불법건축물 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들(별지 청구인 목록 기재, 이하 ‘청구인들’이라 한다)은 ○○시 ○○동 ○○○○-2 ○○아울렛타운 2층 000～000호(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로, 2006. 9월부터 현재까지 ○○○ 뷔페, ○○○ 웨딩홀, ○○○ 웨딩이벤트를 운영하던 청구외 장○○, 장□□, 장△△, 강○○에게 이 사건 건물을 임대하였다. 피청구인은 2013. 8. 20. 불법용도변경에 대한 민원접수에 따른 현장확인을 하여 청구인들에게 시정통보 및 시정 촉구 통보, 이행강제금 부과 사전 안내 등을 거쳐 2013. 12. 13. 고○○ 외 21인, 2014. 1. 14. 박○○ 외 5인, 2014. 2. 14. 김○○ 외 4인에 대하여 불법건축물에 대한 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 건물은 2006. 9월부터 현재까지 청구외 장○○, 장□□, 장△△, 강○○에게 임대되어 ○○○ 뷔페, ○○○ 웨딩홀, ○○○ 웨딩이벤트 장소로 사용되고 있다. 피청구인은 청구인들이 소유하고 있는 이 사건 건물이 판매 및 영업시설 용도이나 문화 및 집회시설(예식장)로 불법용도변경을 하여 「건축법」 제19조 규정을 위반했다는 이유로 이행강제금을 부과하였다. 2) 이 사건 건물을 임차한 청구외 장○○, 장□□, 장△△, 강○○는 ○○○ 웨딩홀 뿐 아니라 ○○○ 웨딩이벤트라는 회사를 별도로 운영하고 있고, 특히 돌잔치, 회갑, 고희연, 기업행사, 연말모임 등을 위한 뷔페식당을 ○○○ 뷔페라는 상호로 별도 사업자등록을 하여 운영하고 있는데, 이 사건 건물 중 000호부터 000호까지는 위 ○○○ 웨딩홀, ○○○ 웨딩이벤트, ○○○ 뷔페라는 회사가 로비, 예약실, 미용실 등으로 이용하고 있는 것이지 웨딩 전용으로 사용하고 있는 것은 아니다. 따라서 이 사건 건물 중 000호부터 000호까지 소유자에 대한 이 사건 처분은 위법하다. 3) 이 사건 건물 중 ○○○호는 현재 신부대기실 등으로 사용되고 있는데, 신부대기실은 아무나 들어올 수 없는 사적인 공간이라고 할 것이어서, 신부대기실을 문화 및 집회시설이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 건물 중 ○○○호가 문화 및 집회시설로 사용되고 있다는 것을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다. 4) 이 사건 건물 중 000호부터 000호까지는 판매 및 영업시설에서 문화 및 집회시설(예식장)로 용도변경하여 사용한 사실이 없으므로, 이 사건 건물 중 000호부터 000호까지 소유자들에 대한 처분은 위법하다. 5) 설령 청구인들이 소유하고 있는 이 사건 건물이 불법 용도변경되어 이용된다고 가정한다 할지라도 이 사건 건물 소유자들이 실제 용도변경을 하여 사용하고 있는 것도 아닌 점, 2006. 9월 경부터 청구외 장○○, 장□□, 장△△, 강○○가 이 사건 건물에서 ○○○ 뷔페, ○○○ 웨딩홀, ○○○ 웨딩이벤트를 평온 공연하게 아무런 문제없이 운영하면서 침체된 지역경제에 이바지하고 지역 어르신과 불우이웃을 위하여 무료급식을 하는 데 앞장서 왔다는 점, 이 사건 건물의 ○○○ 웨딩홀은 ○○시에 유일하게 존재하는 예식장인 점, ○○시에 유일하게 존재하는 ○○○ 웨딩홀을 운영하지 못하게 하려는 반대세력에 의해 이 사건이 발단된 점, 용도변경으로 문제가 된 면적이 그리 넓지 않은 점 등에 비춰볼 때, 이 사건 처분은 너무 지나치다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건물 중 000호부터 000호까지는 웨딩 예약실, 웨딩 상담실, 메이크업실, 드레스실, 사진실, 폐백실, 귀빈실, 신랑·신부 하객 접수석, 웨딩홀 로비 등으로, ○○○호는 신랑·신부 하객 접수석 및 신부대기실로, 000호부터 ○○○호까지는 웨딩홀로 불법용도변경하여 예식장으로 사용되고 있는 위반사항에 대하여 이행강제금 부과처분을 한 것이다. 2) 이 사건 건물은 예식전용시설과 같은 층에 위치하면서 예식전용시설과 연결되어 일체로서 예식공간으로 활용되고 있다. 그 용도 역시 웨딩 예약실, 웨딩 상담실, 메이크업실, 드레스실, 사진실, 폐백실, 귀빈실, 신랑·신부 하객 접수석, 웨딩홀 로비 등으로 다수 사람들이 결혼식을 거행하는 데 이용하는 시설이다. 예식전용시설 뿐 아니라 예식부대시설인 이 사건 건물도 예식전용시설과 일체되어 결혼식에 참여하는 다중에게 제공되므로, 판매시설이 아니라 「건축법」에서 정한 문화 및 집회시설의 범위에 해당된다. 3) 청구인들의 이행강제금 부과일이 상이한 이유는 행정처분 고지를 위해 등기우편을 발송하였으나 폐문부재 등으로 반송되어 온 우편물을 재발송하였기 때문에 이 사건 처분일이 청구인에 따라 다르게 부과된 것이며, 이행강제금 금액이 상이한 이유는 불법용도변경 면적에 따른 금액 및 호수별 지분율에 따라 부과하였기 때문이다. 「건축법」 규정에 따라 무단 용도변경된 불법건축물의 건축주에게 원상복구 시정명령을 하였으며, 시정기간 내 시정명령을 이행하지 않아 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 4) 청구인들은 사용승인을 받은 건축물에 대하여 사용승인 용도에 적합하게 사용하여야 하며, 용도를 변경하여 사용할 경우에는 「건축법」 제19조에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 할 의무가 있다. 이 사건 건물은 위반건축물 민원이 접수되어 현장확인을 한 결과 건축주인 청구인들은 용도변경 허가(신고)를 득하기 전에 판매 및 영업시설을 문화 및 집회시설(예식장)로 무단 용도변경하여 사용하고 있어 「건축법」 및 「행정절차법」에 따라 이 사건 처분을 한 것이어서 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. <개정 2013.7.16.> 5. 문화 및 집회시설 7. 판매시설 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제64조의2, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30., 2014.1.14.> 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제5항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제3조의4(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의4 관련) 5. 문화 및 집회시설 가. 공연장으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 나. 집회장[예식장, 공회당, 회의장, 마권(馬券) 장외 발매소, 마권 전화투표소, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다]으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 다. 관람장(경마장, 경륜장, 경정장, 자동차 경기장, 그 밖에 이와 비슷한 것과 체육관 및 운동장으로서 관람석의 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 이상인 것을 말한다) 라. 전시장(박물관, 미술관, 과학관, 문화관, 체험관, 기념관, 산업전시장, 박람회장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다) 마. 동·식물원(동물원, 식물원, 수족관, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다) 7. 판매시설 가. 도매시장(「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물도매시장, 농수산물공판장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말하며, 그 안에 있는 근린생활시설을 포함한다) 나. 소매시장(「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모 점포, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말하며, 그 안에 있는 근린생활시설을 포함한다) 다. 상점(그 안에 있는 근린생활시설을 포함한다)으로서 다음의 요건 중 어느 하나에 해당하는 것 1) 제3호가목에 해당하는 용도(서점은 제외한다)로서 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 2) 「게임산업진흥에 관한 법률」 제2조제6호의2가목에 따른 청소년게임제공업의 시설, 같은 호 나목에 따른 일반게임제공업의 시설, 같은 조 제7호에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 시설 및 같은 조 제8호에 따른 복합유통게임제공업의 시설로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542231"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인 중 고○○(7분의 1), 백○○(7분의 1), 서00(7분의 1), 양○○(7분의 1), 이▲▲(7분의 1), 조□□(7분의 2)은 이 사건 건물 중 000호, 청구인 중 박○○(7분의 1), 박□□(7분의 1), 성○○(7분의 2), 유△△(7분의 1), 이□□(7분의 1), 최○○(7분의 1)는 이 사건 건물 중 000호, 청구인 중 강□□(7분의 1), 윤○○(7분의 3), 이00(7분의 1), 최□□(7분의 2)은 이 사건 건물 중 000호, 청구인 중 신□□(3분의 2), 최□□(3분의 1)은 이 사건 건물 중 000호, 청구인 중 유□□(11분의 3), 임○○(11분의 2), 박○○(11분의 2), 김00(11분의 1), 유○○(11분의 2), 유▲▲(11분의 1)은 이 사건 건물 중 ○○○호, 청구인 중 김00(2분의 1), 김○○(2분의 1)는 이 사건 건물 중 000호, 청구인 중 심○○(2분의 1), 지○○(2분의 1)은 이 사건 건물 중 ○○○호의 공유자이고, 청구인 중 김◎◎은 이 사건 건물 중 000호, 이○○은 000호, 조○○ 000호, 유○○은 000호, 유△△은 000호의 소유자이다. 나) 청구인들은 2006. 9월부터 현재까지 ○○○ 뷔페, ○○○ 웨딩홀, ○○○ 웨딩이벤트를 운영하던 청구외 장○○, 장□□, 장△△, 강○○에게 이 사건 건물을 임대하였다. 다) 피청구인은 2013. 8. 20. 불법용도변경에 대한 민원접수에 따른 현장확인을 하여 청구인들에게 시정통보 및 시정 촉구 통보, 이행강제금 부과 사전 안내 등을 거쳐 2013. 12. 13. 고○○ 외 21인, 2014. 1. 14. 박○○ 외 5인, 2014. 2. 14. 김○○ 외 4인에 대하여 불법건축물에 대한 이행강제금 부과처분을 통보하였다. 라) 이 사건 건물은 「건축법」 상 판매시설 용도이며, 예식장 사무실, 예약실, 상담실, 드레스실, 스튜디오, 메이크업실, 웨딩홀 로비, 폐백실, 귀빈실, 하객접수석, 신부대기실로 사용되고 있다. 2) 「건축법 시행령」 제3조의4 별표1에 「건축법」 제2조제2항에 따른 용도에 속하는 건축물의 종류를 문화 및 집회시설의 경우 집회장(예식장 등)을, 판매시설의 경우 도매시장, 소매시장, 상점 등을 규정하고 있다. 「건축법」 제19조에 따르면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 허가권자의 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고 있다. 허가권자는 「건축법」 제79조에 따라 건축물이 「건축법」에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 허가 또는 승인을 취소하거나 건축주등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 건축주에 대하여 같은 법 제80조에 따라 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있다. 3) 청구인들은 이 사건 건물 중 000호부터 000호까지는 위 ○○○ 웨딩홀, ○○○ 웨딩이벤트, ○○○ 뷔페라는 회사가 로비, 예약실, 미용실 등으로 이용하고 있는 것이지 웨딩 전용으로 사용하고 있는 것은 아니고, 이 사건 건물 중 ○○○호는 사적인 공간인 신부대기실로 사용되고 있어 문화 및 집회시설이라고 볼 수 없으며, 000호부터 ○○○호까지는 판매시설에서 문화 및 집회시설로 용도변경하여 사용한 사실이 없는 등 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 이에 대해 살펴보면, 이 사건 건물은 예식장 사무실, 예약실, 상담실, 드레스실, 스튜디오, 메이크업실, 웨딩홀 로비, 폐백실, 귀빈실, 하객접수석, 신부대기실로 사용되고 있는 사실이 명백하고, 「건축법 시행령」 제3조의4 별표1 규정 상 단지 예식이 직접 이루어지는 홀 부분만 예식장으로 볼 수 없고 웨딩홀에 부대된 예식 관련 시설도 예식장으로 보아야 할 것이며, 이 사건 건물 중 신부대기실로 사용 중인 ○○○호 및 웨딩홀로 사용 중인 000∼○○○호에 대하여도 이를 달리 볼 것은 아니므로 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 4) 청구인들은 이 사건 건물 소유자들이 실제 용도변경하여 사용하고 있는 점이 아니고, 이 사건 건물의 임차인이 ○○○ 뷔페·웨딩홀·웨딩이벤트를 운영하여 지역경제에 이바지하였으며, ○○시에 위치한 유일한 예식장인 점, 용도변경 면적에 비해 이 사건 처분은 지나치다고 주장한다. 이에 대해 살펴보면, 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있으며, 피청구인이 청구인에게 불법건축물에 대해 두 차례 시정을 명하였음에도 불구하고 시정이 되지 않은 점, 사전에 허가나 신고를 하고 용도변경을 하였으면 적법하게 이 사건 건물을 사용할 수 있었음에도 그렇게 하지 않은 점, 피청구인이 「건축법」에 규정된 이행강제금 산정기준에 따라 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입을 불이익에 비하여 이 사건 처분으로 인해 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 공익이 작다고 볼 수 없는 점 등을 고려하면 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고도 볼 수 없어 청구인의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.