불법산지전용 복구명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 △△△번지 임야(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2019. 8. 23. 청구인에게 이 사건 토지의 불법산지전용 부분(면적 1,111㎡)에 대하여 「산지관리법」 제44조에 의거 복구명령 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 불법산지전용은 성명불상자에 의해 행해진 것임 피청구인은 성명불상자의 불법 경작을 원인으로 현 소유자인 청구인에게 불법산지전용지 복구명령처분을 하였다. 피청구인은 청구인에게 ‘청구인이 불법경작을 하거나 농지를 조성한 사실이 없음을 잘 알고 있지만, 수십년 전의 성명불상자의 불법경작이라도 현재의 소유자가 승계받아야 하고, 이는 시효가 없는 것’이라고 막연하게 구두로 안내하였다. 청구인은 처분 사전통지 기간에 2회에 거쳐 이의의견을 제출하였으나, 피청구인은 이를 검토하지 아니한 채, 즉 이 사건 처분의 근거와 이유를 처분서에 적시하지 못하고 이 사건 처분을 하였다. 2) 정보공개청구 관련, 행정심판 진행 중임 청구인은 피청구인이 작성한 출장보고서에 이 사건 임야를 훼손한 연접지 임야 개발자(유림관광농원, 이하 ‘연접지 개발자’라 한다)의 진술부분이 기록되어 있을 것으로 추정하여 정보공개청구하였으나, 피청구인은 연접지 임야 개발자의 진술내용을 구두로 알려주었을 뿐, 원본은 제3자의 개인정보라는 이유로 최종 비공개결정하여 청구인이 행정심판을 제기한 상태이다. 피청구인이 청구인에게 구두로 알려준 부분은 ‘청구인은 개발로 훼손되었다고 주장하나, 연접지 개발자는 이 사건 토지가 개발 이전부터 무단경작되어 왔다고 제보하였고, 농지조성은 임야 훼손에 해당하며, 최초의 임야 훼손을 기준으로 복구명령처분을 하게 되므로, 최초의 성명불상자의 불법행위 이후 소유자가 변동되더라도 복구의무는 공소시효 없이 현재의 소유자가 모두 누적승계한다’는 것이다. 이는 법령과 상식에 어긋나고, 연접지 개발자의 변명만 듣고 연접지 개발자를 편드는 부당한 행정처분이라고 생각되었고, 이에 피청구인에게 처분이유와 근거를 명시해 달라고 하였으나, 피청구인은 처분이유가 궁금하면 행정소송을 통해 알아내라고 할 뿐, 처분근거와 상세한 이유를 처분서에 적지 못한 채 이 사건 처분을 하였다. 3) 「행정절차법」 제23조 위반 위와 같이 피청구인이 처분서에 처분사유를 구체적으로 기재하지 않은 행위는 처분의 이유 제시를 규정한 「행정절차법」 제23조에 위반되므로, 이 사건 처분은 위법하다. 피청구인은 경작자의 사망에 따라, 처음 사전처분 시에는 복구의무자 선정기준을 ‘최초의 성명미상자의 불법행위자’라고 처분기준을 설명했다가, 경작자가 사망하자 이 행정심판에 와서는 ‘최후의 경작자’라고 말을 바꾸고 있다. 이러한 상황으로 인해 청구인은 이 사건 처분의 이유를 전혀 이해할 수 없음이 인정되며, 피청구인이 무조건 산지소유자가 복구의무자라고 표적을 정해놓고 청구인에게 누명을 씌우고, 연접지 개발자에게 특혜를 주는 처분이므로, 매우 부당하다. 4) 불복방법 고지의 허위사실 기재 : 형법 제227조(허위공문서 작성) 위반 이 사건 처분서에 기재된 불복방법 안내 부분을 보면, ‘「민원처리에 관한 법률」 제35조 규정에 따라 처분청에 60일 이내에 이의신청할 수 있다’고 기재되어 있는데, 이런 불복절차는 사실상 없는 절차이므로, 이는 허위기재이다. 속아서 잘못된 불복절차를 밟을 뻔 했다. 그리고 마치 행정심판과 행정소송을 「민원처리에 관한 법률」에 의거하여 제기하는 것처럼 기재되어 있다. 이러한 점에 비추어 피청구인은 불복절차가 없음을 알고도 허위기재하였다고 볼 수 있으므로, 피청구인은 허위공문서를 작성한 것이다. 유선상으로 피청구인(산림공원과)은 산림청의 질의회신에 불복하면 이의신청할 수 있다는 뜻이라고 하는데, 이는 말도 안 된다. 질의회신에 불복하는 절차는 금시초문이며, 그것도 회신한 산림청이 아니라 처분청에 불복하라니 말도 안되는 것이다. 이 사건 처분의 사전통지서도 피청구인이 의도적으로 반송불요의 등기우편으로 접수하였고, 고의로 수십년 전 이사한 예전 주소지로 발송하여, 청구인은 불복기회를 잃고 이 사건 처분이 확정될 뻔했다. 신입공무원의 실수라고 말하였지만, 알아보니 산림공원과에서 “반송불요”로 특별수기 기재하였고 그 기재대로 발송된 것이라고 하니, 이는 실수라고 볼 수 없다. 이처럼 피청구인이 청구인의 불복 기회를 교묘히 방해한 이유는 이 사건 처분의 처분이유와 처분근거가 마땅하지 않는 것을 피청구인도 잘 알고 있어 막무가내로 이 사건 처분을 확정하려고 의도했기 때문이라고 생각된다. 5) 타인소유인 임야(○○리 ◇◇◇)에 관한 내용이 첨부되어 있음 이 사건 처분서를 보면, 복구대상지는 ‘○○리 △△△’이라고 기재되어 있으나, 첨부서류인 사설측량업체의 ‘불법지구적도’ 상 불법지구역과 토지조서를 보면 ‘○○리 ◇◇◇’가 포함되어 있다. ‘○○리 ◇◇◇ ’의 소유자는 청구인이 아니라, 바로 임야개발의 시행자이다. 그러므로 불법지조사와 이 사건 처분은 엉터리이다. 피청구인은 불법행위자가 아니어도 임야소유자로서 훼손산지를 복구할 의무가 있는 것이라고 지속적으로 주장해왔는데, 타인소유 임야까지 청구인이 복구할 구역이라며 통지했기 때문이다. 6) 청구인은 연접지의 개발로 인한 피해자이며, 그 개발자의 불법이 더 심각함 청구인은 연접한 대규모 임야개발 공사에 의한 사유재산(산지) 훼손의 피해자이다. 그동안 참아오다 마침내 피청구인에게 임야개발 관련 피해방지 대책을 마련하라고 요청했더니, 오히려 이 사건 처분을 받게 되었다. 그래서 이 사건 처분을 전혀 이해할 수 없으며, 매우 불공정하다고 생각한다. 상식적으로도 시골에서 경작보다는 임야 성ㆍ절토, 무단벌목 등으로 인한 산지훼손이 더 심각한 것이 분명한데, 심각한 것은 외면하고 청구인이 하지도 않은 경작을 문제삼아 법적근거와 증거 없이 이 사건 처분을 하였는바, 도저히 납득할 수가 없다. 7) 결론 피청구인은 처분근거와 상세이유를 명확히 적시하지 못하였고, 청구인은 하지도 않은 불법행위에 대해 책임질 이유가 전혀 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 【보충서면】 8) 연접지 개발자에 대한 조사결과는 신뢰할 수 없음 이 사건에서 다툼없는 사실은 “청구인은 불법행위자가 아니다. 청구인은 이 사건 토지의 점유자도 아니고, 해당 불법행위로부터 어떠한 수익도 얻지 않는다. 청구인은 이 사건 토지의 소유자라는 이유만으로 이 사건 처분을 받았다. 경작자는 적법한 농지의 지적경계선을 넘어 임야에 경작을 한 사실이 있다”는 것이다. 반면, 연접지 개발자의 진술은 사실과 다르다. 연접지 개발자는 이 사건 토지에서의 무단경작을 부인하고 있으나, 최근(2018년도)에도 이 사건 토지를 매입했다고 마을주민을 속이고 이 사건 토지에 묘목과 고추를 몰래 경작하다가 들켜서 트랙터로 철거하면서 이 사건 토지를 훼손한 바 있다. 청구인은 오히려 산지훼손 관련 피해자이며, 불법행위자는 연접지 소유자이다. 심지어 피청구인도 이 사건 처분 전인 2019년 3월경, 이 사건 토지를 훼손한 불법행위자가 연접지 개발자와 경작자(마을주민 박○○)라고 조사한 바 있는데, 경작자가 갑자기 사망하자, 이 사건 행정심판에서 조사사실을 바꾸고 왜곡하여 경작자에게 모든 불법행위를 전가하는 것은 매우 부당하다. 경작자가 청구인으로부터 동의를 얻어 형질변경을 하고 계속 농경지로 사용했다고 조사한 부분은 잘못된 것이다. 경작자는 임야 내의 농지에 대해서만 허락을 받은 것이기 때문이다. 특히 청구인은 이 사건 토지의 지적측량이 있을 때마다 경작자를 입회시켜 농지와 임야의 지적선을 알려주었고, 경작자도 임야에서 경작하면 안된다는 사실을 인지하고 있었다. 청구인은 피청구인이 경작자의 불법경작을 조사하는지 알지 못했고, 결국 청구인은 이 사건 토지의 소유자이자 이 사건 처분의 당사자인데도 불구하고 이 조사에 대하여 현장 입회요청을 받은 적도 없으며, 심지어 조사에서 진술할 기회도 전혀 없었다. 그럼에도 피청구인은 연접지 개발자의 진술만 듣고 조사결과를 내었는바, 그 조사결과에는 연접지 개발자 본인에게 유리한 사실만 기재되있을 뿐, 전혀 사실이 아니다. 피청구인은 이 사건 토지가 오랫동안 농경지로 사용되어 왔다고 하지만, 나무가 없는 기간과 오랜기간 경작되어 왔다는 부분은 엄연히 다른 사실이다. 확실한 것은, 이 사건 토지는 최근 수년간 연접지 개발자에 의하여 무단점유되어 각종 건설 기계와 공사로 인하여 무단훼손되었는데, 피청구인은 경작자가 불법행위자라고 하면서 생사람을 잡았다. 이 사건 토지에서 복구해야 할 부분이 있다면, 연접지 개발자에 의한 불법 산지전용이다. 연접지 개발자는 이 사건 토지를 몰래 진입로로 사용하고 무단점유하여 불법 우오수관 매립공사, 무단벌목, 무단 진입로개설 등 불법행위를 일삼다가 여러차례 적발되었다. 이러한 훼손이 발각되어 2009년, 2014년 원상복구하기도 하였으나, 결국 현재까지도 대부분 원상회복은커녕 피해가 지속되고, 무단 우오수관매립에 대한 원상회복이 이루어지지 않고 있다. 9) 토지이용계획확인원 상 경작가능하다고 공시되어 왔음 피청구인은 이 사건 처분의 이유가 ‘경작지로 이용’이라고 하나, 이 사건 토지의 토지이용계획확인원을 보면, 이 사건 토지는 ‘영농여건불리농지’로 지정되어 임야지만 농지법이 완화된 일반 농지보다 자유로운 농지사용이 가능한 토지라고 그동안 공시해왔다. 그런데 청구인이 연접지 개발자에 대한 민원을 제기하고 피해대책을 마련해달라고 하자, 어느날 갑자기 토지이용계획확인원의 위 기재가 고시도 없이 사라졌다. 이에 대해 피청구인은 이전의 ‘영농여건불리농지’ 지정공시는 전산오류로 잘못된 공시였고, 그 공시가 사라진 것도 우연한 전산오류라고 하였다. 그리고 청구인의 위 민원에 대하여는 연접지 개발자의 산지훼손은 못찾았다거나 없다며 각종 증거와 사실을 외면하고 무시하더니, 오히려 공시된 대로 사용해온 ‘경작’만을 트집잡아 법적근거도 없이 ‘불법행위자가 아닌 청구인’에게 복구명령을 내렸다. 이러한 상황을 종합하면, 이 사건 처분은 공문서의 공신력의 중요성을 무시하고 행정청의 실수나 조작에 대한 피해를 피해자게에 전가한 무책임한 행정처분으로서, 매우 부당하다. 10) 처분 사전통지서와 이메일에 첨부된 구적도면 및 법위반 면적이 상이함 청구인은 우편으로 사전통지서를 확인하지 못하여 이메일을 요청하였는데, 나중에 비교해본 결과 첨부된 구적도면이 달랐다. 처분 전후로 법위반 면적이 상이하게 표시된 것이므로, 이 사건 처분은 처분 사전통지서에 기재된 바와 다르게 처분이 된 것이므로, 위법하다. 11) 결론 피청구인의 조사과정을 보면, 산지입출입과 지적측량 등에서 산지 소유자의 고지나 허락을 요하는 관련법을 모두 어기고, 산지 소유자의 재산권을 침해한 것인바, 법과 상식에 비추어 일반 국민이 전혀 납득할 수 없다. 토지이용계획확인원에 경작이 가능하다고 공시하여 왔는바, 이제 와서 경작이 불법이라고 하면서 증거도 없이 이 사건 처분을 한 것은 매우 무책임하고 가혹하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인의 자녀 신○○이 국민신문고를 통하여 “임야훼손 조사요망”이라는 민원을 접수하여, 피청구인이 이 사건 토지 일원을 현장조사하였다. 그 결과, 산지불법훼손이 명백한 부분은 행위자(연접지 개발자)를 고발하여 검찰(○○지청)에 기소의견으로 송치되었다. 한편, 수사과정에서 산지불법훼손의 최초 행위자가 미상이고, 공소시효가 도과하였음이 인정된 청구인 소유 이 사건 토지에 대하여, 산지복구를 위하여 토지 소유자인 청구인에게 복구명령 처분의 사전통지를 2회에 걸쳐 실시하였다. 청구인은 2회에 걸쳐 의견제출하였고, 피청구인은 복구명령 처리기한을 2019. 7. 15.까지로 연장하였으나 청구인이 복구하지 아니하여, 2019. 8. 23. 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분사유를 구체적으로 적시하였음 처분의 사전통지를 보면, “「산지관리법」 제44조” 및 “○○시 ○○면 ○○리 △△△번지 일원 농지로 이용하고 있는 지역은 산지전용허가(협의)를 받지 아니한 사항”, “제출하신 의견서의 내용이 관련법에 의한 정당한 사유로 인정되지 않을 경우에도 불법산지전용지 복구명령 처분됨”이라고 명시되어 있다. 한편, 2회에 걸친 처분의 사전통지 및 청구인의 의견서에 대하여, 피청구인은 2019. 6. 25. 행정처분의 객관성을 확보하고자 변호사에게 법률자문을 의뢰하고, 산림청에 질의하는 등 종합적인 검토 후 이 사건 처분을 하였다. 3) 허위공문서가 작성되었다는 청구인의 주장은 근거 없음 불법산지전용지 복구와 관련한 행정처리 절차를 보면, 복구의무자가 복구명령 통보를 받으면 산지복구설계승인, 산지복구 준공검사를 거쳐 산지로의 복구가 마무리되는 일련의 과정으로 이루어지는바, 이의신청, 행정심판, 행정소송을 모두 열거함에 있어서 근거법령으로서 큰 범주의 불복절차로 이해되는 「민원처리에 관한 법률」만 명시하였던 것으로서, 이는 민원인의 방어권을 최대한 보장해주기 위한 조치였다. 불복절차를 안내함에 있어서 각 법령까지 모두 기입되지 않았다고 해서 청구인이 불복조치를 취함에 있어서 어떠한 불이익을 받았다고 볼 수 없다. 4) 처분서의 흑백 직인 등으로 공문서로서 효력이 없다는 주장에 대하여 공문서는 행정기관에서 공무상 작성하는 것으로서, 이 사건 처분서는 담당공무원이 전결규정에 의거 결재권자로부터 결재를 득하여 문서생산 등록번호를 부여받아 관인을 찍어 청구인에게 도달하였다. 따라서 당연히 공문서로서의 법적 효력이 인정되며, 직인과 로고가 흑백이라 하여 달리 볼 수 없다. 5) 복구명령대상 토지에 ○○리 434-4번지가 포함되어 있다는 주장에 대하여 이 사건 처분서에 기재된 복구명령 대상 토지를 보면, “○○시 ○○면 ○○리 △△△번지 내 불법산지 전용지(면적 1,111㎡)”라고 특정되어 있으므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 6) 이 사건 처분의 적법성 이 사건 토지는 지목상 임야이나, 오래전부터 사실상 농경지로 사용 중이다. 「산지관리법」 제2조제1호가목ㆍ다목에 지목이 임야인 토지 또는 집단적으로 생육한 입목ㆍ죽이 일시 상실된 토지는 산지에 해당하고, 허가 내지 신고없이 농경지로 사용함은 불법산지전용에 해당하는 것이다. 한편, 이 사건 토지에서 농작물의 경작은 마을주민 박○○이 하였으나, 2019. 7. 17. 사망하였다. 「산지관리법」 제44조제1항제2호에 의하면, 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용한 경우 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있고, 같은 법 제51조제3항에 의하면, 제1항에 해당하지 아니하는 경우와 제2항에 따라 허가 등이 취소 또는 철회되는 것으로 보는 경우에는 제39조에 따른 복구의무 등은 산지의 소유자, 정당한 권원에 의하여 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 자, 산지의 소유자ㆍ점유자의 승계인에 대하여도 효력이 있다. 위 「산지관리법」 제51조제3항의 법 취지는 산지의 복구 의무자를 불법행위자로 한정하면 불법행위자가 신원미상이거나 사망하여 산지로 복구되지 않고 방치되었을 경우 문제가 발생하므로, 이를 방지하고 더 나아가 산림의 다양한 공익기능 증진 및 국토의 보전 등을 도모하고자 하는 것이다. 이에 피청구인은 불법산지전용지인 이 사건 토지와 관련하여, 점유자인 박○○이 사망함에 따라 점유자를 제외하고 토지 소유자인 청구인에게 이 사건 처분을 한 것인바, 이 사건 처분은 불법산지전용지라는 판단 및 처분의 상대방 특정에 있어서 아무런 위법이 없고, 달리 위법한 사정을 인정할 수 없다. 7) 결론 위와 같이 이 사건 처분에는 어떠한 절차상ㆍ내용상 하자가 있다고 볼 수 없으므로, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "산지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지[주택지조성사업이 완료되어 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다] 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖의 토지는 제외한다. 가. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지 다. 집단적으로 생육한 입목ㆍ죽이 일시 상실된 토지 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2016. 12. 2.> 1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다. 제40조(복구설계서의 승인 등) ① 제39조제1항 또는 제2항에 따라 산지를 복구하여야 하는 자(이하 "복구의무자"라 한다)는 대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서(이하 "복구설계서"라 한다)를 제출하여 승인을 받아야 한다. 승인받은 복구설계서를 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012. 2. 22., 2016. 12. 2.> ② 제1항에도 불구하고 제14조에 따른 산지전용허가, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받으려는 자 또는 제15조에 따른 산지전용신고, 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고를 하려는 자는 해당 허가를 신청하거나 신고를 할 때에 복구설계서를 산림청장등에게 제출할 수 있다. 이 경우 산림청장등이 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가를 하거나 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고를 수리한 경우에는 해당 복구설계서는 제1항에 따라 산림청장등의 승인을 받은 것으로 본다. <신설 2016. 12. 2.> ③ 산림청장등은 복구의무자가 제1항에 따른 기간 이내에 복구설계서를 제출할 수 없는 불가피한 사유가 있다고 인정하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 복구설계서의 작성기준, 승인신청 절차, 승인기준 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 ② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있다. <개정 2012. 2. 22.> ③ 제1항에 따라 복구를 하는 경우 복구비의 예치에 관하여는 제38조를, 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. 제51조(권리ㆍ의무의 승계 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 이 법에 따른 변경신고 등을 통하여 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을 한 자의 권리ㆍ의무를 승계한다. 1. 산지의 소유자가 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을 한 후 매매ㆍ양도ㆍ경매 등으로 그 소유권이 변경된 경우: 그 산지의 매수인ㆍ양수인 등 변경된 산지소유자 2. 제1호 이외의 자가 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을 한 후 사망하거나 그 권리ㆍ의무를 양도한 경우: 그 상속인 또는 양수인 ② 제1항 각 호에 해당하는 자가 사유발생일부터 30일 이내에 변경신고 등을 하지 아니한 경우 해당 허가 등이 취소 또는 철회된 것으로 본다. ③ 제1항에 해당하지 아니하는 경우와 제2항에 따라 허가 등이 취소 또는 철회된 것으로 보는 경우에는 다음 각 호의 사항에 대하여 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자ㆍ점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다. 5. 제44조에 따른 불법전용산지에 대한 복구의무 제52조(권한의 위임 등) ① 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다. 【산지관리법 시행령】 제52조(권한의 위임 등) ⑤ 산림청장은 법 제52조제1항에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지에 대한 다음 각 호의 권한을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임한다. 10. 법 제44조제1항 및 제2항에 따른 시설물의 철거 또는 산지의 복구 명령, 복구 대집행 및 비용충당(법 제44조제3항에 따라 준용되는 권한을 포함한다) 【산지관리법 시행규칙】 제42조(복구설계서의 작성기준 등) ② 법 제40조제1항에 따라 복구설계서의 승인을 받으려는 자는 영 제48조 각 호에 따른 기간 이내에 별지 제40호서식의 복구설계서 승인신청서에 복구설계서를 첨부하여 관할청에 제출하여야 한다.(이하 생략) 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 제26조(고지) 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분 사전통지, 불법산지전용지 복구명령 통보 및 정정 통보, 산림청 질의ㆍ회신, 기본증명서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 △△△번지 임야의 소유자이다. 나) 피청구인은 2019. 5. 13. 및 같은 해 5. 23. 두 차례에 걸쳐 청구인에게 아래와 같이 불법산지전용지 복구명령을 사전통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026139"></img> 다) 피청구인은 2019. 8. 23. 청구인에게 아래와 같이 불법산지전용지 복구명령 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026141"></img> 라) 피청구인은 2019. 9. 25. 청구인에게 아래와 같이 정정 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026135"></img> 마) 청구외 양○○(연접지 개발자측)가 작성한 진술서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026137"></img> 2) 「산지관리법」 제44조제1항제2호에 의하면, 산림청장등은 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용을 하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 같은 법 제51조제3항에 의하면, 산지전용 허가 등을 받은 자의 권리의무 승계가 아닌 경우 및 허가 등이 취소 또는 철회된 것으로 보는 경우, 제44조에 따른 불법전용산지에 대한 복구의무는 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자ㆍ점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다. 같은 법 시행령 제52조제1항 및 같은 법 시행규칙 제52조제5항제10호에 의하면, 산림청장의 소관이 아닌 사유림 산지의 복구명령 권한은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임되어 있다. 3) 청구인은 ① 이 사건 토지 중 일부에 대해 불법산지전용 행위를 한 자는 청구인이 아니라 성명불상자이며, ② 이 사건 처분서에는 처분사유가 구체적으로 기재되지 아니하여 절차상 하자가 있고, ③ 피청구인은 불복방법으로 「민원 처리에 관한 법률」 제35조 규정에 따른 이의신청을 기재하여 허위로 안내하였으며, ④ 이 사건 처분서에 첨부된 ‘불법지구적도’상 불법지구역과 토지조서에 이 사건 토지와 무관한 ‘○○리 ◇◇◇’가 포함되어 있으며, ⑤ 이 사건 토지의 토지이용계획확인원 기재 내용에 의하면 이 사건 토지는 ‘영농여건불리농지’로 지정되어 지목에도 불구하고 농지로 토지이용이 가능하므로 이 사건 토지 중 일부를 ‘농지’로 이용하고 있음을 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 가) 이 사건 토지에 대한 산지전용허가가 없었다는 사실, 청구인은 이 사건 토지에 대해 직접 산지전용 행위를 한 바가 없다는 사실에 대해서는 다툼이 없다. 「산지관리법」 제14조제1항은 산지전용을 하려는 자는 관할관청의 허가를 받도록 하고 있으며, 같은 법 제44조제1항은 관할관청이 위 허가 등을 받지 아니하고 산지전용을 한 자에 대해 산지복구명령을 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 「산지관리법」 제51조제3항은 같은 조 제1항에 해당하지 아니하는 경우와 제2항에 따라 허가 등이 취소 또는 철회된 것으로 보는 경우에는 해당 산지의 소유자에게 불법전용산지에 대한 복구의무가 있다고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 처분 이전에 이 사건 토지에 대한 불법산지전용과 관련하여 복구명령 처분이 이루어진 바가 없으므로 「산지관리법」 제51조제1항, 제2항이 적용될 여지가 없다. 따라서 「산지관리법」 제44조에 따른 이 사건 토지 중 불법전용 부분에 대한 복구의무는 같은 법 제51조제3항에 따라 이 사건 토지의 소유자인 청구인에게도 있다고 할 것이므로 이 사건 토지에 대해 불법산지전용 행위를 한 자가 청구인이 아니므로 청구인에게 복구의무가 없다는 취지의 주장은 이유 없다. 나) 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결). 이 사건 처분서에는 “○○시 ○○면 ○○리 △△△번지 내 불법산지 전용지(면적 1,111㎡)에 대하여 산지관리법 제44조(불법산지전용지의 복구 등)에 의거 복구명령을 통보”한다고 기재되어 있으므로 처분사유가 ‘불법산지전용’이며, 근거법령이 「산지관리법」 제44조임을 명시하고 있다고 할 것이다. 여기에 이 사건 처분에 앞서 피청구인이 2019. 5. 13. 청구인에게 한 처분 사전통지서의 기재내용에 의하면, “귀하께서 소유하고 있는 ○○시 ○○면 ○○리 △△△번지 일원 농지로 이용하고 있는 지역은 산지전용허가(협의)를 받지 아니한 사항으로 「산지관리법」 제44조의 규정에 의거 불법산지전용지의 복구명령 처분”을 할 예정이라고 안내하였음을 확인할 수 있으므로, 청구인은 이 사건 처분서에 기재된 ‘불법산지전용’의 구체적 내용을 충분히 알 수 있어서 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 지장이 없었을 것으로 인정된다. 따라서 처분의 이유제시가 불충분하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 한편, 이 사건 처분서 기재내용에 의하면, 피청구인이 이 사건 처분에 대한 불복방법으로 「민원 처리에 관한 법률」 제35조 규정에 따른 이의신청을 안내한 사실은 인정된다. 그러나 「행정절차법」 제26조는 처분상대방에게 행정처분에 대한 불복절차를 고지하도록 규정하고 있는바, 위 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등의 불복 절차를 밟는 데 있어 편의를 제공하려는 데 있으므로, 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라서는 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있는 것에 그치고 그러한 사정만으로 심판의 대상이 되는 행정처분에 어떤 하자가 수반된다고 할 수 없다(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 취지 참조). 나아가 피청구인은 이 사건 처분서를 통해 행정심판과 행정소송절차를 함께 안내하였을 뿐만 아니라, 2019. 9. 25.자 불법산지전용지 복구명령 정정 통보를 통해 위와 같이 잘못 안내된 부분에 대하여 정정하였으므로 불복방법의 안내에 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 라) 또한 이 사건 처분서에 첨부된 ‘불법지구적도’상 불법지구역과 토지조서에 ‘○○리 ◇◇◇’가 기재되어 있으나 이는 이 사건 토지를 포함한 인접 지역의 불법지구역을 특정하기 위한 표시에 불과하고 이 사건 처분서의 기재내용에 의하면 복구명령의 대상지는 “○○리 △△△번지 내 불법산지 전용지(면적 1,111㎡)임을 명확히 확인할 수 있으므로 이와 관련한 청구인의 주장 역시 이유 없다. 마) 한편, 이 사건 토지가 토지이용계획확인원상 ‘영농여건불리농지’로 기재되었다가 삭제된 바 있다 하더라도, 이 사건 토지의 지목이 임야인 사실은 다툼이 없고, 이 사건 토지가 산지전용허가 없이 전용되었다는 사실이 인정되는 이상, 이 사건 처분의 적법성에 영향을 미칠 수 없다고 보인다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.