기세력이 침투할 가능성 역시 높아지기 때문에 위와 같은 행위제한 규정이 존재하는 것이다. 따라서 사업시행자가 주민 공람일을 기준으로 이주대책 공급대상자 선정을 결정하는 것은 합리적인 재량범위 내의 처분이다. 4) 사업시행자는 위와 같이 적법하고 합리적인 기준을 마련하여 일괄적으로 공급대상자를 선정하는 것이지 신청인 개개인이 이직을 하면서 우연히 기준시점 이후에 이주를 해온 것인지 투기 목적으로 이주를 한 것인지 일일이 살펴 판단할 의무가 있는 것도 아니다. 따라서 피청구인의 처분은 합리적인 재량의 범위 내에서 이루어진 것으로 전혀 위법하지 않으므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. ② 사업시행자는 제1항에 따라 이주대책을 수립하려면 미리 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. ③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금을 우선적으로 지원하여야 한다. <개정 2015. 1. 6.> ④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다. ⑤ 제1항에 따라 이주대책의 실시에 따른 주택지 또는 주택을 공급받기로 결정된 권리는 소유권이전등기를 마칠 때까지 전매(매매, 증여, 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속은 제외한다)할 수 없으며, 이를 위반하거나 해당 공익사업과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 사업시행자는 이주대책의 실시가 아닌 이주정착금으로 지급하여야 한다. <신설 2022. 2. 3.> 1. 제93조, 제96조 및 제97조제2호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 2. 「공공주택 특별법」 제57조제1항 및 제58조제1항제1호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 3. 「한국토지주택공사법」 제28조의 위반행위를 한 경우 ⑥ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다. <개정 2022. 2. 3.> ⑦ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업ㆍ어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민ㆍ어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토교통부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2022. 2. 3.> ⑧ 사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는 「국민기초생활 보장법」 제2조제1호ㆍ제11호에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다. <개정 2022. 2. 3.> ⑨ 제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2022. 2. 3.> ⑩ 제5항 및 제6항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다. <개정 2013. 3. 23., 2022. 2. 3.> 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제40조(이주대책의 수립ㆍ실시) ①~④ (생략) ⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다. <개정 2016. 1. 6., 2018. 4. 17.> 1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자 2. 해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사유로 거주하고 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 질병으로 인한 요양 나. 징집으로 인한 입영 다. 공무 라. 취학 마. 해당 공익사업지구 내 타인이 소유하고 있는 건축물에의 거주 바. 그 밖에 가목부터 라목까지에 준하는 부득이한 사유 3. 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자. 다만, 해당 공익사업지구에 주거용 건축물을 소유한 자로서 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자는 제외한다. 【공공주택 특별법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공공주택”이란 제4조제1항 각 호에 규정된 자 또는 제4조제2항에 따른 공공주택사업자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금(이하 “주택도시기금”이라 한다)을 지원받아 이 법 또는 다른 법률에 따라 건설, 매입 또는 임차하여 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다. 가. 임대 또는 임대한 후 분양전환을 할 목적으로 공급하는 「주택법」 제2조제1호에 따른 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택(이하 “공공임대주택”이라 한다) 나. 분양을 목적으로 공급하는 주택으로서 「주택법」 제2조제5호에 따른 국민주택규모 이하의 주택(이하 “공공분양주택”이라 한다) 2. “공공주택지구”란 공공주택의 공급을 위하여 공공주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되고, 제6조제1항에 따라 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다. 이 경우 제1호 각 목별 주택비율은 전단의 규정의 범위에서 대통령령으로 정한다. 3. “공공주택사업”이란 다음 각 목에 해당하는 사업을 말한다. 가. 공공주택지구조성사업: 공공주택지구를 조성하는 사업 나. 공공주택건설사업: 공공주택을 건설하는 사업 다. 공공주택매입사업: 공공주택을 공급할 목적으로 주택을 매입하거나 인수하는 사업 라. 공공주택관리사업: 공공주택을 운영ㆍ관리하는 사업 마. 도심 공공주택 복합사업: 도심 내 역세권, 준공업지역, 저층주거지에서 공공주택과 업무시설, 판매시설, 산업시설 등을 복합하여 건설하는 사업 제10조(주민 등의 의견청취) ① 국토교통부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하거나 특별관리지역을 지정하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방을 위하여 기밀을 지켜야 할 필요가 있거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2020. 6. 9., 2020. 12. 22.> ② 제1항에 따른 주민 및 관계 전문가 등의 의견청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다. 1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 주택지구의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항을 위반한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. <개정 2020. 6. 9.> ⑥ 제1항에 따른 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 제12조(주택지구 지정 등의 고시 등) ① 국토교통부장관은 주택지구를 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제하려면 주택지구의 위치ㆍ면적, 공공주택사업자, 사업의 종류, 수용 또는 사용할 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에서 정하는 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 한다)의 세목 등 주요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 8. 28.> ② 국토교통부장관은 특별관리지역을 지정하거나 지정된 특별관리지역을 변경 또는 해제하려면 특별관리지역의 위치ㆍ면적 등 주요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. <신설 2015. 1. 20.> ③ 제1항 및 제2항에 따라 관계 서류의 사본을 송부받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2015. 1. 20.> ④ 국토교통부장관이 제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경 또는 해제를 고시한 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역으로의 용도지역, 같은 법 제43조에 따라 결정된 도시ㆍ군계획시설, 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역이 지정ㆍ변경된 것으로 보며, 주택지구의 해제를 고시한 때에는 지정 당시로 환원된 것으로 본다. 다만, 해제하는 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 경우 등 해제 고시에서 별도로 정하는 도시ㆍ군계획시설은 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. <개정 2015. 1. 20., 2015. 8. 28.> 제13조(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 적용 특례) 국토교통부장관이 주택지구를 지정, 변경 또는 해제하여 고시한 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제18조, 제22조 및 제22조의2에 따라 도시ㆍ군기본계획의 수립ㆍ변경이 확정되거나 도지사의 승인(공공주택사업자가 제출한 주택지구 외의 지역에 대한 도시ㆍ군기본계획 변경안에 대하여 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사와 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우만 해당하며, 이 경우 제8조제5항에 따라 국무회의의 심의를 거친 경우는 제외한다)을 받은 것으로 본다. <개정 2010. 4. 5., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2015. 8. 28., 2021. 5. 18.> 제27조(토지등의 수용 등) ① 공공주택사업자는 주택지구의 조성 또는 공공주택건설을 위하여 필요한 경우에는 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다. <개정 2015. 8. 28., 2020. 12. 22.> ② 주택지구를 지정하거나 제35조제1항에 따라 주택건설사업계획을 승인하여 고시한 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. <개정 2020. 12. 22.> ③ 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조제1항 및 같은 법 제28조제1항에도 불구하고 지구계획 또는 제35조제1항에 따른 주택건설사업계획에서 정하는 사업의 시행기간 내에 할 수 있다. <개정 2020. 12. 22.> ④ 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 대한 재결의 관할 토지수용위원회는 중앙토지수용위원회로 한다. ⑤ 제10조제1항에 따른 주민 등의 의견청취 공고로 인하여 취득하여야 할 토지가격이 변동되었다고 인정되는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제70조제1항에 따른 공시지가는 같은 법 제70조제3항부터 제5항까지의 규정에도 불구하고 제10조제1항에 따른 주민 등의 의견청취 공고일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 해당 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 같은 항에 따른 주민 등의 의견청취 공고일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ⑥ 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 적용한다. 【공공주택 특별법 시행령】 제13조(주민 등의 의견 청취) ① 국토교통부장관은 법 제10조제1항 본문에 따라 주택지구의 지정 또는 변경에 관하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들으려면 관계 서류의 사본을 해당 지역을 관할하는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 보내야 한다. ② 제1항에 따른 관계 서류를 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 지체 없이 다음 각 호의 사항을 해당 지방자치단체의 공보 및 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 그 서류를 열람하게 하여야 한다. 1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적 2. 관계 서류의 열람기간 및 열람방법 ③ 주택지구의 지정 또는 변경에 대하여 의견이 있는 자는 제2항에 따른 열람기간에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 의견서를 제출할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3항에 따라 제출된 의견이 있는 경우에는 제출된 의견을 종합하여 국토교통부장관에게 제출하여야 하며, 제출된 의견이 없는 경우에도 그 사실을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 직접 주민과 관계 전문가 등의 의견을 듣거나 관계 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에게 의견을 듣게 할 수 있다. 1. 주택지구가 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 걸치는 경우 2. 제1항에 따라 관계 서류를 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제2항에 따른 공고를 하지 아니하는 경우 ⑥ 법 제10조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우”란 제7조제6항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 【공공주택 특별법 시행규칙】 제23조의2(공공사업의 시행에 따른 국민임대주택 등의 임시사용에 관한 특례) ① 공공주택사업자는 제15조, 제17조, 제17조의2 및 제20조에도 불구하고 다음 각 호의 사업의 시행을 위하여 철거되는 주택의 소유자ㆍ세입자, 별표 4 제2호바목ㆍ아목 및 별표 5의2 제2호나목6)가)ㆍ다)에 따른 비닐간이공작물 거주자 및 무허가건축물등에 입주한 세입자에 대하여 해당 주택건설지역 또는 연접지역[주택건설지역과 연접한 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시ㆍ군(광역시의 군은 제외한다)의 행정구역을 말한다. 이하 별표 6의3에서 같다]에서 건설되는 국민임대주택, 행복주택, 통합공공임대주택 및 기존주택등매입임대주택 건설량 또는 매입량의 각 30퍼센트의 범위에서 해당 공공사업의 시행기간 동안 이를 사용하게 할 수 있다. 다만, 제1호(도심 공공주택 복합사업으로 한정한다)ㆍ제7호 및 제8호의 사업의 경우에는 30퍼센트를 초과하여 사용하게 할 수 있다. <개정 2021. 2. 2., 2021. 4. 13., 2021. 9. 17.> 1. 공공주택사업 ② 제1항에 따른 임시사용자의 선정ㆍ관리 방법, 임시사용 공공임대주택의 운영 및 관리에 필요한 사항은 공공주택사업자가 따로 정할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 지구지정 공람공고문, 지구지정 및 지형도면 고시, 이 사건 임시주거주택 공고문, 청구서, 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 2. 18.부터 ○○시 ○○동 ○○○번지에 위치한 연립주택에 거주하는 자이며 피청구인은 이 사건 사업구역에 조성하는 이 사건 공공주택사업의 공동시행자(사업자: 경기도, 한국토지주택공사, 경기주택도시공사, ○○도시공사)중 하나이다. 나) ○○시장은 2018. 12. 19. ○○시 ○○동 외 8개 동 일원에 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관하여 주민 등의 의견 청취 공고(○○시 공고 제2018-○○○○호)를 하였고 국토교통부장관은 2019. 10. 15. 이 사건 사업구역에 ○○○○ 공공주택지구의 지정 및 지형도면 등 고시(국토교통부 고시 제○○○○-○○○호)를 하였다. 다) 이 사건 공동주택사업의 공동시행자는 이 사건 사업구역 내에 거주 중인 주민들에게 임시거주용 임대주택을 공급하기 위해 2022. 6. 13. 다음과 같은 내용을 포함하여 이 사건 임시주거주택 공고를 하였다. < 표로 인한 여백 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830649"></img> 라) 청구인은 위 공고에 따라 임시주거주택 신청을 하였으나 2022. 7. 13. 피청구인으로부터 자격요건 미충족으로 공급대상에서 제외되었다는 문자 통보를 받았다. 2) 이 사건 처분의 적정 여부 가) 관련 법령 「공공주택 특별법」제27조 제5항에 따르면 공공주택사업자가 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)을 적용한다고 규정하고 있으며 토지보상법 제78조 제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하면서 토지보상법 시행령 제40조 제5항에서 해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자는 이주대책대상자에서 제외한다고 규정하고 있다. 「공공주택 특별법 시행규칙」제23조의2에서는 공공주택사업자는 공공주택사업의 시행을 위하여 철거되는 주택의 소유자ㆍ세입자, 별표 4 제2호바목ㆍ아목 및 별표 5의2 제2호나목6)가)ㆍ다)에 따른 비닐간이공작물 거주자 및 무허가건축물등에 입주한 세입자에 대하여 해당 주택건설지역 또는 연접지역에서 건설되는 국민임대주택, 행복주택, 통합공공임대주택 및 기존주택등매입임대주택 건설량 또는 매입량의 각 30퍼센트의 범위에서 해당 공공사업의 시행기간 동안 이를 사용하게 할 수 있으며 이에 따른 임시사용자의 선정ㆍ관리 방법, 임시사용 공공임대주택의 운영 및 관리에 필요한 사항은 공공주택사업자가 따로 정할 수 있다고 규정하고 있다. 「공공주택 특별법」제10조 제1항에서는 국토교통부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하거나 특별관리지역을 지정하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으며 제12조 제1항에서는 국토교통부장관은 주택지구를 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제하려면 주택지구의 위치ㆍ면적, 공공주택사업자, 사업의 종류, 수용 또는 사용할 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에서 정하는 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 한다)의 세목 등 주요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보에 고시한다고 규정하고 있다. 나) 관련 판례 이주대책기준일이 되는 토지보상법 시행령 제40조 제3항 제2호의 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에는 토지수용 절차에 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용하도록 한 관계 법률에서 사업인정의 고시 외에 주민 등에 대한 공람공고를 예정하고 있는 경우에는 사업인정의 고시일뿐만 아니라 공람공고일도 포함될 수 있다(대법원 2009. 2. 26. 선고 2007두13340 판결). 법령이 정하는 이주대책대상자에 해당되는지 여부를 판단하는 기준은 각 공익사업의 근거 법령에 따라 개별적으로 특정되어야 한다. 강행규정인 이주대책 수립 등에 관한 공익사업볍령의 적용대상은 일관성있게 정해져야하므로 그 기준이 되는 개별 법령의 법정 이주대책기준일은 하나를 마음대로 선택할 수 있다고 한다면 사업마다 그 기준이 달라지게 되어 혼란을 초래하고 형평에 반하는 결과를 낳을 수 있어 바람직하지 아니하다. 이러한 사정들과 아울러, 도시개발법상 공익사업의 진행절차와 그 사업 시행에 따른 투기적 거래를 방지하여야 할 정책적 필요성 등을 종합하여 보면, 도시개발사업에서 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에 해당하는 법정 이주대책기준일은 구 도시개발법 제7조, 구 도시개발법 시행령(2005. 3. 12. 대통령령 제18738호로 개정되기 전의 것) 제9조의2에 따른 도시개발구역의 지정에 관한 공람공고일이라고 봄이 타당하다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2014다29360판결 등). 공익토지보상법 시행령 제40조 제3항 제2호의 ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 날’은 이주대책 기준일에 관한 규정으로 보아야 한다. (중간생략) 더욱이 위 시행령이 ‘고시가 있은 날’이 아니라 ‘고시 등이 있은 날’로 규정한 것은 토지수용 절차에 공익토지보상법을 준용하는 ‘관계법령’ 중에는 바로 지구지정 고시를 할 뿐 고시 이전에 주민 등에 대한 공람공고를 예정하지 아니한 법률(국방ㆍ군사시설에관한법률 제5조 제2항ㆍ제4항, 항만법 제10조, 제37조, 철도건설법 제7조 제4항, 도로법 제25조 제3항)이 있는 반면 지구지정 고시 이전에 주민 등에 대한 공람공고를 예정한 법률(택지개발촉진법 및 그 시행령)도 있기 때문에 그러한 경우를 모두 포섭하기 위한 것으로 보인다. 따라서 ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 날’에는 지구지정 고시일 뿐만 아니라 고시를 하기 위한 전제로서의 공람공고일도 포함될 수 있다고 보아야 한다(헌법재판소 2005. 5. 26. 자 2004헌마62 결정). 사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립.실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고, 이를 정하는데 재량을 가지므로, 이를 위해 사업시행자가 설정한 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두12610 판결). 다) 이 사건 임시거주용 임대주택 공급신청 자격기준일에 대하여 청구인은 이 사건 임시거주용 임대주택 공급신청 자격기준일은 주민 공고일인 2018. 12. 19.이 아닌 지구 지정 고시일인 2019. 10. 15.이어야 한다고 주장한다. 살피건대, 위 판례에 따르면 법령이 정하는 이주대책대상자에 해당되는지 여부를 판단하는 기준은 각 공익사업의 근거 법령에 따라 개별적으로 특정되어야 할 것인데 이 사건 공공주택사업의 근거 법률인 「공공주택 특별법」에서는 주택지구를 지정 또는 변경하거나 특별관리지역을 지정하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다(제10조 제1항)고 규정하고 있어 지구 지정 고시 전인 주민 공고 시 해당 지역에 공익사업이 시행된다는 사실을 처음으로 불특정 다수인이 알 수 있었을 것으로 판단된다. 또한 위 관련 법령 및 판례에 따르면 공공주택사업자가 해당 사업 시행을 위해 철거되는 주택의 소유자ㆍ세입자 등에게 임대주택 물량의 일정범위 내에서 이를 사용하게 할 수 있으며 이에 따른 임시사용자의 선정ㆍ관리 방법, 임시사용 공공임대주택의 운영 및 관리에 필요한 사항은 공공주택사업자가 따로 정할 수 있다고 규정하고 있어 이를 정하는데 있어서 사업시행자가 재량을 가지고 있는 것으로 보이고 사업시행자가 정한 그 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것으로 판단된다. 여기에 「공공주택 특별법」상 공익사업의 진행 절차와 그 사업 시행에 따른 투기적 거래를 방지하여야 할 정책적 필요성 등을 종합하여 보면 피청구인이 토지보상법 시행령 제40조 제5항에서 규정하고 있는 ‘관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날’을 주민 공고일로 정하여 이 사건 임시거주용 임대주택 공급신청 자격기준일을 2018. 12. 19.로 정한 것이 특별히 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.