불법건축물 시정명령처분등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 농업진흥지역인 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 3필지(○○○-○, ○○○-○○, ○○○-○○번지, 이하 ‘이 사건 창고부지’라 한다) 상의 농산물창고, 농산물분류작업장 및 농산물저온창고(이하 ‘이 사건 창고’이라 한다)의 소유자로, 이 사건 창고가 건축법 소정의 허가나 신고를 받지 않고 증축 및 용도 변경된 사실이 피청구인에 의해 적발되어, 피청구인은 2014. 9. 17. 불법건축물 시정명령(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였고, 이 사건 창고 내의 콘크리트프랜트 혼합기(모터 29마력, 22㎾)가 소음배출시설로 설치신고 대상임에도 신고하지 아니한 사실이 2014. 11. 6. 경기도특별사법경찰단에 의해 적발되어 피청구인에게 통보되었고, 이에 피청구인은 2014. 11. 12. 「소음·진동 관리법」 제18조제1항 및 같은 법 시행규칙 제73조에 따라 소음배출시설의 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 30여 년 전에 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○,○,○번지(이하 ‘이 사건 원창고부지’라 한다) 지상에 콘크리트 제조공장(이하 ‘공장’이라 한다)을 건축하여 운영하였다. 청구인이 운영하던 콘크리트 공장은 보도블럭, 호안브럭, 전동유압, 스팀양생, 벽돌, 브럭 특허 보강토브럭, 콘스라트를 생산하는 우수종소기업이었다. 청구인은 콘크리트 공장은 30여 년간 위와 같은 제품생산을 통해, 보도브럭, 호안브럭(강변에 설치하는 시멘트 구조물), 보강토브럭(옹벽설치대신 벽돌과 같이 설치하는 브럭)을 관공서에 납품하여 인정된 중소기업 우수업체이다. 또한 청구인은 최근에는 정부의 축산농가환경개선지원사업의 하나인 우사(한우축사) 및 돼지축사환경개선사업에 공급되는 콘슬라트 제품생산을 통해 축산농가에 공급하고 있다. 정부의 축산농가환경개선지원사업은 돼지 및 우사 바닥에 콘슬라트 설치를 통해 동물들의 분(똥) 등을 거르고, 요(오줌)만 밑으로 유출하도록 하는 제품이다(다시 말하면, 돼지 및 소 축사환경개선을 통해 동물들의 질병 및 구제역 등을 방지하는 제품이다). 청구인이 생산하는 콘슬라트 제품은 축사바닥에 분뇨가 남아 있지 않고 밑으로 흐르도록 하는 기능과 밑으로 흐른 분과 요는 서로 분리되어 분은 농작물 퇴비로, 요는 하수정화조에서 정화되어 밖으로 배출하는 방식의 제품이다. 위와 같은 제품을 축산농가에서 구입할 경우, 정부가 제품가격의 50%를 지원하고 나머지 50%는 축산농가에서 부담하는 축사환경개선사업이다. 정부가 위와 같이 축산농가에 지원함으로써 축산 농가가 국민들을 위해 친환경 돼지고기 및 소고기를 생산할 목적으로 하는 사업이다. 청구인은 최근 위와 같은 정부지원 산업제품을 생산하여 전국 각 지역 축산농가에 콘슬라트 제품을 공급 및 보급하고 있다. 그리고 강·하천 등에 설치하는 호안브럭 및 보도브럭을 생산하여 각 지방자치단체에 공급하고 있다. 청구인이 운영하는 공장이 위치한 ○○군 ○○면 ○○리는 주민수가 수십 명에 불과한 지역이다. 청구인의 콘크리트 공장은 그러한 ○○면 ○○리에서 직원을 12내지 20명까지 고용하여 ○○면 ○○리 고용증대에 일조하고 있을 뿐만 아니라 연간 20억 원이 넘는 매출을 통해, ○○면 ○○리 지역경제 활성화에 기여하고 있는 우수한 중소기업이다. 2) 청구인이 공장을 건축할 당시에 ○○면 ○○리는 허허벌판이었던 관계로 주민들의 민원 및 항의와 원성이 발생할 이유가 없었던 지역이다. 청구인이 이와 같이 공장을 운영한지 30여년이 지난 현재 공장주변에 많은 주택들이 건축되었을 뿐만 아니라, 면사무소 및 ○○, ○○마트와 공장 등이 생기는 등 많은 주민들이 거주하는 지역으로 변화되었다. 청구인의 공장 주변이 위와 같이 도시화된 관계로, 현재는 공장주변 주민들이 청구인의 공장에 대한 원성과 항의성 민원을 제기하고 있는 상황이다. 그로 인해 피청구인에게는 매우 신경 쓰이는 지역이다. 청구인은 ○○리에서 출생 및 성장하여 선대로부터 물려받은 농지를 가지고 있었는데, 주변사람들로부터 친환경농작물보관 및 저장할 수 있는 농업창고를 건축할 것을 요구 받고, 2002년경 ○○리 ○○○-○○번지(농업진흥지역)에 농업창고를 건축하였다. 청구인이 위와 같이 농업창고를 건축하자 주변 농가에서 농작물보관 및 저장을 하였다. 그러나 ○○군의 인근 지역인 ○○시 대단위 아파트단지 주민들의 친환경농작물 먹거리 열풍이 식자, 청구인의 농업창고는 수년간 방치되었다. 청구인은 공장 주변주민들의 원성과 항의성 민원 제기로 인해 고민하던 중 피청구인이 2014. 10.경 경기도지사에게 청구인의 농업창고가 있는 농업진흥지역의 해제를 신청하였다는 것을 알게 되었다. 이에 따라 청구인은 주민들의 원성과 항의성 민원이 제기되는 공장을 위 농업창고로 이전하면서, 피청구인은 이미 경기도지사를 상대로 농업진흥지역 해제를 신청한 지역이라 크게 신경을 쓰지 않았다. 또한 피청구인은 신청의 공장이 주택가 한 가운데에 위치한 관계로 공장주변 주민들로부터 민원 등이 발생되던 공장이기 때문에 이후 새로 이전한 공장주변에 위치하지 않은 경쟁업체가 공장에서 소음·진동이 발생한다는 민원을 제기함으로써 이 사건 제1처분을 하게 된 것이다. 그러나 피청구인이 청구인을 상대로 처분한 내용들은 농업진흥지역 해제가 이루어 질 경우 아무런 문제가 없는 소음·진동 및 차광막 설치이다. 그러나 피청구인은 농업진흥지역 해제를 신청한 농업진흥지역임에도 아직 해제되지 않았다는 이유로 이 사건 제1처분하기에 이른 것이고, 종국적으로 피청구인이 경기도지사에게 농업진흥지역 해제 신청한 것이 이루어질 경우, 이 사건 제1처분은 무효가 될 충분한 이유가 존재하고 있으므로 이 사건 청구는 인용되어야 마땅하다(본 농업진흥지역은 많은 훼손으로 인해 농업진흥지역으로서의 기능 및 용도가 상실되어 피청구인이 2014. 9.경 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 곳이기 때문에, 이 사건 처분할 이유가 없다). 3) 피청구인은 2014. 9. 17. 청구인을 상대로 불법건축물시정지시 및 2014. 11. 12. 폐쇄명령을 하였다. 청구인은 30여년에 이 사건 원창고부지에 공장을 설치하여 운영하고 있다가, 공장으로부터 발생되는 미세먼지 등으로 공장주변의 주택 등이 많은 피해를 받고 있다는 주민들의 원성과 항의성 민원이 제기되는 상황이 되어 기존 공장을 일부폐쇄하고 이 사건 창고로 공장을 이전하여 운영하던 중 피청구인으로부터 이 사건들에 대한 행정처분을 받았다. 청구인이 30여 년 전에 이 사건 원창고부지에 공장건축 및 공장을 운영할 당시에는 공장 주변은 허허벌판이었다. 그러나 30여년이 지난 현재 공장주변에 면사무소 및 농협이 위치하고 있는 관계로 많은 주택들이 건축되었다. 그로 인해 많은 인구들이 공장주변에 유입된 관계로 청구인의 공장운영에 많은 문제점과 애로사항이 발생하였다. 청구인은 위와 같은 문제점 및 애로사항 등을 해결하기 위해 고육지책으로 2002년경 농업진흥지역에서 생산되는 농작물 등을 저장 및 보관하기 위해서 건축했던 농업용 창고를 공장으로 사용하고 있다. 청구인이 2002년경 농업진흥지역에 농업용 창고를 건축한 것은 주변 농업진흥지역에서 생산되는 농작물 등을 저장 및 보관하기 위해서이다. 그러나 현재 위 농업진흥지역은 피청구인의 대규모 체육시설설치 및 조성, 주차장, 야구장, 국궁장, 주택, 자동차정비공장, 오토바이 수리점, 석재공장 및 석재전시장과 적치장, 농업용 창고 등으로 인해 많은 훼손과 면적이 감소되는 일이 발생하였다. 위와 같은(대규모 체육시설 설치 및 조성, 그리고 야구장, 국궁장, 주차장, 주택, 자동차정비공장, 오토바이 수리점(겸 판매업), 석재공장 및 석재전시장과 적치장, 농업용 창고로 인해) 농업진흥지역의 면적 감소와 많은 훼손으로 농업진흥지역으로써의 기능과 용도가 상실되었고, 농업진흥지역에서 생산되는 농작물 등이 감소되어, 청구인의 농업창고는 수년째 방치되었던 것이다. 청구인은 위와 같이 수년째 농업창고를 활용할 목적 및 주민들로부터 원성과 항의성 민원을 영구적으로 제거하기 위해 공장을 농업창고로 이전하였다는 이유로 이 사건 제1처분을 받기에 이른 것이다. 그러나 청구인이 농업창고로 공장을 이전한 것은 피청구인이 경기도지사에게 농업진흥지역해제를 신청한 후이므로, 이 사건 제1처분은 과잉금지원칙 및 재량권일탈이라고 보아야 하며, 주변의 대규모 체육시설설치 및 주차장 등 조성과 자동차정비공장, 오토바이 수리점(겸 판매점), 석재공장, 석재전시장 등에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 사건 제1처분은 비교교량 및 과잉금지원칙을 위반하였을 뿐만 아니라 신뢰보호원칙에 반하는 처분이므로 이 사건 제1처분은 취소되어야 한다. 4) 피청구인은 청구인이 이 사건 창고로 공장을 이전하기 전에, 이미 농업진흥지역이 (피청구인의) 대규모 체육시설설치 및 주차장 조성 등과 주변에 석재공장 및 오토바이 수리점 자동차정비공장들로 인해 농업진흥지역의 훼손과 기능 및 용도가 상실된 것을 확인하고, 2014. 10.경 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 사실이 확인되었다. 청구인은 피청구인이 위와 같이 농업진흥지역 해제를 신청한 사실에 비추어 위 농업진흥지역이 곧 해제될 것으로 보고, 주민들의 원성과 항의를 받는 이 사건 공장을 이전하기에 이른 것이다. 청구인의 공장 주변에 500 내지 800m 안에는 주택들이 없고, 식당들만 존재하고 있을 뿐이다. 따라서 공장운영으로 인해 사람들이 생활하는 것에 장애가 될 정도의 소음·진동이 발생되지 않는다. 또한 청구인의 이 사건 공장주변에 지방하천인 ○○천과 국도 ○호선이 있어 주변 식당들이 위치한 지역과 분리된 관계로 소음·진동을 느낄 수 없다. 그러함에도 경쟁업체가 이 사건 공장 주변에 위치하고 있지 않음에도 청구인의 공장에서 소음·진동이 발생된다는 민원을 제기함으로서 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 제2처분을 받았다. 피청구인이 농업진흥지역에 대규모 체육시설설치와 주차장조성, 주택건축 및 자동차정비공장, 오토바이 수리점(겸 판매점), 석재공장 및 석재전시장, 석재적치장 등으로 인해 농업진흥지역 훼손으로 인해 기능과 용도가 상실되었다는 판단 하에 농업진흥지역 해제를 신청한 것에 비추어 보더라도, 피청구인은 주민들의 원성과 항의민원이 발생되는 공장이 주택들이 없는 곳으로 이전하는 것에 대해 크게 문제 삼지는 않았다. 피청구인의 이 사건 제2처분 근거는 청구인의 공장에서 소음·진동이 발생된다는 이유이나, 여러 면에서 청구인의 공장보다 석재공장 및 자동차정비공장, 오토바이 수리점에서 발생되는 소음과 진동을 무시할 수 없다. 그럼에도 불구하고, 청구인에게만 소음 및 진동을 엄격하게 적용하여 이 사건 제2처분을 한 것은 재량권일탈과 비교교량에 반하는 처분이므로 의당 취소되어야 마땅하다. 5) 피청구인은 2014. 10.경 경기도지사에게 이 사건 농업진흥지역 해제 신청을 하였다. 피청구인은 위와 같이 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 것은 농업진흥지역이 많은 훼손으로 인해 기능과 용도가 상실되어 농업진흥지역으로 존재할 가치가 없다는 취지로 농업진흥지역 해제를 신청하였던 것이다. 피청구인이 위와 같이 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 근본적인 원인은 피청구인의 대규모 체육시설설치 및 주차장 조성과 주변에 자동차정비공장, 오토바이 수리점, 석재공장 및 석재전시장, 석재적치장, 주택들, 농업창고 등으로 당초의 농업진흥지역 면적 감소로 인해, 농업진흥지역으로 지정한 목적을 상실하여 보존할 가치가 없어졌기 때문이다. 피청구인이 2014. 10.경 경기도지사를 상대로 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지 일원의 농업진흥지역 해제를 신청한 사실은(즉, 농업진흥지역 고시고면 정정요청서에 의하면) ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지의 4필지는 2001. 3. 3. 건축물건축신고(농지전용협의)되었으며, 2005. 6. 16. 및 2014. 6. 23. 농지에서 창고부지로 지목이 변경된 토지로서 농지로 사용할 수 없는 토지이기 때문에 농업진흥지역 고시 도면을 정정하는 것이 타당하다는 것이 정정원인이다. 6) 피청구인이 경기도지사에게 요청한 농업진흥지역 고시도면 정정요청서와 현황사진을 비추어 보더라도, ○○면 ○○리 ○○○-○번지 일원은 지목이 변경되어 농지로서의 기능이 상실된 토지이다. 이 사건 창고부지가 위와 같이 지목이 변경된 토지에는 청구인이 2001. 3.경부터 건축물이 그 주변에는 나무들이 식재되어 잇는 사실을 알 수 있다. 위와 같이 식재된 나무들은 농작물과 같이 한철에 수확하는 것이 아니라, 최소한 몇 십 년 내지 몇 백 년 이상 경과되어야 수확하는 구조물이기 때문에 건축물 및 나무가 식재되어 있는 토지는 이미 농지로서의 기능이 상실되었다. 따라서 피청구인은 위와 같은 정황 등을 감안하여 농업진흥지역 해제신청에 이른 것이고, 피청구인의 위와 같은 농업진흥지역 해제신청은 위법성이 없는 정당한 것이다. 7) 피청구인은 1970년경부터 이 사건 농업진흥지역을 도시계획지역으로 지정하였으나, 도시를 건설 및 조성할 목적이 없었다. 그러나 도시계획지역으로 지정한 곳에 사람들의 유입이나 공장 등이 건설되지 않은 관계로 수십 년간 도시계획사업을 하지 못하고 있는 지역이다. 피청구인은 위와 같이 한 지역을 도시로 개발할 목적으로 도시계획한 지역을 장기간에 걸쳐 방치하고 있는 실정이다. 피청구인의 위와 같은 규제는 청구인과 같이 사업하는 사람에게는 많은 제약을 안겨줄 뿐만 아니라, 지역경제 활성화에 도움을 줄 수도 없고 고용증대를 할 수도 없다. 청구인은 연간 20억 원의 생산매출과 12내지 20명을 고용 증대하는 우수중소기업을 운영하고 있다. 몇 십 명이 거주하는 지역 한가운데 공장이 위치하고 있는 관계로(주민들로부터 원성과 항의성 민원이 있는 공장을) 농업진흥지역해제를 신청한 지역의 농업창고로 이전한 것만으로 이 사건 제1처분한 것은 재량권일탈과(석재공장 및 자동차정비공장, 오토바이 수리점 등에 비추어) 비교교량 및 과잉금지원칙에 반할 뿐만 아니라, 신뢰보호원칙에 반하는 처분이므로 이 사건 제1처분은 취소되어야 한다. 8) 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받고 공장 및 사업을 중단할 위기 상황에 놓여 있는 상태에 있다. 청구인이 30여 년간 지속해온 사업장과 공장운영을 중단하게 되어 전국 각 지역의 축산농가에 공급할 콘슬라트 제품을 생산 및 영업을 하지 못할 경우 30여 년 동안 쌓아온 신용과 거래처가 한 번에 무너져 제품판매시장을 잃어버릴 것이고, 결국 공장과 영업, 사업 등을 접어야 할 중대한 위기상황이다. 각 지방자치단체에서 봄에 맞추어 보도블럭 및 호안블럭 등을 주문 및 공급할 시기인 이 시점에서 공장운영 및 영업 중단으로 인해 제품을 생산하지 못할 경우 12내지 20명의 직원들의 실직할 위기에 처할 것이고, 그로 인해 숙련된 직원들이 각지로 흩어질 경우 청구인은 사업을 제기할 수 없는 긴박한 위기상황이다. 청구인이 운영하는 공장이 폐쇄될 경우, 30여년간 쌓인 노하우가 사장될 것이고, 우수한 제품이 생산될 수 없고, 공장이 폐쇄될 경우 ○○리의 고용은 제로상태가 될 것이며, 작은 도움이 되어오던 지역경제마저 무너지고, 직원들의 실직으로 생활에 많은 어려움이 닥칠 것이다. 이와 같은 상황이 해결될 수 있는 희망은 피청구인이 2014. 10.경 이미 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청하였고, 들리는 바에 의하면 2015년 상반기에 농업진흥지역이 해제될 것이라는 것이다. 따라서 위와 같이 피청구인이 농업진흥지역의 많은 훼손으로 인해 농업진흥지역으로써의 기능 및 용도가 폐기된 것으로 보고 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 것에 비추어 보더라도, 청구인의 사업과 공장폐쇄로 인한 직원들의 실직에 따른 생활고와 지역경제를 저해하는 일이 발생되어서는 안 된다는 것이다. 따라서 청구인의 위와 같은 절박함과 20명의 직원들의 생계가 걸린 문제이고 이미 피청구인이 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 것을 감안하여 이 사건 제1,2처분은 취소되어야 한다. 9) 청구인은 피청구인이 2014. 10.경 경기도지사에게 이 사건 농업진흥지역에 대해 농업진흥지역 해제를 신청한 이후에 이 사건 공장을 이전·사용하였다. 청구인이 이 사건 공장을 사용한 것은 피청구인의 위와 같은 농업진흥지역 해제를 신청한 것에 따라 경기도지사가 피청구인의 농업진흥지역 해제신청을 받아들여 농업진흥지역을 해제할 것이라는 것을 믿고 이루어진 것이다. 피청구인이 경기도지사에게 위와 같이 농업진흥지역 해제를 신청한 것은 피청구인이 대규모 체육시설설치 및 주차장 조성 등에 따라 농업진흥지역이 훼손되었고, 그로 인하여 농업진흥지역에 대한 면적이 감소되었을 뿐만 아니라, 주변에 주택, 자동차정비공장, 석재공장, 석재전시장 및 석재적치장, 오토바이 수리점, 농업창고로 이해 농업진흥지역에 대한 많은 훼손과 면적 감소로 인한 농업진흥지역으로써의 기능과 용도가 상실되었기 때문이다. 즉, 피청구인은 이 사건 농업진흥지역을 지정할 당시의 목적과 같이 농업진흥지역으로써의 기능 및 용도가 상실되어 위와 같은 시설 및 건축물들이 건축 및 부지를 사용하고 있기 때문에 농업진흥지역을 해제 신청한 것이다. 청구인이 운영하는 공장이 폐쇄될 경우 30여년간 쌓인 노하우가 사장될 뿐만 아니라, 우수한 제품이 생산될 수 없고, 공장이 폐쇄될 경우 ○○리의 고용은 제로 상태가 되어, 작은 도움이 되던 지역경제마저 무너지고, 직원들의 실직으로 생활에 많은 어려움이 닥칠 것이다. 따라서 위와 같은 상황을 해결할 수 있는 방법으로 이미 피청구인이 2014. 10.경 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청하였고, 들리는 바에 의하면 2015년 상반기에 해제될 것이라는 것이다. 따라서 위와 같이 피청구인이 농업진흥지역의 많은 훼손으로 인해 농업진흥지역으로써의 기능 및 용도가 폐기된 것으로 보고, 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 것에 비추어 보더라도 청구인이 30여 년간 쌓아온 사업과 공장 폐쇄로 인한 직원들의 실직에 따른 생활고와 지역경제를 저해하는 일이 발생되어서는 안 된다는 것이다. 따라서 청구인의 위와 같은 절박함과 20명의 직원들의 생계가 걸린 문제이고 이미 피청구인이 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 것을 감안하여 이 사건 제1,2처분을 취소하여 주기 바란다. 10) 이 사건 창고부지는 2001. 3. 3.부터 농업진흥지역 밖에 위치한 것으로 확인되었다. 그러한 관계로 피청구인은 경기도지사에게 농업진흥지역해제를 신청하면서 ① “정정대상지역 현황표 : 토지이용상황”란에서 ② 이 사건 창고부지를 “비농지로 표기”하고 있음을 볼 때 이 사건 창고부지가 농업진흥지역 밖에 위치하고 있는 창고부지라는 것을 피청구인이 스스로 인정하고 있는 것이다. 11) 피청구인이 3001. 3. 3. 건축법(건축물건축신고수리)에 따라 이 사건 창고 부지를 농지전용협의의제처리한 관계로 청구인은 농지를 이 사건 창고부지로 조성하였고, 또한 조성된 창고부지에 창고를 건축함으로써, 이 사건 창고부지는 지적법상 토지이동에 의해(농지에서) 창고부지로 지목이 변경된 적법한 창고부지이자 위와 같은 개별법과 적법절차에 의해 농업진흥지역에서 제외된 창고부지이다. 피청구인은 청구인에게 위와 같이 이 사건 창고부지에 창고를 건축하도록 건축신고를 수리를 하였다. 그리고 피청구인이 청구인의 창고건축에 대한 준공검사신청에 따른 준공검사를 승인함에 따라 이 사건 창고부지는 지적법에 의해 창고부지로 지목이 변경되었다. 피청구인은 위와 같은 건축신고수리와 창고준공검사승인에 의해 이 사건 창고부지로 지목이 변경되었음에도 불구하고 2001. 3. 3.부터 이 사건을 처분할 때까지 농지로 인정하고 농지법에 의해 청구인의 행위를 (재산권 행사를) 제한하는 불법행위를 저질렀다. 즉, 피청구인은 위와 같이 농업진흥지역 내 ○○리 ○○○-○번지 일원 농지에 대하여 건축법에 따른 농지전용협의 의제처리를 통해 청구인의 창고건축신고 수리를 함으로써 청구인에게 이 사건 창고부지에 창고를 건축하도록 하였을 뿐만 아니라, 창고에 대한 피청구인의 준공검사승인에 따라 이 사건 창고부지가 지적법에 의해 토지이동에 따라 농지에서 창고부지로 지목이 변경된 것이다. 다만, 청구인이 피청구인으로부터 위와 같은 농지전용협의를 받아 창고를 건축하였음에도 불구하고, 이 사건 창고부지가 농업진흥지역 내에 위치하고 있다는 것만으로 농지법을 적용받는 창고부지라는 피청구인의 이 사건 처분은 건축법에 의한 피청구인의 건축물건축신고수리에 의해 농지전용협의가 의제 처리된 법리를 오해한 처분이므로 의당 취소되어야 마땅하다. 또한 피청구인도 위와 같은 사실 등을 인정하고 있는 내용이므로 이 사건 제1처분은 위법 부당한 처분이므로 의당 취소되어야 마땅하다. 12) 청구인이 2001. 3. 3. 피청구인 상대로 이 사건 창고부지에 창고건축물 신고수리를 받을 때, 「건축법」 제8조제5항제7호 규정에 의해, 이 사건 농지는 농지전용협의가 의제 처리되었다. 따라서 이와 같이 이 사건 창고부지는 농지전용협의가 의제 처리되어 창고건축과 창고부지로 지목이 변경된 관계로 농업진흥지역 내에 위치한 농지가 아니라, 법률상 농업진흥지역 외 지역에 위치한 창고부지이다. 즉, 법률상 농업진흥지역 외 지역에 위치한 (창고 및) 창고부지이다. 그러나 현실적으로 이 사건 창고부지는 농업진흥지역 내에 위치한 창고부지이다. 다시 말하면, 건축법에 의해 농지전용협의가 의제 처리된 창고부지에 창고가 건축된 창고부지가 농업진흥지역에 위치하고 있다는 이유만으로는 농지로 또는 농업진흥지역으로 인정될 이유가 없다. 따라서 위와 같은 사실들과 2001. 3. 3. 당시의 「건축법」 제8조제5항제7호의 규정을 살펴 보더라도 이 사건 창고부지는 농업진흥지역 또는 농지가 아니라 농업진흥지역 밖에 위치한 창고부지이므로 이 사건 창고부지를 농지 또는 농업진흥지역내의 농지로 처분한 이 사건 제1처분은 부당한 처분이므로 취소되어야 마땅하다. 13) 대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두6175 판결에 의하면, 구 농지법(2007. 1. 3. 법률 제8179호로 개정도기 전의 것) 제2조제1호에서는 ‘농축산물 생산시설의 부지’가 농지에 포함되지 않았다는 판결에 비추어 보더라도, 청구인의 이 사건 창고부지는 2001. 3. 3. 피청구인으로부터 건축물건축신고수리에 의해 농지전용협의가 의제처리된 창고부지로 확인되었고(즉, 위 대법원 판결에 따르더라도 이 사건 창고부지는 농지 및 농업진흥지역이 아니라는 사실이 확인되었다) 또한 이 사건 창고부지가 농업진흥지역 내에 위치한 농지가 아니라는 사실이 위 대법원 판결에서 확인된 사실이며, 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하므로 공부상 지목이 전인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 농지에 해당하지 않게 되고, 그 결과 농지법에 따른 농지전용허가의 대상이 되는 것은 아니라는 판결에 비추어 보더라도(불법행위를 통해 농지를 전용한 토지라도 농지로 원상회복할 수 없는 경우 ‘농지로 볼 수 없다는’ 대법원 판결에 비추어 보더라도) 청구인이 2001. 3. 3. 적법한 법률에 의해 농지전용협의가 의제 처리되고 창고 및 창고 부지를 농지로 인정하여 이 사건을 처분한 피청구인의 이 사건 처분이 위법 부당하기 때문에 의당 취소되어야 한다는 것이다. 14) 또한 대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결에 의하면, 구 농지법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것)상 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목여하에 불구하고 당해 토지상의 사실상의 현상에 따라 가려야 한다. 그러므로 공부상 지목이 전인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이고 볼 수 없다면, 더 이상 농지에 해당하지 않게 되고 그 결과 구 농지법에 따른 농지전용허가의 대상이 되는 것도 아니라는 대법원 형사사건의 전원합의체 판결에 비추어 보더라도 청구인의 이 사건 창고부지는 2001. 3. 3. 피청구인으로부터 건축물건축신고수리에 의해 농지전용협의가 의제 처리된 창고부지라는 사실이 확인된 이상(나아가 위 형사사건 대법원 전원합의체 판결과 같이 불법행위를 통해 농지를 전용하고, 농지가 원상회복할 수 없는 농지인 경우 그와 같은 농지는 더 이상 농지에 해당하지 않는다는 대법원 전원합의체 판결에 비추어 보더라도) ① 청구인은 피청구인으로부터 2001. 3. 3.부터 이 사건 창고부지를 2014.까지 합법적으로 창고부지로 허가 받아 창고부지로 조성하였을 뿐만 아니라 ② 적법하게 이 사건 창고부지에 창고를 건축 및 준공검사승인을 받음으로써 ③ 이 사건 창고부지가 지적법상 창고부지로 지목이 변경된 것 등에 비추어 보더라도 ④ 이 사건 창고부지는 농지법을 적용받는 농지가 아니라는 사실들이 ⑤ 위 대법원 판결과 피청구인이 경기도지사에게 농업진흥지역 해제 요청한 자료에 의해서도 확인되었으므로, 피청구인의 이 사건 제1처분은 의당 취소되어야 한다. 15) 피청구인이 이 사건 창고부지에 대하여 농지법을 근거로 「소음·진동 관리법」 제18조(위법시설에 대한 폐쇄조치 등) 규정을 적용한 이 사건 제2처분은 법리오해에 의한 처분이므로 위법·부당하므로 의당 취소되어야 한다(다만, 농지법에 의한 「소음·진동 관리법」 제18조의 규정을 적용한다면 ---- 다만, ---- 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 그 공장에서 나오는 소음·진동의 정도가 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없거나, 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 장소이면 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다는 규정이 있으나, 이 사건 창고부지는 농지가 아니고, 창고부지이기 때문에 위와 같이 농지법에 의한 「소음·진공 관리법」 제18조 단서 규정을 적용한 피청구인의 이 사건 제2처분은 법리의 오해에 따른 처분이므로 위법·부당하므로 의당 취소되어야 한다). 16) 청구인이 설치한 기계는 농업진흥지역 밖에 위치하고 있는 창고부지에 있기 때문에 농지법(농업진흥지역)에 의한 소음진동 시설로 인정될 수 없고, 또한 피청구인은 소음·진동 관리법상 소음 및 진동 측정결과에 따라 개선 및 처분을 하여야 함에도 불구하고, 그러한 절차 없이(절차상 하자가 있음에도 불구하고), 이 사건 창고부지가 농업진흥지역에 위치하고 있는 농지이기 때문에 이 사건 제2처분은 적법하다고 주장하나, 피청구인의 이 사건 제2처분은 재량권 일탈과 법리를 오해하였을 뿐만 아니라 주변의 오토바이 수리점, 석재공장 등에서 발생되는 소음 및 진동에 대해서는 그 어떠한 행정지도 및 행정처분을 하지 않은 직권남용에도 불구하고 청구인에 대해서 유독 1회에 폐쇄명령 처분한 것은 과잉금지원칙과 비교교량원칙, 신의칙 및 법률에 반하는 처분이므로 의당 취소되어야 한다. 17) 피청구인은 청구인에 대해 이 사건 제2처분하기 전에 소음 및 진동을 측정하여, 소음 및 진동이 기준치를 초과한 경우 일정기간 동안 행정지도를 통해 시정명령을 하여야 하고, 이후에도 시정명령이 이루어지지 않은 경우 「소음·진동 관리법」 제18조 규정에 따라 폐쇄명령을 할 수 있다(즉, 피청구인이 이 사건을 처분하더라도 농지법에 의한 처분이 아니라 창고부지에 설치된 기계에 대한 소음 및 진동에 대하여 소음·진동관리법에 의한 처분이 이루어져야 한다는 것이다). 그러나 피청구인은 법리 및 사실오인을 통해 이 사건 창고부지가 농업진흥지역에 있다는 이유만으로 농지법에 의한 「소음·진동 관리법」 제18조 단서규정에 의한 폐쇄명령을 한 것은 법리를 오해한 위법·부당한 처분이며, 이 사건 창고부지에 설치된 기계 등에 의해 소음 및 진동이 발생된 경우 위와 같은(법률에 의한) 시정명령을 하지 않은 상태에서 이 사건 제2처분을 한 것은 절차상 하자 있는 처분으로 의당 취소되어야 한다. 18) 피청구인은 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 ○○○○○(오토바이 수리점)에 대한 일반건축물대장(갑)구와 토지이용계획확인서 제출을 통해 위 ○○○○○가 농업진흥지역에서 제외된 지역에 위치한 건축물이라고 주장하고 있다. 그러나 피청구인의 위와 같은 주장이 정당성을 가지기 위해서는 ○○○○○가 농업진흥지역 외 지역에 위치하고 있다는 것을 입증하여야 하고, 그와 같은 입증을 위해 농업진흥지역지정 도면과 고시제출을 통해 ○○○○○ 및 자동차정비업소가 농업진흥지역에서 제외된 건축물 및 부지라는 것을 입증 및 확인시켜주어야 할 의무와 책임이 있다. 피청구인의 위와 같은 주장을 입증하기 위해서는 피청구인이 시행한 농업진흥지역지정 고시와 고지(농업진흥지역지정)도면이 제출되어야 마땅하다{만약, 피청구인이 위와 같은 서류들을 제출하지 않을 경우, 청구인은 피청구인을 상대로 민원신청을 통해 그와 같은 사실 등에 대한 확인을 요청하여, 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다는 것을 입증할 예정이다(최소한 피청구인은 이 사건 농업진흥지역을 지정 고시한 연도와 날짜를 밝혀야 함에도 불구하고, 그러한 내용 등을 밝히지 않고 있는 관계로, 위 오토바이 수리점과 자동차정비업소가 농업진흥지역에서 제외된 사실 등을 알 수가 없다. 청구인은 그러한 관계로 피청구인의 위와 같은 주장들에 대해 신뢰할 수가 없다)}. 그러나 토지이용계획확인원을 살펴보면, 오토바이 수리점이 위치한 지점은 ① 농업진흥지역, ② 자연녹지지역, ③ 생산녹지지역에 위치하고 있는 것으로 표기되어 있다. 그렇다면, 피청구인은 위와 같은 말로 오토바이 수리점과 자동차정비업소가 농업진흥지역에서 제외되었다는 주장만 할뿐 이를 입증할 증거들을 제출함이 없이 그냥 위법이 없는 정당한 처분이라는 주장은 적법한 이유가 없으므로 의당 배척되어야 마땅하다. 나아가 피청구인의 주장과 같이 이 사건 제1처분이 위법이 없다는 것에 대하여 명확하게 확인 및 그와 같은 사실들에 대한 증거들을 제출하여야 함에도 불구하고 피청구인은 그와 같은 증거들에 대해 제출함이 없을 뿐만 아니라 입증도 하지 못하고 있다. 그리고 피청구인이 증거로 제출한 일반건축물대장(갑)구를 살펴보면, 근린생활시설로 허가를 받은 건축물임에도 불구하고, 건축허가용도에 맞지 않게 ○○○○○로 사용하고 있다. 또한 피청구인이 형사고발한 ○○면 ○○리 ○○○번지외 3필지에 석재공장과 석재전시장, 석재적치장에 대해서는 인·허가를 받지 않은 시설물이라는 이유로 사법기관에 고발한 이후 ○○○○○와 석재공장에서 발생되는 소음·진동에 대해서는 아무런 조치를 취하지 않았다. 그러함에도 피청구인의 이 사건 처분이 위 시설물들과 비교하더라도 비교교량 및 과잉금지원칙에 반하지 않는다는 주장은 실당한 주장이다. 따라서 이 사건 제1처분은 신의칙에 반하는 위법·부당한 처분이므로 의당 취소되어야 한다. 19) 피청구인은 대규모 체육시설 등이 농업진흥지역 내에 건축이 가능한 시설 등이 농업진흥지역 내에 건축이 가능한 시설이기 때문에 청구인의 창고부지와 비교하여도 아무런 문제가 없다고 주장한다. 청구인도 피청구인의 위와 같은 주장에 대해 이의할 생각은 없다. 다만, 피청구인이 농업진흥지역에 대규모 체육시설 등 건축 및 시설을 설치한 관계로 농업진흥지역 지정고시 목적에 반한다는 주장과 그와 같은 대규모 체육시설에 의해 농업진흥지역이 훼손되고 면적이 감소되었다는 것을 지적하면서 농업진흥지역지정고시를 무력화하였다는 것이다. 그리고 피청구인에 의해 농업진흥지역으로 지정되었으나 재산권행사에 많은 제약을 받을 수 있는 주민(농지소유자)들의 법 감정과 달리, 피청구인이 자신의 편의에 따라 농업진흥지역을 대규모로 훼손하는 행위가 문제될 이유가 없다는 주장은 이해할 수 없다. 즉, 피청구인은 이 사건 창고부지 일원에 농업진흥지역으로 지정한 목적은 농지를 효율적으로 보전하기 위함임에도 불구하고, 농업진흥지역에 대규모 체육시설 설치 및 조성과 건축물을 건축함으로써 농업진흥지역 면적감소와 농업진흥지역을 훼손시키는 우를 범하였다. 또한 피청구인이 농업진흥지역에 설치 및 건설한 공익시설은 365일 항시적으로 운영 및 개방하는 시설이 아니라 특정한 날에만 사용되는 시설인데 그러한 시설을 위하여(긴급 및 요구되는 공공시설이 아님에도) 농업진흥지역을 무력화하면서 까지 대규모 체육시설의 건설로 인해 농업진흥지역을 훼손하고 그로 인해 농업진흥지역 면적이 감소하는 온당치 못한 행위가 농업진흥지역지정 고시에 정면으로 반하는 행위라는 것을 지적하고 있는 것이다. 위와 같이 피청구인은 농업진흥지역을 대규모로 훼손하면서 청구인이 적법절차와 각 개별법에 따라 창고부지 조성과 창고건축을 통해 창고부지로 이용하는 행위가 위법하다는 취지의 이 사건 제1처분은 법리에 온당한 처분이 아니기 때문에 취소되어야 한다. 20) 피청구인은 청구인이 농업진흥지역에서 제한하고 있는 콘크리트 제품을 생산하고 있으므로 농업용 창고로 원상회복하야야 한다는 것이다. 그러나 청구인은 위에서 기술하고 있는 것처럼 건축법에 의해 건축물건축신고수리에 의해 농지전용협의가 의제 처리된 관계로 창고부지를 조성하였고, 또한 청구인은 창고를 건축하고 피청구인으로부터 창고 준공검사사용승인을 받아 사용하고 있다. 그렇다면 이 사건 창고부지는 피청구인의 주장과 같이 농업진흥지역 또는 농지가 아니다. 그러한 관계로 이 사건 창고부지는 법적으로 농업진흥지역 밖에 위치한 창고부지라는 점을 간과한 피청구인의 이 사건 제1처분은 취소되어야 한다. 즉, 청구인의 이 사건 창고부지는 건축법에 의해 건축물건축수리를 통해 농지전용협의가 의제 처리된 창고부지이자 창고가 건축되어 있는 창고부지이다. 또한 이 사건 창고부지는 지적법에 의하여 농지가 창고부지로 이동함에 따라 지적법상 창고부지로 지목이 변경되었다. 다만, 청구인의 창고부지가 위치상 농업진흥지역 내에 위치하고 있을 뿐이다. 21) 이 사건 창고부지는 지적법에 의해 지목이 창고부지이다. 이로 인해 농지의 개별공시지가보다 이 사건 창고부지의 개별공시지가가 매우 높게 책정되어 있고, 지방세도 창고부지로 부과되어 있다. 따라서 위와 같은 사실들을 종합적으로 살펴보거나 각 개별법에 비추어 보더라도 이 사건 창고부지는 농업진흥지역 밖에 위치한 창고부지이다. 피청구인은 이 사건 창고부지가 농업진흥지역 밖에 위치한 관계로 경기도지사를 상대로 농업진흥지역 고시도면을 정정요청하기에 이른 것이다. 즉, 피청구인이 위와 같은 고시(농업진흥지역) 도면을 정정 요청한 것은 공적인 견해표명을 통해 이 사건 창고부지가 농업진흥지역밖에 위치하고 있는 창고부지라는 것을 명확하게 확인해 주고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 창고부지에 농산물 창고와 농산물창고와 농산물분류작업장, 농산물저온창고의 부지에 「건축법」 제11조에 따른 허가를 받지 아니하고, 근린생활시설(제조업소)을 불법증축 및 불법 용도변경 하였다. 또한, 「농지법」 제28조에서 정한 농업진흥지역으로 지정된 지역에서는 같은 법 제32조 및 시행령 제29조에 따라 허용되는 농업관련(시설)만 입지할 수 있으나, 청구인은 해당 부지에 농업용 창고와 농업용 분류작업장으로 농지전용허가 및 건축물 준공을 받아 실제로는 위 법령에서 제한하고 있는 콘크리트 제조공장을 운영하였다. 이에 따라 피청구인은 2014. 9. 17. 이 사건 제1처분을 하였고, 2014. 11. 5.에는 이를 재차 촉구하였으며, 2014. 11. 16.에 청구인은 「건축법」 제11조, 제14조, 제19조, 제79조 및 「농지법」 제32조와 같은 법 시행령 제29조에 따라 사법기관에 수사의뢰 및 고발조치하였다. 2) 청구인의 농지법 및 건축법 위반행위는 다음과 같다. < 농지법 위반현황 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270155"></img> < 건축법 위반현황 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270153"></img> 3) 청구인의 공장운영을 통해 지역의 고용증대 및 지역경제 활성화에 기여한다는 주장에 대하여, 청구인의 공장운영이 지역사회에 미치는 영향은 이 사건 제1, 2처분과 상관관계가 없으며, 이 사건 처분 시 고려대상 또한 아니다. 4) 피청구인이 2014. 10.경 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 신청한 이후에 청구인이 공장을 이전하였으므로 이를 고려해야 한다고 주장하나, 피청구인이 주민들의 민원을 받아들여 2014. 10.경 이 사건 농업진흥지역 해제를 경기도에 요청하였지만, 경기도지사는 이 요청을 현재까지 받아들이지 않고 있고, 현재 이 사건 농업진흥구역은 그대로 유효하게 존속하고 있는 상황으로 이에 따른 이 사건 처분은 적법하게 행하여진 것이다. 5) 그 밖에 청구인은 다른 건축물 등과 비교하여 부당하게 이 사건 처분들을 하였다고 주장하나, 청구인이 주장하는 자동차 정비공장과 오토바이 수리점은 같은 곳(건물)을 말하는 것으로 보이는데, 동 건축물 해당지번(○○면 ○○리 ○○○-○번지)의 건축물대장 및 토지이용계획확인원을 확인한 결과, 이곳은 이 사건 농업진흥지역에 포함되어 있지 않다. 이 오토바이 수리점은 이 사건 농업진흥지역이 지정되기 전에 이미 운영하였던 사실인데, 그래서 당시 농업진흥지역을 지정할 때 제외하였던 것으로 보이며, 인근에 위치한 석재공장(전시장, 적치장)에 대하여 피청구인은 농업진흥지역에 관한 농지법 위반으로 형사고발을 하였다. 또한 대규모 체육시설 등은 농업진흥지역 내에 입지가 가능한 시설에 해당하므로 이 사건 제1처분이 비교교량 및 과잉금지원칙을 위반하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 6) 청구인은 우수중소기업은 피청구인의 이 사건 처분으로 우수중소기업폐쇄로 인한 지역경제 및 고용증대를 무력화하는 것을 방지하기 위한 긴급 및 급박한 조치로 이 사건 행정심판청구는 인용되어야 한다고 주장하나, 「건축법」 제1조에 의거 건축물의 대지, 구조, 설비기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전, 기능, 환경 및 미관을 향상시킴으로서 공공복리의 증진에 이바지 하는 것은 목적으로 하고 있으며, 같은 법 제79조제1항에 의거 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거, 개축, 증축, 수선, 용도변경, 사용금지, 사용제한 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으므로 건축법위반 건축물에 대한 이 사건 제1처분은 타당하다고 할 것이다. 7) 또한, 피청구인은 이 사건 창고에서 소음·진동을 발생시키는 공장의 기계·기구·시설 등 소음·진동 배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다)을 신고 없이 설치하였다는 내용으로 2014. 11. 4. 경기도 특별사법경찰단의 수사결과를 통보받고, 「소음·진동 관리법」 제18조에 따라 배출시설 설치 금지 장소에 해당하여 이 사건 제2처분한 것은 관계법령에 따른 적법한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제28조(농업진흥지역의 지정) ① 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다. ② 제1항에 따른 농업진흥지역은 다음 각 호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다. 1. 농업진흥구역: 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역 가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역 나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역 제29조(농업진흥지역의 지정 대상) 제28조에 따른 농업진흥지역 지정은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 한다. 다만, 특별시의 녹지지역은 제외한다. 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. 1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 4. 국방·군사 시설의 설치 5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치 6. 문화재의 보수·복원·이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치 7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치 8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 제58조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제32조제1항 또는 제2항을 위반한 자 【농지법 시행령】 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① 법 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위는 다음 각 호와 같다. 1. 농작물의 경작 2. 다년생식물의 재배 3. 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치 4. 축사·곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치 5. 간이퇴비장의 설치 6. 농지개량사업 또는 농업용수개발사업의 시행 7. 농막·간이저온저장고 및 간이액비 저장조 중에서 농림축산식품부령으로 정하는 시설의 설치 ② 법 제32조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농수산물의 가공·처리 시설: 국내에서 생산된 농수산물(「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조제6호에 따른 농수산물을 말한다)을 주된 원료(해당 시설이 아닌 곳에서 생산된 「농수산물 품질관리법」 제2조제13호의 농수산가공품이 주된 원료에 포함된 경우는 제외한다)로 하여 가공하거나 건조·절단 등 처리를 거쳐 식품을 생산하기 위한 시설로서 그 부지의 총면적이 1만5천제곱미터[미곡의 건조·선별·보관 및 가공시설(이하 "미곡종합처리장"이라 한다)의 경우에는 3만제곱미터] 미만인 시설(해당 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다) 2. 농수산업 관련 시험·연구 시설: 육종연구를 위한 농수산업에 관한 시험·연구 시설로서 그 부지의 총면적이 3천제곱미터 미만인 시설 ③ 법 제32조제1항제2호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 창고·작업장·농기계수리시설·퇴비장 2. 경로당, 어린이집, 유치원, 정자, 보건지소 및 보건진료소 3. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 일반목욕장·화장실·구판장·운동시설·마을공동주차장·마을공동취수장 및 마을공동농산어촌체험시설 4. 국가·지방자치단체 또는 농업생산자단체가 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 일반목욕장, 화장실, 운동시설, 구판장, 농기계 보관시설 및 농업인 복지회관 ④ 법 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 "농어업인 주택"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물로 한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농어업인 주택을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다. 1. 농업인 또는 어업인 1명 이상으로 구성되는 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것 가. 해당 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대 나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대 2. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고·축사 등 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것 3. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지·산림·축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)·읍·면(이하 "시·구·읍·면"이라 한다) 또는 이에 연접한 시·구·읍·면 지역에 설치하는 것일 것 ⑤ 법 제32조제1항제3호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 다만, 제1호 및 제4호의 시설은 자기의 농업 또는 축산업의 경영의 근거가 되는 농지·축사 등이 있는 시·구·읍·면 또는 이에 연접한 시·구·읍·면 지역에 설치하는 경우에 한한다. 1. 농업인 또는 농업법인이 자기가 생산한 농산물을 건조·보관하기 위하여 설치하는 시설 2. 야생동물의 인공사육시설. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 야생동물의 인공사육시설은 제외한다. 가. 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제14조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 포획 등이 금지된 야생동물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다) 나. 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 포획이 금지된 야생동물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다) 다. 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 제24조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 수입등이 금지된 생태계교란 생물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다) 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 4. 농업인 또는 농업법인이 농업 또는 축산업을 영위하거나 자기가 생산한 농산물을 처리하는데 필요한 농업용 또는 축산업용시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 5. 부지의 총면적이 1만제곱미터 미만인 양어장·양식장, 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 어업용 시설 6. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제8호의 처리시설 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 【소음·진동관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "소음·진동배출시설"이란 소음·진동을 발생시키는 공장의 기계·기구·시설, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 제8조(배출시설의 설치신고 및 허가 등) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 다만, 학교 또는 종합병원의 주변 등 대통령령으로 정하는 지역은 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 제15조(개선명령) 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 조업 중인 공장에서 배출되는 소음·진동의 정도가 배출허용기준을 초과하면 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자에게 그 소음·진동의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가는 데에 필요한 조치(이하 "개선명령"이라 한다)를 명할 수 있다. 제16조(조업정지명령 등) ① 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 개선명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나 기간 내에 이행은 하였으나 배출허용기준을 계속 초과할 때에는 그 배출시설의 전부 또는 일부에 조업정지를 명할 수 있다. 이 경우 환경부령으로 정하는 시간대별 배출허용기준을 초과하는 공장에는 시간대별로 구분하여 조업정지를 명할 수 있다. ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 소음·진동으로 건강상에 위해(危害)와 생활환경의 피해가 급박하다고 인정하면 환경부령으로 정하는 바에 따라 즉시 해당 배출시설에 대하여 조업시간의 제한·조업정지, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제17조(허가의 취소 등) 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 배출시설의 설치허가 취소(신고 대상 시설의 경우에는 배출시설의 폐쇄명령을 말한다)를 하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 조업정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가를 취소하거나 폐쇄를 명하여야 한다. 7. 제16조에 따른 조업정지명령 등을 위반한 경우 제18조(위법시설에 대한 폐쇄조치 등) 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제8조에 따른 신고를 하지 아니하거나 허가를 받지 아니하고 배출시설을 설치하거나 운영하는 자에게 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 한다. 다만, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 그 공장에서 나오는 소음·진동의 정도가 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없거나 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지되는 장소이면 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다. 【소음·진동관리법 시행규칙】 제2조의2(소음·진동배출시설)「소음·진동관리법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제3호에 따른 소음·진동배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)은 별표 1과 같다. [별표 1] 소음·진동배출시설(제2조의2 관련) 1. 소음배출시설 가. 마력기준시설 및 기계·기구 11) 50마력 이상의 혼합기(콘크리트프랜트 및 아스팔트랜트의 혼합기는 20마력 이상으로 한다) 제73조(행정처분기준) 법 제49조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. [별표 21] 행정처분기준(제73조 관련) 2. 개별기준 가. 배출시설 및 방지시설 등과 관련된 행정처분기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270151"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농업진흥지역 고시도면 정정요청 공문, 농업진흥지역 정정요청 검토결과 보고서, 토지이용계획 확인서, 일반건축물대장 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 창고부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 도시지역이면서 생산녹지지역이고, 농지법상 농업진흥지역이다. 나) 청구인은 이 사건 창고부지에 조적조의 농산물창고(200㎡), 일반철골구조의 농산물창고(198㎡), 조적조의 농산물분류작업장(90㎡), 철근콘크리트조의 농산물저온창고(66㎡)를 2001. 3. 3. 건축신고 후 2002. 2. 8. 사용승인 받았다. 다) 피청구인은 이 사건 창고부지 상에 건축신고를 득하지 아니하고 불법 증축 및 이 사건 창고를 불법 용도변경하여 콘크리트 제품 생산 공장으로 사용된 사실을 적발하여 2014. 9. 17. 「건축법」 제79조제1항, 「농지법」 제32조 및 제42조에 따라 불법건축물 시정명령을 하였다. 라) 이 사건 창고 내에 설치된 청구인의 콘크리트프랜트 혼합기(모터 29마력, 22㎾)가 배출시설 설치신고 대상임에도 신고하지 아니하고 운영한 사실이 2014. 11. 6. 경기도특별사법경찰단에 의해 적발되어 피청구인에게 통보되었고, 피청구인은 2014. 11. 12. 위 배출시설에 대하여 「소음·진동 관리법」 제18조제1항에 따라 소음배출시설의 폐쇄명령을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270149"></img> 마) 피청구인은 2014. 11. 19. 이 사건 창고부지가 2001. 3. 3. 건축물건축신고(농지전용협의)되었으며, 2005. 6. 26. 및 2014. 6. 23. 지목 변경된 토지로서 농업진흥지역 고시도면을 정정하는 것이 타당하다고 사료된다며 경기도지사에게 농업진흥지역 밖으로 농업진흥지역 고시도면 정정요청을 다음과 같이 하였다. 바) 농업진흥지역 고시도면 정정요청을 받은 경기도지사는 이 사건 창고부지가 1992년 농업진흥지역 지정 이후 창고로 지목이 변경된 토지로 정정대상에 해당되지 않는다며 반려하였다. 2) 「농지법」 제28조 및 제29에 따르면 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 농업진흥지역을 지정하고, 법 제32조에는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없고, 다만, 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업 관련 시험·연구 시설의 설치, 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치, 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 등을 가능하다고 규정하고 있다. 「건축법」 제11조에 의하면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 제12조에는 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축의 경우에는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고하여야 하며, 제19조에는 용도변경을 하려는 경우에는 변경하려는 용도의 건축기준에 맞아야 하고, 제79조에는 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정되어 있다. 「소음·진동 관리법」 제2조에는 ‘소음·진동배출시설’이란 소음·진동을 발생시키는 공장의 기계·기구·시설, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말하고, 법 제8조에는 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 법 제18조에 의하면, 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제8조에 따른 신고를 하지 아니하거나 허가를 받지 아니하고 배출시설을 설치하거나 운영하는 자에게 그 배출시설의 사용중지를 명하여 한다고 규정하면서, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지되는 장소이면 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다고 규정하고 있다. 3)청구인은 이 사건 창고부지는 건축신고(농지전용협의)로 지목이 변경된 토지로써 피청구인이 경기도지사에게 농업진흥지역해제를 신청한 부지인데, 해제가 되지 않았다는 이유로 이 사건 제1처분한 것은 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 「건축법」에 의하면 건축물을 건축하거나 용도변경을 하려는 자는 시장 등에게 허가를 받거나 신고하도록 규정되어 있는데, 이 사건 창고부지에 관하여 피청구인이 경기도지사에게 농업진흥지역 해제를 요청하였다는 이유만으로 이 사건 농산물 창고를 콘크리트제조공장으로 사용함에 있어 허가를 받거나 신고하지 아니하고 무단으로 용도 변경한 사실, 농산물분류작업 및 농산물 저온창고로 사용승인 받은 건축물을 무단 증축하고 콘크리트제조공장으로 용도 변경한 사실, 그 밖에 일반철골구조의 건축물을 무단 증축한 사실 등은 명백하므로, 「건축법」 제79조에 따라 이 사건 제1처분한 것은 적법·타당하다. 나아가, 이 사건 창고부지에 관하여 2014. 11. 19. 피청구인으로부터 농업진흥지역 해제를 위한 고시도면 정정요청을 받은 경기도지사는 ‘이 사건 창고부지는 1992년 농업진흥지역 지정 이후 창고로 지목이 변경된 토지로 정정대상에 해당하지 않는다’며 농업진흥지역 고시도면 정정요청서를 반려하였는바, 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4) 다음으로 청구인은 이 사건 소음배출시설이 위치한 지역은 농지가 아니고 창고부지이기 때문에 폐쇄명령하기 전에 소음 및 진동을 측정하여 소음 및 진동이 기준치를 초과한 경우 시정명령 하여야 하고, 시정이 이루어지지 않은 경우 폐쇄명령을 하여야 함에도 시정명령을 하지 않고 이 사건 제2처분한 것은 과잉금지원칙과 비교교량의 원칙, 신의칙에 반하는 처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인은 이 사건 소음배출시설에 대하여 폐쇄명령 이전에 시정명령이 선행되어야 한다고 주장하므로 이에 관하여 본다. 살피건대, 「소음·진동 관리법」에 따르면, 조업 중인 공장에서 배출되는 소음·진동의 정도가 배출허용기준을 초과하면 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자에 시정명령을 하여야 하고, 그 기간 내에 이행이 이루어지지 않는 경우 조업정지명령을 하여야 하고, 조업정지명령 등을 위반한 경우 허가를 취소하거나 폐쇄를 명하여야 한다고 규정되어 있는바, 청구인의 이 사건 소음배출시설은 이 법에 따라 허가 또는 신고 수리되지 않은 위법 시설로 시정명령 및 조업정지명령의 적용대상이 아니라고 할 것이다. 또한, 이 사건 소음배출시설이 위치한 이 사건 창고부지는 청구인이 2001. 3. 3. 구 「농지법」(법률 제6597호로 개정되어 2002. 1. 14. 시행되기 전의 것) 제34조제1항 및 구 「건축법」(법률 제 6370호호 개정되어 2001. 7. 17. 시행되기 전의 것)에 따라 농산물창고, 농산물분류작업장 및 농산물저온창고로 건축신고 후 2002. 2. 8. 사용 승인되어 지목이 ‘답’에서 ‘창고용지’로 지목 변경되어, 비록 농지는 아니라고 하더라도 여전히 농지법상 농업진흥지역에 해당되어 행위제한을 받는 지역이라고 할 것인데, 「농지법」 제32조제1항에 따르면 농업진흥지역에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되는 토지이용행위