불법산지전용 복구명령 취소청구국민권익위원회

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 인천광역시 **군 **면 **리 산3**번지 임야(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 내 현황도로(면적 280㎡, 길이 70m, 이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 대해 허가 없이 아스콘 재포장행위를 하여 불법으로 산지전용 하였다는 이유로 2021. 10. 6. 청구인에게 「산지관리법」 제44조제1항에 따라 산지복구명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 도로는 20여 년 전부터 전 소유자들에 의해 콘크리트로 전부 포장된 상태였고 급경사 부분만 엉성하게 시멘트 포장이 되어 있었는데, 청구인은 이 사건 도로상에 이미 포장된 콘크리트가 파손되어 안전사고가 발생할 우려가 있어 극히 짧은 30m 급경사구간만 임시방편으로 땜질식 보수를 한 것에 불과하므로 청구인의 행위로 인해 산지훼손이 있었다고 보기 어렵고, 청구인 소유토지에서 시내로 가기 위해서는 이 사건 도로를 통과해야 하는데, 이 사건 현황도로를 지날 수 없게 되면 청구인은 농사를 지을 수 없으며, 이 사건 도로는 오래 전부터 군부대, 인근 농민, 바닷가 쪽 둘레길 관광객 등이 수시로 이용하고 있어 청구인만 도로사용의 이익을 독점하고 있다고 볼 수 없다. 만약 이 사건 도로상 아스콘과 콘크리트를 제거할 경우 중량이 큰 군용트럭, 농기계, 관광버스 등은 경사가 가파른 이 사건 도로를 통행하기 사실상 어려워 질 것이다. 나. 이 사건 처분으로 달성하려는 피청구인의 공익에 비해 이 사건 처분에 따른 청구인의 불이익 및 군부대, 인근 농민 및 관광객 등의 불이익이 크므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하고, 피청구인은 이 사건 도로에 대해 이전에 시멘트로 포장한 자에 대해서는 아무런 조치를 취하지 않았으므로 형평성에도 반하며, 피청구인은 청구인의 이의제기 내용에 대해 아무런 검토도 없이 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다. 3. 관계법령 산지관리법 제1조, 제2조, 제4조, 제10조, 제12조, 제14조, 제44조, 제52조, 제53조 산지관리법 시행령 제15조, 제52조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 현장조사 자료, 처분사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 인천광역시 **군 **면 **리 내 산림 현황도로에 최근 아스콘 포장행위가 있었다는 취지의 신고를 접수받아 2021. 7. 22. 이 사건 도로 및 주변 산림에 대하여 산림 정밀GPS 측정조사를 실시한 결과 이 사건 도로 구간을 포함하여 인근 국ㆍ사유림과 연결된 현황도로 중 일부 구간에 아스콘 재포장이 되어 있는 사실을 확인하였고, 2021. 7. 28. 다음과 같이 **군수에게 불법행위 현장조사에 따른 협조요청을 하였다. 다 음 - ○ 우리 관리소에서는 최근 신고에 따라 산림청 소관 국유림(행정재산, 보전산지)인 산3** 임야와 그 인접 사유림에 대하여 현장조사를 실시하였는바 그 결과를 알려드림 ○ 귀 군에서 「산지관리법」 위반 등으로 고발할 예정이라 하므로 우리 관리소의 조사결과를 참고하여 함께 검토ㆍ처리하여 주시기 바라며, 귀 군의 피해수량 확정에 따라 국유림 피해가 포함될 경우 국유림 내 불법산지전용지에 대하여 「산지관리법」 제44조제1항에 의거 복구명령 할 계획임 나. **군청 특별사법경찰관은 「산지관리법」 위반과 관련하여 청구인을 수사한 결과 다음과 같은 내용의 범죄사실로 청구인을 「산지관리법」 위반 기소의견으로 2022. 2. 17. 인천지방검찰청검사장에게 송치하였다. 다 음 - ○ 산지를 타 용도로 사용하기 위하여 형질을 변경하려는 자는 누구든지 허가 등을 받아야 함에도 불구하고 청구인은 산지전용허가ㆍ인가 등을 받지 않고 2020년 10월경 **면 **리 1***-4, 산3*1, 산3*2, 산3*4 임야 총 730㎡를 기존에 콘크리트로 포장되어 있던 현황도로를 보수하기 위하여 아스콘 포장을 하는 등 불법 산지전용행위로 금 6,727,490원 상당의 피해를 가하였음 다. 피청구인은 2021. 9. 7. 청구인에게 다음 1과 같이 처분사전통지를 하였고, 청구인은 2021. 9. 29. 피청구인에게 다음 2와 같이 의견서를 제출하였다. 다 음 1 - ○ 예정된 처분의 제목 : 불법산지전용지 복구명령 ○ 처분의 원인이 되는 사실 - 귀하는 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 허가를 받지 아니하고 이 사건 도로구간을 아스콘 포장하였음 ○ 법적근거 : 「산지관리법」 제44조제1항제2호 다 음 2 - ○ 산3*1 임야 부분 불법산지 전용했다는 구간은 길이 30m 정도로, 이 사건 처분 대상구간 보다 훨씬 적고, 이 사건 도로는 20여년 전부터 산3*4내에 있던 군부대 막사와 사격장, 해안초소용 군사도로와 **리 1***번지, ##리 9*6, 9*7, 9*7-1, 9*7-3의 전 토지주들의 농토로 사용해 왔으며, 15~20㎝ 두께의 시멘트로 이미 포장되어 사용하고 있었음 ○ 장기간 사용과 주변 농지의 매립과정에서 25톤 고중량 트럭이 다수의 횟수로 왕복하여 시멘트 포장되었던 도로가 갈라지고 떨어져나가 보수차원에서 본인의 사비로 아스콘을 약 3~5㎝ 덮어 깔았던 것으로 이 사건 도로는 개인적으로 사용하는 도로가 아니고, 둘레길 및 관광객의 관광용, 마을 주민들의 바다생물 채취용도의 도로 등 다양하게 쓰이는 공도성격의 도로임. 보수도 허가대상이란 것을 생각하지 못하고 번거롭게 해드려 죄송함. 무지해서 발생된 사유가 있으니 정상 참작하여 선처를 바람 라. 피청구인은 청구인의 위 의견에 대한 다음과 같은 답변내용과 함께 2021. 10. 6. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 청구인 의견서에 대한 답변 - 이 사건 도로구간에 대하여 아스콘포장이 되었음을 현장조사로 확인함 - 관할 관청의 허가를 받지 않고 산지의 형질변경(절ㆍ성토, 정지 및 포장)을 하면 불법산지전용에 해당하므로 복구명령 처분됨 - 귀하의 아스콘 포장은 불법산지전용 행위이므로 불법포장 이전의 상태로 복구되어야 함 마. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 사건 토지의 지목은 ‘임야’, 면적은 ‘16,760㎡’, 소유자는 ‘국’, 관리청은 ‘산림청’으로 각각 되어 있고, 이 사건 토지와 인접한 인천광역시 **군 **면 ##리 9*6, 9*7, 9*7-1, 9*7-3 및 **리 1***-2, 1**1 일원의 토지는 청구인 및 청구인의 배우자가 소유한 것으로 되어 있다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「산지관리법」 제1조, 제2조, 제14조에 따르면, 이 법은 산지(山地)를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는데, ‘산지’란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지, 입목(立木)ㆍ대나무가 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지, 집단적으로 생육한 입목ㆍ대나무가 일시 상실된 토지, 입목ㆍ대나무의 집단적 생육에 사용하게 된 토지, 임도(林道), 작업로 등 산길 등의 어느 하나에 해당하는 토지를 말하고, ‘산지전용’(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목(가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취, 나. 토석 등 임산물의 채취, 다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배, 라. 산지일시사용)의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말하며, 산지전용 등을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다. 2) 「산지관리법」 제44조 및 같은 법 시행령 제15조에 따르면, 산지전용을 하려는 자는 산지전용 면적 및 산지일시사용 면적이 50만 제곱미터 미만인 산림청장 소관 국유림의 산지에 대해서는 산림청장의 허가를 받아야 하는데, 산림청장등은 같은 법 제14조에 따른 산지전용허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 등을 한 경우 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있고, 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제53조에 따르면, 보전산지에 대하여 제14조제1항 본문을 위반하여 산지전용허가를 받지 아니하고 산지전용을 하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 산지전용허가를 받아 산지전용을 한 자에게는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하며, 이 경우 징역형과 벌금형을 병과(倂科)할 수 있다. 또한, 같은 법 제52조, 같은 법 시행령 제52조에 따르면, 산림청장의 소관인 국유림의 산지에 대한 시설물의 철거 또는 산지의 복구명령, 복구대집행 및 비용충당에 대해서는 국유림관리소장에게 위임한다. 나. 판 단 위 관계법령에 따르면, 산지전용이란 산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취, 토석 등 임산물의 채취, 산지일시사용 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것으로서, 산지전용을 하려는 자는 산지전용 면적 및 산지일시사용 면적이 50만 제곱미터 미만인 산림청장 소관 국유림의 산지에 대하여는 산림청장의 허가를 받아야 하는데, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 토지 내 이 사건 도로는 산림청 소관 국유림이자 보전산지로서 피청구인은 2021. 7. 22. GPS측정조사 결과 이 사건 도로 구간(길이 70m, 폭 4m)에 아스콘 재포장이 되어 있는 사실을 확인한 점, **군수는 청구인이 산지전용허가를 받지 않고 2020년 10월경 기존에 콘크리트로 포장되어 있던 이 사건 도로를 보수하기 위해 아스콘 재포장을 하는 방법으로 불법 산지전용 한 사실을 확인하고 청구인을 「산지관리법」 위반으로 2022. 2. 17. 인천지방검찰청에 기소의견으로 송치한 점, 청구인이 아스콘을 재포장한 도로 구간이 30m라고 볼 만한 객관적인 자료도 확인되지 않는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 산림청 소관 국유림이자 보전산지인 이 사건 도로를 허가 없이 형질변경하여 산지전용한 사실이 인정된다. 한편 청구인은 이 사건 처분으로 인해 이 사건 도로상의 아스콘과 콘크리트를 제거할 경우 군부대차량, 농기계, 관광버스 등이 통행하기 어려워 군부대, 인근농민 및 관광객 등의 불이익이 크므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반한다고 주장하나, 이 사건 처분은 불법 산지전용행위 이전의 도로 상태로 원상복구하라는 것이고, 청구인의 주장 외에는 이러한 사항을 입증할 수 있는 객관적인 자료를 찾아볼 수 없는바 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 또한 피청구인이 청구인의 행위 이전에 이 사건 도로를 시멘트로 포장한 자에 대해서는 아무런 조치를 취하지 않고 청구인만 이 사건 처분을 한 것은 형평에 반한다는 취지의 주장은 위법의 평등을 주장하는 것으로서 인정하기 어렵고, 피청구인의 이 사건 처분 전 사전통지사항에 대해 청구인이 2021. 9. 29. 의견서를 제출하자, 피청구인은 위 의견서에 대한 답변내용을 2021. 10. 6. 청구인에게 통지하였는바, 피청구인이 청구인의 이의제기내용에 대해 아무런 검토 없이 이 사건 처분을 하였다는 주장에 대해서도 받아들일 수 없다. 「산지관리법」이 산지의 불법전용을 규제하고 있는 취지는 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지하려는데 있는데, 앞에서 살펴본 바와 같이 청구인은 국유림으로 보전산지인 이 사건 도로를 불법으로 전용하였으므로 청구인이 산지를 복구함으로써 입게 될 불이익에 비해 그로 인해 달성할 공익은 매우 크다고 할 것이어서 비례의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 관련법령을 위반하였다거나 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정도 보이지 아니하므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.