불법건축물 공사중지명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○외 3필지(○○-1, -2, -3번지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 축산업(메추리알 산란시설, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 운영하면서 이 사건 토지에 산란장을 증설하기 위하여 2014. 4. 10. 증축신고 필증 및 2014. 4. 17. 착공신고를 하고 건축공사(이하 ‘이 사건 건축공사’라 한다)를 진행하던 중, 이 사건 건축과 관련한 위반건축물이 있다는 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 2014. 4. 24. 청구인에게 무단으로 건축되어 있는 위반건축물에 대하여 공사중지 및 시정지시명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 피청구인으로부터 증축신고를 하고 적법하게 공사를 진행하고 있었음에도, 아무런 근거가 없는 민원이 접수되었다는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다. 피청구인은 이 사건 증축공사와 관련이 없는 기존건물의 일부가 위반건축물이라는 이유로 이 사건 처분을 하였고, 피청구인이 지적한 부분에 대한 시정이 완료되었음에도 일부 주민의 반대가 있다는 민원을 들어 공사중지처분을 그대로 유지하고 있다. 2) 청구인의 공사중지 처분 철회요청에도 피청구인은 ○○면사무소와 ○○리 현 마을이장에게 주민의견 수렴을 지시했고 그 결과를 기다리고 있다는 이유로 공사중지명령을 계속 유지하고 있는데, 일부 마을주민(현부녀회장과 전 이장)의 반대가 해소될 때까지 이 사건 처분을 유지한다는 것은 지나치게 행정편의적이고, 행정관청의 고유한 권한인 행정권을 포기하고 주민에게 떠넘기는 납득할 수 없는 처사이다. 3) 피청구인이 수렴한 이 사건 건축공사로 건축물이 완공되는 경우 메추리알 사육장에서 발생하는 악취로 인한 생활불편이 있다는 반대민원은 전혀 근거가 없는 것이다. 아직 짓지도 않은 건물에서 냄새가 나고 먼지가 날린다는 것은 근거가 없는 추측성 민원으로 이 사건 처분을 하는 것은 매우 부당하다. 청구인이 2011년 이 사건 토지에 메추리산란장을 운영하여 온 이래 한 번도 악취나 소음 또는 먼지에 의한 인근 주민의 민원접수가 없었고, 꾸준히 위생관리와 시설투자를 통하여 기존의 재래식 축사와는 달리 친환경적인 메추리 산란장을 운영하여 마을 주민들조차 증축공사에 반대하지 않았던 것이다. 4) 피청구인은 이 사건 공사와는 관련이 없는 기존건물의 위법사항을 이유로 이 사건 처분을 하였고, 시정이 모두 완료하여 피청구인이 이를 확인하였음에도 법적 근거와 합당한 이유 없이 몇 명의 반대민원을 이유로 이 사건 처분을 유지하고 있으며, 민원해소의 의무를 청구인에게 지워 청구인의 적법한 재산권행사를 하지 못하여 많은 금전적, 정신적 손해를 입고 있다. 몇 명의 반대민원이 있다는 이유로 마을회의조차 무시한 채 무기한 이 사건 처분을 유지하는 것은 공정하지 못한 처사로 청구인에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용이 있는 것으로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」 제14조제1항제1호에 따르면 「건축법」제11조에 해당하는 허가대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85㎡ 이내의 증축에 해당될 경우 건축신고를 받도록 규정하고 있으나 청구인은 이 규정에 위반하여 무단으로 불법건축을 하여 관련법을 위반하였다. 이에 피청구인은 「건축법」제79조에 따라 건축주에게 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 메추리사육장을 운영하여 오면서 적법한 절차를 이행하지 않고 불법컨테이너 창고시설 메추리사육장 및 보일러실을 불법건축하여 수년간 사용하는 등 관련법규를 위반하고 있다. 2) 청구인은 위반건축물을 시정완료 하였다고 하나 불법건축물의 주요구조부인 기초바닥, 기둥, 마감을 위한 뼈대는 그대로 유지하고 지붕부위만 철거를 한 상태이어서 시정완료를 주장하는 것으로 이는 피청구인의 시정지시를 완전한 시정이 아니어서 사실상 시정지시를 이행하지 않고 있는 것이다. 뿐만 아니라 청구인이 운영하는 이 사건 사업장에서 발생하는 악취로 인한 주민들의 생활불편과 피해에 대하여는 아무런 대책을 강구하고 있지 않고 있다. 3) 청구인은 마을이장이 이 사건 사업장 건립을 반대하지 않는다고 하나 이러한 주장은 어디에도 찾아볼 수 없으며, 이 사건 공사에 대하여 반대하지 않는다는 객관적인 입증자료 및 주민들간의 원만한 합의결과를 제출하지 않았다. 또한, 청구인은 주민들의 반대의견으로 공사중지를 하는 것은 행정편의주의적이며 행정권의 포기라고 주장하나 피청구인은 건축물의 건축으로 주변에 미치는 영향, 인근 토지의 안전성 문제, 건축물 건립으로 인한 이해관계인의 피해여부 등을 종합적으로 검토하고 이에 대한 문제가 있을 경우나 건축현장의 불법사항이 있을 경우 당해 건축주 등에게 시정명령을 하고 문제가 해결될 수 있도록 행정지도할 수 있으므로 이 사건 사업장에서 발생하는 악취로 인한 주민의 피해에 대한 대책이 없는 현장에 대한 이 사건 처분은 적법한 것이다. 4) 청구인은 이 사건 사업장에서 악취가 없다고 주장하나 이 사건 사업장에서 메추리분뇨처리시설을 운영하고 있으며 여기서 발생하는 각종 악취로 인한 피해는 주변의 많은 주민들의 생활을 힘들게 하였고, 이 사건 사업장에서 야간에 냄새를 뿜어내는 바람에 여름철 악취로 인한 피해가 상당하여 인접한 토지주들의 반발이 상당하다. 이와 같이 이 사건 공사는 주변환경을 더욱 힘들게 하는 것으로 주민피해대책이 수립되어야 하는 것이다. 5) 청구인은 이 사건 사업장을 운영하면서 관련법률을 이행하지 않고 불법건축물을 무단으로 건축하여 주민다수가 이 사건 사업장에서 발생하는 악취에 고통받는 현실을 무시하고 대책을 세우지 않고 이 사건 건축공사를 결정하였으며, 피청구인의 이 사건 처분이 있었음에도 완전한 시정조치를 취하지 않고 있는 이상 청구인의 주장은 이유가 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 위반행위에 대하여 관련법에 의거 적법하게 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ②~⑩ 생략 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 건축은 제외한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ②~③ 생략 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ②~③ 생략 ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축신고서, 이 사건 처분서, 건물배치도, 축분위탁처리약정서, 건축물공사중지 및 민원해소요청서, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 동·식물관련시설을 층축하기 위하여 2014. 4. 2. 피청구인에게 건축신고를 하고, 피청구인은 2014. 4. 10. 건축신고를 수리하였다. 나) 청구인은 2014. 4. 11. 피청구인에게 착공신고서를 제출하자, 피청구인은 2014. 4. 17. 건축착공신고를 수리하였다. 다) 피청구인은 2014. 4. 24. 청구인이 건축신고 없이 증축하여 사용 중인 창고와 사육동 일부에 불법증축되어 위반건축물이 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였고, 이어 2014. 7. 4. 청구인에게 건축공사장의 잘못된 부분에 대한 시정조치와 더불어 청구인과 주민들간의 원만한 협의를 거쳐 정상적인 공사가 추진될 수 있도록 노력을 하였으나 완전한 민원해결이 없어 부득이 공사 중지를 요청한다는 내용의 통지를 하였다. 라) 청구인의 이 사건 동·식물관련시설은 메추리 산란장으로 운영하고 있으며, 여기서 배출되는 메추리 분뇨는 청구인과 ○○축분비료공장 대표자 조합장 청구외 ○○○와 2014. 4. 19. 위탁처리계약을 체결하여 처리하고 있다. 마) 청구인의 이 사건 동·식물관련시설 증축에 대하여 2014. 4. 11. 건축착공 이후 피청구인에게 마을 주민들의 반대민원이 제기되고 있다. 2) 「건축법」 제11조제1항, 제14조 및 제79조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축.(다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정함) 등의 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인으로부터 증축신고를 하고 적법하게 공사를 진행하고 있었음에도, 민원이 접수되었다는 이유로 이 사건 증축공사와 관련이 없는 기존건물의 일부가 위반건축물이라는 이유로 이 사건 처분을 하였고, 피청구인이 지적한 부분에 대한 시정이 완료되었음에도 일부 주민의 반대가 있다는 민원을 들어 공사중지 처분을 그대로 유지하고 있다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인이 적법하게 공사를 진행하고 있었음에도, 민원이 접수되었다는 이유로 이 사건 증축공사와 관련이 없는 기존건물의 일부가 위반건축물이라는 이유로 이 사건 처분을 하였다는 주장에 대해서 본다. 살피건대, 건축허가권자가 건축허가를 함에 있어서는 「건축법」 등의 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가신청을 거부할 수는 없다 할 것이나, 「건축법」 제79조가 건축법위반의 위법건축물에 대하여는 시정명령 등 필요한 조치를 명할 수 있을 뿐 아니라 위반건축물에 대하여는 다른 법령에 의한 허가까지 금지하고 있음에 비추어 보면 증축허가 등 건축법 자체에 의한 허가도 당연히 허용될 수 없는 것이다(대법원 1994. 4. 26. 선고 93누11326 판결). 이와 같은 법리에 따르면, 위반건축물이 적발되기 이전에 증축신고수리를 하였다고 하더라도 수리 후에 위반건축물이 발견되는 경우 허가권자는 이에 대한 시정명령과 증축 신고된 건축행위(공사)도 「건축법」 제79조제1항에 따라 공사중지명령도 발할 수 있는바, 이 사건에서 청구인은 기존 동식물관련시설인 창고와 사육장의 일부에 불법으로 증축되어 있는 건축물 이 적발된 이상 공사중지명령은 적법한 것으로 판단된다. 따라서 이에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 정당한 것으로 수긍이 가고, 「건축법」상의 법리오해의 위법이 없어 보인다. 나) 또한, 청구인은 피청구인이 지적한 부분에 대한 시정이 완료되었음에도 일부 주민의 반대가 있다는 민원을 들어 공사중지 처분을 그대로 유지하고 있다고 주장한다. 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, 이 사건에서 피청구인은 여전히 위반건축물의 시정이 완료되지 않았다고 주장하나, 피청구인이 청구인에게 보낸 2014. 6. 16. 문서에 따르면 ○○리 ○○번지외 3필지상의 위반건축물에 대하여 시정이 완료되었다고 하고 있고, 인근주민의 반대의견이 해소될 때까지 공사중지명령을 한다고 하고 있으며, 2014. 7. 4. 문서에서 청구인의 메추리사육장에서 발생하는 악취로 인한 생활불편이 있어 진행 중인 건축공사를 반대하는 민원이 있다고 하고 반대민원의 해소를 위해 협의할 것을 요청하고 있는 것에 비추어 볼 때, 청구인이 기존건축물의 위반건축물에 대한 시정은 완료된 것으로 보이고 이 사건 공사중지는 마을 주민의 반대민원에 의한 것으로 판단된다. 살피건대, 이 사건 토지가 위치하는 지역의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다는 대법원의 견해인바(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결), 이러한 법리에 따르면, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.