불법건축물 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(이하‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로, 청구인은 2014. 11. 25. 이 사건 건물을 매입하였다. 피청구인은 이 사건 건물에 불법 용도변경이 있다는 사실을 확인하고 2014. 5. 22. 청구외 ○○○(전 소유주)에게 시정명령을 하고, 청구외 ○○○(전 소유주)에게 2014. 9. 22. 시정명령과 2014. 10. 28. 시정명령 촉구와 이행강제금 부과 예고를 하였다. 피청구인은 시정명령 및 이행강제금 부과 예고에도 위법사항이 시정되지 않아 2014. 12. 17. 청구인에게 「건축법」제79조 및 제80조에 따라 이행강제금 5,063,000원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건물을 청구외 ○○○로부터 2014. 11. 매매하였으나, 이 사건 건물에 대하여 매매당시와 이 사건 시정명령서를 받기 전까지 이전부터 고지되었던 용도 변경에 의한‘장기 미시정 위법건축물 이행강제금 부과 통보’에 대해 청구외 ○○○로부터 어떠한 고지도 듣지 못하였고, 계약 이전부터 청구외 ○○○에게 고지되었던 이행강제금에 대해 일체 알지 못하였다. 따라서 매매계약 이전에도 고지되었던 이행강제금에 대해 청구외 ○○○가 완납 및 무단 용도변경을 조치 후 매매하는 것이 맞다고 판단하며, 피청구인이 청구외 ○○○에게 2차례 이상 동일한 내용을 고지했음에도 이행강제금을 미납했다는 것은 청구인에게 책임이 없는 금액이라 판단한다. 청구인은 이행강제금을 청구외 ○○○가 이행하도록 민사상 지급명령을 신청한 상태이므로 그 결정이 나올 때까지 이행강제금 집행을 중단하여 줄 것을 요청한다. 위에서 살펴본 바와 같이 청구인과 전 소유주 청구외 ○○○와 민사상 지급명령을 신청한 상태이므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하여 취소를 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건물의 소유자로, 피청구인은 이 사건 건물의 전소유주(○○○)와 현소유주인 청구인에게 2014. 5. 21.부터 2014. 12. 17.까지「건축법」제79조에 의거 위법행위에 대한 시정명령을 전달하였으나, 시정조치가 이루어지지 않았으며 이에 따라 피청구인은「건축법」제80조에 따라 이행강제금을 부과하였다. 2) 청구인은 이 사건 심판청구에서 이 사건 건물의 매매가 11월에 이루어져 위법사항에 대한 사실을 전 소유주에게서 통보받지 못하였으므로 위법행위에 대한 이행강제금이 본인에게 부과된 것은 부당하며, 전 소유주인 청구외 ○○○와 이행강제금 납부와 관련하여 민사소송 중에 있으므로 소송의 판결이 나올 때 까지 위법사항에 대한 행정처분중단을 요청하였다. 이 사건 건물은 장기 미시정 위법건축물로서 2011. 3. 4.자로 건축물대장에 위반건축물로 등재되어 있어 매수인이 건축물 매매 시 위법사항을 충분히 인지할 수 있었으며, 사실관계 확인은 청구인과 전 소유주간에 해결할 문제이므로 이행강제금 부과는 정당하다. 건축물의 매매 시 위법사항 또한 청구인에게 포괄 승계되어 향후 위법사항에 대한 시정조치는 현 소유주인 청구인을 중심으로 이루어져야 하기 때문에 행정처분의 중단 또한 부당하다.(유사 행정심판례, 서행심2010-731) 피청구인은 청구인 및 전 소유주인 청구외 ○○○에게 충분한 기간을 주어 시정계고 요청을 하였으나, 위법행위에 대한 시정조치를 이행하지 않았으므로 피청구인의 이 사건 처분은 정당하여 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 건축법】[시행 2010.12.30.][법률 제10764호로 개정되기 전의 것] 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제64조의2, 제66조부터 제68조까지, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시 정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【행정절차법】[시행 2014.11.19.][법률 제12844호, 2014. 11. 19. 타법개정] 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014.1.28.> [전문개정 2012.10.22.] 제27조(의견제출) ① 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다. ② 당사자등은 제1항에 따라 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다. ③ 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다. ④ 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. [전문개정 2012.10.22.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위법건축물 시정명령서 및 시정촉구 명령서, 이행강제금 부과 예고, 일반건축물대장, 이 사건 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건물의 소유자로, 청구인은 2014. 11. 25. 이 사건 건물을 매입하였다. 피청구인은 이 사건 건물에 불법 용도변경이 있다는 사실을 확인하고 2014. 5. 22. 청구외 ○○○(전 소유주)에게 시정명령을 하고, 청구외 ○○○(전 소유주)에게 2014. 9. 22. 시정명령과 2014. 10. 28. 시정명령 촉구와 이행강제금 부과 예고를 하였다. 나) 피청구인은 시정명령 및 이행강제금 부과 예고에도 위법사항이 시정되지 않아 2014. 12. 17. 청구인에게 「건축법」제79조 및 제80조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법(시행 2010.12.30 법률 제10764호로 개정되기 전의 것)」(이하‘구 건축법’이라 한다)제19조제1항 및 제2항에서 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고 있다. 「구 건축법」제79조제1항에서 허가권자는 대자나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하‘건축주등’이하 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조제1항에서 허가권자는 제79조제1항의 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 「행정절차법」제21조제1항에서 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 각 호의 사항을 당사자에게 통지하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제27조제1항에서 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면 또는 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 청구인이 동의하지 않은 피청구인의 환지처분은 위법하며 이 사건 공원은 청구인이 소유의 의사로 20년간 점유를 하여 일반재산인 이 사건 공원의 시효취득을 한 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장하고, 피청구인은 2014. 5. 21.부터 2014. 12. 17.까지 이 사건 건물의 전 소유자와 청구인에게 시정명령을 하고 이행이 되지 않아 청구인에게 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 건물의 일반건축물대장을 보면 이 사건의 무단 용도변경이 2011년경에 발생된 것으로 보이고, 2014. 7. 24. 이 사건 건물의 소유권이 청구외 ○○○에서 ○○○에게 이전되고, 2014. 11. 25. 청구인에게 다시 소유권이 이전된 것으로, 피청구인은 청구인이 이 사건 건물을 취득함에 따라 위법사항 또한 승계된다는 이유로 이 사건 처분을 한 것으로 보이며, 청구인이 이 사건 건물의 소유주로서 이 사건 건물의 위법사항에 대해 시정할 의무가 있음은 별론으로 하고, 「행정절차법」제21조제1항에서 행정청은 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 당사자에게 미리 통지하고 의견제출의 기회를 주도록 규정하고 있는바, 이 사건에서 피청구인은 청구인에게 사전 절차 및 의견제출의 기회를 부여하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 「행정절차법」에서 규정하고 있는 처분의 사전통지 의무를 간과한 처분이라 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 처분이라 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.