불법광고물 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 옥외광고물 제작·설치 및 관리·홍보업체로서, 피청구인과 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 및 ○○동 산○○-○○번지 소재 공공시설물에 옥외광고물을 설치할 수 있는 공공시설물 관리·운영에 관한 협약을 체결하고, 2006. 12. 15. 및 2007. 1. 12. ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○○번지 및 ○○동 ○○○○번지에 대한 공공시설물(이하 ‘이 사건 공공시설물’이라 한다) 이용 옥외광고물 표시허가를 피청구인으로부터 각 득하여 이 사건 공공시설물을 관리·운영하였다. 이후 청구인은 2010년 7월 피청구인에게 이 사건 공공시설물의 표시기간 연장신청을 하였는데, 피청구인은 2010. 7. 20. 청구인에게 관련 법령의 개정으로 인해 표시기간 연장이 불가하다는 통보를 하였다. 이에 청구인은 2011. 1. 5. ○○지방법원에 연장거부처분 취소소송을 제기하였으나 기각판결을 받았으며, 2014. 2. 11. 및 11. 7. ○○고등법원 및 대법원에 각 항소 및 상고하였다가 재차 기각판결을 받았으며, 피청구인은 2015. 3. 17. 청구인에게 이 사건 공공시설물을 이용한 옥외광고물이 「옥외광고물 등 관리법」(이하 ‘옥외광고물법’이라 한다) 제3조에 위반된다는 이유로 같은 법 제10조에 의거 시정(철거)명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 공공시설물을 이용한의 광고물 연면적 합계가 210평방미터(15×7×2)라고 보고 이 사건 처분을 하였으나 실제 연면적은 이에 미치지 못한고, 이 사건 옥외광고물 표시허가기간이 경과한 것이 오로지 청구인의 귀책사유에 기한 것도 아니다. 2) 피청구인은 이 사건 처분 전에 미리 상당한 기간을 정하여 구체적이고 명확한 근거에 따라서 그러한 처분을 한다는 뜻을 해당 관리자 등에게 예고하여야 하고, 신의에 따라 성실히 하여야 할 뿐만 아니라, 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 될 신뢰보호의 의무가 있음에도 불구하고 그러한 공정한 청문 절차 등을 진행하거나 청구인의 상당한 이유가 있는 의견을 반영하지 아니하였는바, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2010년 7월 표시연장을 요청하였으나, 피청구인은 옥외광고물법 시행령 제26조제1항제5호의 개정(2008. 7. 9.)으로 인하여 국가등이 시책홍보 등을 목적으로 광고물등을 설치한 공공시설물은 편익시설로 정할 수 없도록 되었으며, 부칙(제20911호, 2008. 7. 9.) 제4조의 종전의 규정에 따라 표시된 광고물은 그 표시기간의 만료 시까지 시행령의 개정규정에 따라 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다는 규정에 따라 연장 거부처분 및 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 청구인은 광고물 연면적 합계가 잘못되었다는 주장을 내세우기에 앞서 기존 허가된 광고물 규격(15×7×2)과 현장에 설치된 불법 광고물 간 발생한 규격의 차이를 확인할 수 있는 근거 및 사유(허가내용과 상이한 이유)를 제출하여야 할 것이다. 3) 청구인이 제기한 표시연장거부처분 취소소송은 3심 모두 기각되었으나, 해당 소송이 진행된 약 5년 동안 불법으로 광고물을 운영해 오면서 막대한 이익을 얻었으므로, 허가기간 경과가 청구인의 귀책사유에 기한 것이 아니라는 주장은 인정될 수 없다. 4) 청구인은 표시연장이 불가능할 뿐만 아니라 자진철거하여야 한다는 사실을 피청구인이 2010. 7. 20. 한 표시연장거부 통보 및 청구인이 이후 제기한 소송을 통해 충분히 인지하고 있었으며, 이 사건 처분의 경우 허가기간이 만료된 불법 광고물에 대하여 옥외광고물법 제10조 규정에 의거 자진철거하도록 통보한 것으로 법령상 계고가 필요한 사항이 아니었고, 같은 법 제15조에 의한 청문대상도 아닐 뿐 아니라 청구인 또한 이 사건 처분에 대해 별도로 의견을 제출한바 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【옥외광고물 등 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "옥외광고물"이란 공중에게 항상 또는 일정 기간 계속 노출되어 공중이 자유로이 통행하는 장소에서 볼 수 있는 것(대통령령으로 정하는 교통시설 또는 교통수단에 표시되는 것을 포함한다)으로서 간판ㆍ입간판ㆍ현수막(懸垂幕)ㆍ벽보ㆍ전단(傳單)과 그 밖에 이와 유사한 것을 말한다. 2. "게시시설"이란 광고탑ㆍ광고판과 그 밖의 인공구조물로서 옥외광고물(이하 "광고물"이라 한다)을 게시하거나 표시하기 위한 시설을 말한다. 제3조(광고물등의 허가 또는 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 "광고물등"이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 "시장등"이라 한다)에게 허가를 받거나 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역 2. 「문화재보호법」에 따른 문화재 및 보호구역 3. 「산지관리법」에 따른 보전산지 4. 「자연공원법」에 따른 자연공원 5. 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도(軌道)ㆍ하천 및 대통령령으로 정하는 그 부근의 지역 6. 대통령령으로 정하는 교통수단 7. 그 밖에 아름다운 경관과 도시환경을 보전하기 위하여 대통령령으로 정하는 지역ㆍ장소 및 물건 ② 제1항제6호의 교통수단이 둘 이상의 특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ자치구에 걸쳐 운행되는 경우에는 해당 교통수단의 주된 사무소 소재지 또는 해당 교통수단이 등록된 주소지의 시장등에게 허가를 받거나 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 제1항에 따른 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다. 이 항에서 특별자치도지사를 포함한다)는 아름다운 경관과 미풍양속을 보존하고 공중에 대한 위해를 방지하며 건강하고 쾌적한 생활환경을 조성하는 데 방해가 되지 아니한다고 인정하면 제1항 각 호의 지역으로서 상업지역ㆍ관광지ㆍ관광단지 등 대통령령으로 정하는 지역을 특정구역으로 지정하여 제3항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 완화할 수 있다. ⑤ 시장등(특별자치도지사는 제외한다)은 제4항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 완화하여 적용하고자 하는 때에는 시ㆍ도지사에게 이를 요청할 수 있다. ⑥ 제4항에 따른 허가 또는 신고 기준의 완화에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑦ 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 건물은 건물주가 자기 건물에 대한 간판표시계획서를 시장등에게 제출하여야 하며, 건물에서 영업하려는 자는 건물주가 제시한 간판표시계획서에 따라 허가를 받거나 신고하여야 한다. 제10조(위반에 대한 조치) ① 시장등(제3조의2에 따라 시·도지사에게 허가를 받거나 신고한 경우에는 시·도지사를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 광고물등의 허가·신고·금지·제한 등에 관한 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3 및 제5조를 위반하거나 제9조에 따른 안전점검에 합격하지 못한 광고물등에 대하여 다음 각 호에 해당하는 자(이하 "관리자등”이라 한다)에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 한다. 1. 광고물등을 표시하거나 설치한 자 2. 광고물등을 관리하는 자 3. 광고주 4. 옥외광고업자 5. 광고물등의 표시·설치를 승낙한 토지·건물 등의 소유자 또는 관리자 ② 시장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 해당 광고물등을 제거하거나 필요한 조치를 하고 그 비용을 청구할 수 있다. 제10조의3(이행강제금) ① 시장등(제3조의2에 따라 시·도지사에게 허가를 받거나 신고한 경우에는 시·도지사를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 제10조제1항에 따른 명령을 받은 후 그 조치 기간 내에 이행하지 아니한 관리자등(입간판·현수막·벽보·전단의 관리자등은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 500만원 이하의 이행강제금을 부과·징수할 수 있다 제15조(청문) 시장등(제3조의2에 따라 시ㆍ도지사에게 허가를 받거나 신고한 경우에는 시ㆍ도지사를 말한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 제13조에 따른 광고물등의 허가취소 2. 제14조에 따른 옥외광고업 등록취소 【옥외광고물 등 관리법 시행령】[2008.7.9. 대통령령 제20911호로 개정된 것] 제3조(옥외광고물의 분류) 옥외광고물(이하 "광고물"이라 한다)은 다음 각 호와 같이 분류한다. 12. 공공시설물이용 광고물 : 공공의 목적을 위하여 설치하는 공작물 또는 편익시설물에 표시하는 광고물 제4조 (허가대상 광고물등) ①법 제3조제1항의 규정에 의하여 허가를 받아 표시 또는 설치(이하 "표시"라 한다)하여야 하는 광고물은 다음과 같다. 6. 공공시설물이용 광고물 제26조 (공공시설물이용 광고물의 표시방법) ①광고물을 표시할 수 있는 공공시설물은 다음과 같다. <개정 1993.2.24., 1997.2.6., 2001.11.22., 2005.6.23., 2008.7.9.> 1. 삭제 <2008.7.9.> 2. 철도역·공항·항만·버스터미널 및 트럭터미널의 광장에 설치되어 있는 시계탑·조명탑·교통안내소·안내게시판·관광안내도 및 일기예보탑 3. 고속국도휴게소에 설치되어 있는 안내탑·시계탑·조명탑·교통안내소·관광안내도 및 게시판 4. 버스승강장, 택시승강장, 노선버스안내표지판, 지정벽보판 및 현수막지정게시대 5. 그밖의 공공시설물중 시·군·구조례로 정하는 편익시설물로서 시장·군수 또는 구청장이 광고물관리심의위원회의 심의를 거쳐 인정하는 편익시설물. 다만, 제1호부터 제4호까지의 공공시설물 외에 국가 등이 시책홍보 등을 목적으로 광고물 등을 설치한 공공시설물은 편익시설물로 정할 수 없다. <부칙> [제20911호, 2008.7.9.] 제4조(기존 공공시설물이용 광고물에 관한 경과조치) 이 영 시행 당시 종전의 규정에 따라 표시된 광고물은 그 표시기간의 만료 시까지 이 영의 개정규정에 따라 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 【옥외광고물 등 관리법 시행령】[2008.7.9. 대통령령 제20911호로 개정되기 전의 것] 제26조 (공공시설물이용 광고물의 표시방법) ① 광고물을 표시할 수 있는 공공시설물은 다음과 같다. <개정 1993.2.24., 1997.2.6., 2001.11.22., 2005.6.23.> 1. 전주 및 가로등주 2. 철도역·공항·항만·버스터미널 및 트럭터미널의 광장에 설치되어 있는 시계탑·조명탑·교통안내소·안내게시판·관광안내도 및 일기예보탑 3. 고속국도휴게소에 설치되어 있는 안내탑·시계탑·조명탑·교통안내소·관광안내도 및 게시판 4. 버스승강장, 택시승강장, 노선버스안내표지판, 지정벽보판 및 현수막지정게시대 5. 그밖의 공공시설물중 시·군·구조례로 정하는 편익시설물로서 시장·군수 또는 구청장이 광고물관리심의위원회의 심의를 거쳐 인정하는 편익시설물 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. <개정 2014.1.28> 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분·자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 청구서 및 답변서, 옥외광고물 표시허가서, 표시연장 거부 통보문, 법원 판결문, 이 사건 시정명령 처분서 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 옥외광고물 제작·설치 및 관리·홍보업체로서, 피청구인과 ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○○번지 및 ○○동 ○○○○번지 소재 공공시설물에 옥외광고물을 설치할 수 있는 공공시설물 관리·운영에 관한 협약을 체결하고, 이 협약에 따라 2006. 12. 15. 및 2007. 1. 12. 이 사건 공공시설물 이용 옥외광고물 표시허가를 피청구인으로부터 각 득하였다. - ○○동 산○○-○○번지 공공시설물 표시기간 : 2006. 12. 16. ~ 2009. 12. 15. - ○○동 ○○○○번지 공공시설물 표시기간 : 2007. 1. 11. ~ 2010. 1. 10. 나) 이후 청구인은 2010년 7월 피청구인에게 이 사건 공공시설물에 대한 표시기간 연장신청을 하였으나, 피청구인은 2010. 7. 20. 청구인에게 관련 법령의 개정으로 인해 표시기간 연장이 불가하다는 통보를 하였다. 다) 이에 청구인은 2011. 1. 5. ○○지방법원에 연장거부처분 취소소송을 제기하였으나 기각판결을 받았으며, 2014. 2. 11. 및 11. 7. ○○고등법원 및 대법원에 각 항소 및 상고하였다가 재차 기각판결을 받았으며, 피청구인은 2015. 3. 17. 청구인에게 이 사건 공공시설물 이용 옥외광고물이 옥외광고물법 제3조에 위반된다는 이유로 같은 법 제10조에 의거 이 사건 시정(철거)명령처분을 하였는데 처분서에 기재된 “불법광고물 설치현황”은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270469"></img> 2) 옥외광고물법 제3조제1항 및 같은 법 시행령 제3조, 제4조에 따르면, 공공의 목적을 위하여 설치하는 인공구조물 또는 편익시설물(공공시설물)에 표시하는 광고물을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장등에게 허가를 받아야 하며, 허가사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 또한, 옥외광고물법 제10조제1항에 따르면, 시장등은 광고물등의 허가·신고·금지·제한 등에 관한 법 규정을 위반하거나 안전점검에 합격하지 못한 광고물등에 대하여 관리자등에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 하며, 같은 법 제15조에 따르면, 시장등은 광고물등의 허가취소 및 옥외광고업 등록취소 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 한편, 피청구인이 청구인에게 이 사건 공공시설물 이용 옥외광고물 표시허가를 한 2006. 12. 15. 및 2007. 1. 12. 당시 시행되던 구 옥외광고물법 시행령(2008.7.9. 대통령령 제20911호로 개정되기 전의 것) 제26조제5호에는 공공시설물중 시·군·구조례로 정하는 편익시설물로서 시장·군수 또는 구청장이 광고물관리심의위원회의 심의를 거쳐 인정하는 편익시설물에는 광고물을 표시할 수 있다고만 규정되어 있었으나, 2008.7.9. 대통령령 제20911호로 개정된 시행령(이하 ‘개정 시행령’이라 한다) 제26조제5호에는 “다만, 제1호부터 제4호까지의 공공시설물 외에 국가등이 시책홍보 등을 목적으로 광고물등을 설치한 공공시설물은 편익시설물로 정할 수 없다.”는 단서 조항이 추가되었으며, 부칙 제4조에서 개정 시행령 시행 당시 종전의 규정에 따라 표시된 광고물은 그 표시기간의 만료 시까지 개정규정에 따라 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다는 경과규정을 두었다. 3) 청구인은 이 사건 광고물 연면적 합계 산정이 잘못 되었고, 이 사건 옥외광고물 표시허가기간이 경과한 것이 오로지 청구인의 귀책사유에 기한 것도 아니며, 피청구인이 이 사건 처분 전에 예고 및 청문 절차 등을 진행하지 않았으므로, 청구인의 의견을 반영하지 않고 이루어진 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하여 살펴본다. 가) 먼저, 이 사건 처분서에 위치별 광고내용이 명시되어 있으므로 연면적 산정 오류를 이유로 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 또한, 옥외광고물법 제10조에 따른 명령이 같은 법 제15조 소정의 필요적 청문 대상이 아니라 해도, 시장등은 명령처분 전에 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 청구인에게 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 부여하여야 할 것이나, 이 사건의 경우, 청구인이 제기한 옥외광고물 표시기간 연장거부처분 취소소송에서 법원이 기각판결을 한 점, 옥외광고물법 시행령이 2008. 7. 9. 개정되면서 이 사건 공공시설물에는 기존 광고물의 표시기간이 만료되면 더 이상 광고물을 표시할 수 없게 되었고, 개정 시행령 부칙에서 기존 공공시설물 이용 광고물에 관하여 별도의 경과규정을 두었던 점 등을 고려하면, 사건 처분이 「행정절차법」 제21조제4항제2호(법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우)에서 정하고 있는 사전통지 등을 하지 아니하여도 되는 예외사유에 해당한다고 볼 수 있으므로, 이 사건 시정(철거)명령처분에 절차상 위법이 있다는 청구인의 주장 또한 이유 없다고 할 것이다. 다) 결국, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인이 주장하는 바와 같은 실체적 또는 절차적 하자가 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.