분양전환승인신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 ○○○○번길 ○○에 공공건설 임대주택인 ○○○○○○아파트 19개동 883세대를 건설하여 임대한 자로서, 2019. 2. 27. 피청구인에게 미분양전환 잔여 5세대(이하 ‘잔여 5세대’라 한다)에 대하여 분양전환승인신청하였다. 피청구인은 2019. 4. 15. 청구인에게 공급대상주택이 20세대 미만인 경우에는 사업주체(임대사업자)가 공급방법을 결정하여 제3자에게 자율적으로 매각할 수 있다는 이유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 분양전환승인신청 및 피청구인의 분양전환승인 거부처분 이 사건 아파트들은 구 임대주택법 제2조2제2호나.목 소정의‘공공건설임대주택’으로서 법 제16조제1항제4호 및 법 시행령 제13조제1항제2호에 따라 임대의무기간인‘임대개시일부터 5년’이 경과하면‘분양전환’할 수 있는 임대주택이다. 이에 청구인은 2019. 2. 27. 피청구인에게 공문으로 이 사건 아파트들에 대한 분양전환승인신청을 하였다. 그러나 피청구인은 2019. 4. 15. “구 임대주택법 제21조 규정에 따라 임대의무기간 경과 후 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우 우선분양전환 대상자에 대한 분양전환 후 남은 임대주택 등이 20세대 이상일 경우에는 같은 법 시행규칙 제13조제5항 규정에 의하여 주택공급에 관한 규칙이 정하는 바에 따라 일반공급하여야 하나, 공급대상주택이 20세대 미만인 경우에는 사업주체(임대사업자)가 공급방법을 결정하여 공급 시행할 수 있습니다”라는 질의회신을 첨부하여 청구인의 이 사건 아파트들에 대한 분양전환승인신청을 거부(반려)하였다. 2) 임대주택법에 의한 피청구인의 분양전환승인 의무 「구 임대주택법」 제21조제1항에서 “임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 “건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고, 분양전환에 관한 승인을 신청하여야 한다”라고 규정하면서 같은 조 제4항에서 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제10항에 따른 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다”라고 규정하고 있다. 한편, 같은 조 제7항에서 “임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다”라고 규정하고 있다. 대법원 2012.08.30. 선고 2010다73826,73833 판결에서 “구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 임대주택법’이라고 한다) 등 관련 법령은 임대주택의 건설을 촉진하고 국민주거생활의 안정을 도모함을 입법 목적으로 하고 있고, 그 목적 달성을 위해 임대사업자에게 각종 지원을 하는 한편 각종 제한을 부과하면서, 특히 임대의무기간 경과 후 무주택 임차인에게 임대주택의 우선분양전환권을 인정하고 분양전환가격의 산정기준을 상세히 규정함으로써 임대사업자가 자의적으로 분양전환가격을 정하는 것을 방지하고 합리적인 분양전환가격에 임대주택의 분양이 이루어지도록 하고 있다. 그런데도 임대사업자가 위와 같은 분양전환가격 산정기준에 기속되지 않는다고 해석하게 되면, 임대사업자가 임대의무기간이 경과한 후 임의로 분양전환가격 산정기준에 위배되는 고액의 분양전환가격을 정한 다음 임차인에게 그에 따라 분양계약을 체결할 것을 통고하고 이에 응한 임차인으로부터 그 분양대금을 수령하여 보유하도록 허용하는 것이 되어 구 임대주택법 등 관련 법령의 입법 취지를 심하게 훼손할 뿐만 아니라, 만일 임차인이 구 임대주택법 등 관련 법령이 정한 분양전환가격 산정기준에 따를 것을 요구하면서 분양계약 체결을 거절할 경우 임대사업자가 이를 이유로 임차인의 우선분양전환권을 박탈하고 임대주택을 제3자에게 매각하여 시세 차익을 독점할 수 있게 되는 등 임대주택제도가 임대사업자의 경제적 이익을 위한 수단으로 변질될 우려도 있다. 이는 구 임대주택법의 입법 목적을 본질적으로 침해하는 것이므로, 이를 방지하고 구 임대주택법의 입법 목적을 달성하기 위해서는 구 임대주택법 등 관련 법령에 정한 분양전환가격 산정기준을 위반하여 임대주택을 분양전환한 임대사업자에게 형사적 처벌을 가하는 것만으로는 부족하고 산정기준을 위반하여 정한 분양전환가격에 의한 경제적 이익이 임대사업자에게 귀속되는 것을 금지시킬 필요가 있다. 따라서 분양전환가격 산정기준에 관한 구 임대주택법 등 관련 법령의 규정들은 강행법규에 해당한다고 보아야 하고, 그 규정들에서 정한 산정기준에 의한 금액을 초과한 분양전환가격으로 체결된 분양계약은 초과하는 범위 내에서 무효이다(대법원 2011. 4. 21. 선고 2009다97079 전원합의체 판결 참조)”라고 판시하고 있어 임대주택법의 분양전환에 관한 규정은 강행규정으로 해석하고 있다. 구 임대주택법 제21조 규정 취지 및 위 대법원판결의 취지에 따라 임대사업자는 임대주택을 분양전환하기 위해서는 분양전환승인을 신청하여야 하고, 관할관청은 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니된다고 규정하고 있으므로 분양전환하려면 반드시 관할관청의 분양전환승인을 받아야 하고, 관할관청인 피청구인은은 법적 절차에 따른 분양전환승인을 하여야 한다. 한편, 이 사건의 경우 분양전환세대가 20세대 미만이므로 위 임대주택법이 적용되지 아니하고 청구인이 임의분양할 수 있는지 여부가 문제된 사건이나, 분양전환신청세대가 20세대 미만의 경우에도 위에서 살핀 바와 같은 관할관청의 분양전환승인을 득하여야 한다. 즉 20세대 미만의 경우는 주택공급에 관한 규칙이 적용되는 것은 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우가 20세대 미만의 경우를 의미한다. 이러한 분양전환에 응하지 않은 20세대 미만의 임대아파트를 제3자에게 매각하는 방법에 관하여 주택공급에 관한 규칙이 적용되고, 주택공급규칙에 따라 공개분양 방식이 아닌 임의 분양할 수 있다는 취지의 해석이다. 따라서 분양전환승인의 세대가 비록 20세대 미만이라고 하더라도 관할관청의 분양전환승인을 받아야 하는바, 피청구인은 이에 관한 법률해석을 잘못하고 있다. 한편 이 사건 아파트들에 대한 건물명도(◆◆◆지방법원 2016가합XXXXX 건물명도) 및 소유권이전등기청구소송(◆◆◆지방법원 2015가합XXXXX 소유권이전등기)이 각 제기되었는바, 위 소송들의 판결문(쌍방 항소하지 않아 확정됨)에도 이 사건 5세대의 임대아파트의 경우에도 분양전환승인이 필요하다고 기재되어 있다. 3) 피청구인의 답변서에 대한 반박 피청구인은 이 사건 신청이 「구 임대주택법 시행규칙」 제13조제1항에 의한 분양전환승인신청서 등을 첨부하지 아니하였으므로 신청이 부적법하다고 주장하나, 그렇다 하더라도 이는 보정사항에 불과할 뿐 반려할 사유가 아니며, 피청구인은 본래의 반려사유를 회피한 채 답변하고 있다. 또한 「구 임대주택법」 제21조제9항 및 같은 법 시행령 제23조에 의할 때, 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 분양전환승인의 분양전환가격을 결정하는 절차(감정평가 2곳)를 진행할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았다. 4) 결론 따라서 이 사건 아파트 5세대는 분양전환승인의 대상임에도 불구하고 피청구인은 법적 근거 없이 20세대 미만의 경우 임의분양할 수 있다고 하면서 청구인의 분양전환승인 신청을 거부하였으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 「구 임대주택법」 제21조 및 같은 법 시행규칙 제13조에 따라 건설임대주택을 분양전환에 관한 승인을 신청하려는 자는 【별지 제13호】서식의 임대주택 분양전환 승인신청서에 각 호의 서류를 첨부하여 관할지자체에 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 청구인의 이 사건 신청은 구 임대주택 시행규칙 제13조제1항에 의한 분양전환 승인신청서 및 첨부서류가 제출되었다고 볼 수 없어 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 이 사건 처분의 적법·타당성 이 사건의 ○○시 ○○동 □□□번지 ○○○○○○아파트(883세대)는 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설된 공공건설임대주택으로 2003. 7. 9. 사용검사 이후 2006. 9. 6. 임대의무기간인 5년의 1/2이 경과한 그 무렵부터 2010. 4. 16.까지 10차에 총 867세대를 임대주택 분양전환 승인을 하였다. 또한 청구인은 회생절차 진행 중인 2011. 12. 7.경 회생법원에 이 사건 잔여 5세대를 포함한 16세대에 대하여 분양전환허가신청을 하여 그 무렵 허가를 받아 11세대를 처분한 사실이 있는데, 이후 마지막 남은 5세대에 대하여 피청구인에게 분양전환승인신청을 한 것이다. 청구인[○○○○(주)(대표이사 강○○)]의 미분양전환 잔여세대(5세대)에 대한 2019. 2. 27.자 주택전산자료 검색ㆍ감정법인선정 및 분양전환승인 신청은 구 임대주택법 제21조제3항 및 같은 법 시행규칙 제13조의 분양전환 승인신청서와 각 호의 서류를 첨부한 신청서로 볼 수 없다. 3) 청구인의 주장에 대한 반박 구 임대주택법 시행규칙 제13조제1항은 별지 제13호서식에 따라 신청하도록 규정하고 있으나 청구인은 이를 사용하지 않았으며, 첨부서류로 1. 분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단, 2. 분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류, 3. 분양전환가격 산정의 근거서류, 4. 특별수선충당금 적립통장 사본, 5. 하자보수보증금 예치증서를 규정하고 있으나 위와 같은 서류를 제대로 첨부하지 않았다. 결과적으로 적법한 신청을 하지도 않은 상태에서 청구인이 주장하는 분양전환승인 신청 거부(반려)처분이 위법일 수 없으므로 청구인의 주장은 전혀 이유가 없다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법하므로, 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【임대주택법】[시행 2015. 9. 19.] [법률 제13328호, 2015. 5. 18., 일부개정] 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다. <개정 2009. 3. 25., 2014. 5. 28.> 1. 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인 2. 건설임대주택에 입주한 후 상속ㆍ판결 또는 혼인으로 인하여 다른 주택을 소유하게 된 경우 분양전환 당시까지 거주한 자로서 그 주택을 처분하여 무주택자가 된 임차인 3. 제19조 단서에 따라 임차권을 양도받은 경우에는 양도일 이후부터 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인 4. 선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인 5. 분양전환 당시 해당 임대주택의 임차인인 국가기관 또는 법인 ② 제1항에도 불구하고 임대사업자의 부도등(제2조제7호나목의 경우에는 같은 목에 따른 대통령령으로 정하는 기간에 1년을 더한 기간을 초과하여 이자를 내지 아니한 경우에만 부도등으로 본다. 이하 이 조에서 같다), 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 분양전환 당시 해당 임대주택에 거주하는 임차인에게 우선 분양전환할 수 있다. <개정 2009. 12. 29.> ③ 제1항 및 제2항에 따라 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고, 분양전환에 관한 승인(이하 "분양전환승인"이라 한다)을 신청하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제10항에 따른 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다. ⑤ 임대사업자가 제1항에 따른 임대의무기간 경과 후 또는 부도등, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 6개월 이상 제3항에 따른 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있다. <개정 2009. 12. 29.> ⑥ 제5항의 경우 임대사업자는 제3항에 따른 분양전환승인 신청서류 작성에 협조하여야 한다. ⑦ 임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> ⑧ 임차인이 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임대사업자가 4개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임차인은 승인을 받은 분양전환가격에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. ⑨ 분양전환가격 산정을 위한 감정평가는 분양전환승인 신청인이 비용을 부담하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 감정평가법인을 선정하여 시행한다. 다만, 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하여 임대사업자 또는 임차인 과반수 이상의 동의를 받은 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 이의신청을 하는 경우 시장ㆍ군수 ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 1회에 한하여 재평가하게 할 수 있다. ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제27조(임대차계약의 갱신거절 등) ① 임대사업자는 해당 임대주택에 거주 중인 임차인이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 임대주택을 임대받는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 임대차계약을 해제 또는 해지하거나 임대차계약의 갱신을 거절할 수 있다. ② 임대주택에 거주 중인 임차인은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 임대주택에 거주하기 곤란할 정도의 중대한 하자가 있다고 인정하는 경우 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 임대주택 임대사업자와의 계약을 해제 또는 해지하거나 임대차계약의 갱신을 거절할 수 있다. 【임대주택법 시행령】[시행 2015. 9. 19.] [대통령령 제26514호, 2015. 9. 8., 일부개정] 제23조(분양전환가격 산정을 위한 감정평가 등) ① 시장·군수 또는 구청장은 법 제21조제9항에 따라 감정평가를 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령」 제7조제2항에 따라 국토교통부장관이 고시하는 기준을 충족하는 감정평가법인(「국유재산법 시행령」 제2조에 따른 주식회사 한국감정원을 포함한다. 이하 "감정평가법인"이라 한다) 두 곳에 의뢰하여야 한다. 제26조(임대차계약의 갱신거절 등) ① 법 제27조제1항에서 "대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 10. 임차인이 법 제32조제5항에 따른 분양전환신청기간 이내에 분양전환신청을 하지 않는 경우 【임대주택법 시행규칙】 제13조(공공건설임대주택 등의 분양전환) ① 법 제21조제3항 및 같은 조 제5항에 따라 분양전환에 관한 승인을 신청하려는 자는 별지 제13호서식의 임대주택 분양전환 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 제출하여야 한다. 다만, 같은 조 제5항에 따라 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 신청할 경우에는 제4호 및 제5호의 서류는 제외한다. 1. 분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단 2. 분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류 3. 분양전환가격 산정의 근거서류 4. 특별수선충당금 적립통장 사본 5. 하자보수보증금 예치증서 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 입주자 모집 공고 및 임대조건 신고 내용을 고려하여 임대의무기간이 끝나는 날 6개월 전에 임대사업자 및 임차인에 대하여 분양전환을 위하여 필요한 준비를 하도록 권고할 수 있다. ③ 임대사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항제2호의 서류를 제출하지 아니할 수 있다. 1. 영 제13조제2항제2호에 해당되거나 입주자 모집 공고 또는 임대차계약서에 분양전환 시기 및 분양전환가격의 산정 기준을 명기한 경우 2. 임차인 총수(總數)의 3분의 2 이상과 분양전환가격, 하자보수범위 등에 관하여 합의한 경우 ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 임대사업자 또는 임차인이 제출한 분양전환 승인신청서에 대하여 보완 또는 보정이 필요하면 분양전환 승인신청서를 접수한 날부터 10일 이내에 그 보완 또는 보정을 요구할 수 있다. ⑤ 임대사업자는 법 제21조제7항에 따라 분양전환하고 남은 임대주택이 20세대 이상인 경우에는 그 남은 임대주택을 「주택공급에 관한 규칙」이 정하는 바에 따라 공급하여야 한다. 【민간임대주택에 관한 특별법】[시행 2015. 12. 29.] [법률 제13499호, 2015. 8. 28., 전부개정] 부칙<법률 제13499호, 2015. 8. 28.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 4개월이 경과한 날부터 시행한다. 제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ② 이 법 시행 당시 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였거나 건설하는 주택으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택에 대하여는 종전의 「임대주택법」 제2조제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로 보아 종전의 규정을 적용한다. 1. 이 법 시행 당시 국가ㆍ지방자치단체의 재정 또는 주택도시기금의 자금을 지원받아 공공건설임대주택으로 건설하였거나 건설하고 있는 주택 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 분양전환승인 신청서, 판결문(◆◆◆지방법원 2016가합XXXXX 건물명도), 판결문(◆◆◆지방법원 2015가합XXXXX 소유권이전등기) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2001. 6. 11.경 당시 ○○군수로부터 주액건설사업계획승인을 얻고 국민주택기금의 자금지원을 받아, 공공건설 임대주택인 ○○○○○○아파트 19개동 883세대를 건설하여, 같은 해 입주자 모집공고를 하였다. 나) 청구인은 2006. 9. 6.경 이 사건 아파트의 임대의무기간 5년의 1/2이 경과하자, 그 무렵부터 2010. 4. 16.까지 10차에 걸쳐 분양전환승인을 받아 이 사건 아파트 중 867세대에 관하여 분양전환 계약을 체결하였고, 회생절차 진행 중인 2011. 12. 7.경 회생법원에 이 사건 잔여 5세대를 포함한 16세대에 대하여 분양전환허가 신청을 하여 그 무렵 허가를 받아 11세대를 처분하였다. 다) 청구인은 2019. 2. 27. 피청구인에게 이 사건 아파트의 미분양전환 잔여세대(제103동 제303호, 제106동 제902호, 제106동 제1702호, 제106동 제1802호, 제203동 제1102호의 5세대)에 대하여 분양전환승인 신청하였다. 라) 피청구인은 2019. 4. 15. 청구인에게 공급대상주택이 20세대 미만인 경우에는 사업주체(임대사업자)가 공급방법을 결정하여 제3자에게 자유롭게 매각할 수 있다는 이유로 반려처분하였다. 마) 잔여 5세대의 임차인들은 청구인을 상대로 정당한 가격에 분양전환하여 달라고 주장하면서 소유권이전등기청구의 소를 제기하였으나, 청구인이 ○○시장으로부터 분양전환승인을 받지 아니한 이상 청구인이 잔여 5세대 임차인들에게 분양계약 청약에 대해 승낙할 의무가 있다고 볼 수 없다는 이유로 기각되었다(◆◆◆지방법원 2015가합XXXXX 판결 참조). 바) 청구인은 잔여 5세대의 임차인들을 상대로 구 임대주택법 제27조에 따라 임대차 해지권이 있음을 주장하며 건물명도소송을 제기하였으나, 청구인이 잔여 5세대에 대하여 분양전환승인을 받은 사실이 없다는 이유로 기각되었다(◆◆◆지방법원 2016가합XXXXX 판결 참조). 2) 구 임대주택법 제21조제7항에 의하면, 임대사업자가 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다. 구 임대주택법 시행규칙 제13조제5항은 임대사업자는 법 제21조제7항에 따라 분양전환하고 남은 임대주택이 20세대 이상인 경우에는 그 남은 임대주택을 「주택공급에 관한 규칙」이 정하는 바에 따라 공급하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 피청구인이 청구인의 이 사건 분양전환승인신청에 대하여 거부하면서 그 거부 사유로 삼은 것은 “공급대상주택이 20세대 미만인 경우에는 사업주체(임대사업자)가 공급방법을 결정하여 제3자에게 자유롭게 매각할 수 있다”는 것이다. 그런데, 이 사건 행정심판에 있어서 피청구인이 거부처분 사유에서 밝힌 이유는 전혀 주장하지 않고, 거부처분 당시 주장하지도 않은 이유인 ‘구 임대주택법 시행규칙 별표 제13호의 서식에 따른 신청서 및 첨부 서류를 제출하지 않았다’는 새로운 이유를 들면서 이 사건 거부처분이 적법하다고 주장하고 있다. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두18565 판결 외 다수). 그런데, 피청구인이 거부처분을 하면서 밝히 사유와 이 사건 행정심판에서 밝히 거부처분의 사유는 기본적 사실관계가 동일하지 않으므로 피청구인의 이 사건 거부처분은 위법하다고 할 것이다. 한편, 가사 피청구인이 거부처분을 하면서 밝힌 사유와 이 사건 행정심판에서 주장하는 거부처분의 사유가 기본적 사실관계가 동일하다고 하더라도, 청구인의 분양전환승인신청의사가 명확하게 드러나 있고, 설령 분양전환승인신청서 양식이나 첨부서류가 일부 미흡하다면 이에 대하여 보완을 명한 후 승인 여부를 결정하여야 함에도 불구하고 막연히 거부하였으므로 이러한 측면에서도 이 사건 거부처분이 적법하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.