불법성토 원상복구처분 취소청구

1. 사건 개요 청구인은 2013. 9. 3. 피청구인으로부터 ○○면 ○○리 ○○○-○, ○○○-○번지에 동물 및 식물 관련시설(버섯재배사)부지조성 목적의 개발행위허가를 득하였으나, 2015. 12. 2. 청문을 통해 개발행위허가 취소의견을 진술하였고, 이에 피청구인은 2015. 12. 28. 청구인에게 개발행위허가 취소를 통보하였다. 이에, 피청구인은 2016. 1. 12. 청구인이 재활용 토사(무기성오니)를 사용하여 이 사건 토지에 불법 매립을 하였다는 이유로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조 규정에 따라, 청구인에게 불법성토 원상복구처분을 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 2015. 12. 28. 청구인에게 한 동식물 관련시설(버섯재배사)부지조성 허가 취소를 하였음에도 2016. 1. 12. 청구인에게 무기성 오니로 성토한 이 사건 토지에 대해서 원상복구토록 한 것은 청구인이 피청구인으로부터 개발행위허가를 받고 제반절차를 준수하여 농지에 성토를 한 것이기에 취소되어야 한다. 2) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○, ○○○-○(답)을 농지정리가 되기 전부터 벼농사를 지어왔다. 3) 청구인은 2013. 5월경 ○○시가 농업인의 소득향상과 농사환경 개선에 대하여 큰 노력을 경주하고 있으며, 만약 청구인이 이 사건 토지에 버섯재배사를 짓는다면 허가를 득하여 ㈜△△건영에서 배출되는 토사로 성토를 할 수 있다는 제의를 ㈜△△건영으로부터 받았다. 또한 ㈜△△건영은 인근에 성토한 경작지를 보여주었다. 4) 청구인의 가족은 전통한국요리 연구자로 버섯재배사 추진에 적극 관심을 보였고, 아울러 이 사건 토지는 방죽이었던 관계로 벼 이양기와 벼 베는 기계가 작동 할 수 없는 상당부분이 수렁논이고, 통행하는 차량들이 논으로 빠지는 일이 발생하는 등 영농환경을 개선 할 필요가 절실하여 버섯재배사 부지조정을 위한 개발행위를 추진키로 하였다. 5) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지 소재 (합)△△△△측량사에 상기 청구인의 논 위에 ㈜△△건영에서 배출되는 토사로 성토하고 그 위에 버섯재배사를 지을 수 있는 설계와 허가를 피청구인으로부터 얻어 줄 것을 요청하여 2013. 9. 3. 개발행위허가를 피청구인으로부터 득하였다. 6) 청구인이 개발행위를 진행하는 과정 중에 안타깝게도 청구인의 가족이 2015. 2. 2. 갑자기 사망(뇌부종)하여 버섯재배사를 건축할 동력을 상실하였다. 청구인은 농지를 휴경하는 일이 위법한 사항이므로 이 사건 토지에 블루베리를 재배하기로 작정하고 블루베리 영농에 적합한 사질토를 전문가의 의견을 수렴하여 충분히 투입하고 2,100본의 블루베리 최신품종을 2015. 10월 중순 식재하였다. 7) 피청구인은 청구인에게 2015. 12. 2. 개발행위허가 취소처분에 따른 청문에 참석하여 의견을 진술하라고 통보하였고, 청구인은 피청구인이 청문 주재관에게 청구인이 버섯재배사를 건축하지 못하고 블루베리를 대신 식재한 것을 진술하였을 때 농민이 소유한 농지에 농지를 보존하고 작목을 선택하여 영농하는 것은 농업인의 권리라고 격려하였고, 아울러 청구인은 피청구인이 2015. 12. 28. 송부한 ‘개발행위 청문결과(취소)알림’을 통보한 공문을 우편수령하였다. 그런데, 피청구인은 2016. 1. 12. 청구인에게 ○○리 ○○○-○, ○○○-○(답) 상 ‘버섯재배사 부지조성은 재활용토사(무기성오니)로 성토되어 2016. 2. 19.(금)까지 원상복구’를 명하는 행정처분을 하였다. 8) 청구인은 피청구인으로부터 개발행위허가를 득하여 청구인의 소유 농지 ○○리 ○○○-○, ○○○-○(답)에 버섯재배사 부지조정을 추진하였다. 또한, 공사추진과 관련한 비산먼지 발생사업신고 및 수리 특정공사 사전신고 수리 등 각종 지시사항을 이행하였다. 또한, 청구인은 피청구인에게 청구인과 ㈜△△건영간에 체결한 ‘재활용토사 매립 계약서’와 ‘토목공사 협약서’를 제출한바 있으며, 피청구인이 시행한 ‘개발행위허가 관련 민원업무처리 및 청렴 만족도 조사’에도 응한바 있다. 최초 ㈜△△건영의 흙 운반차량이 청구인 소유 논에 흙을 부었을 때 피청구인은 착공계를 제출하지 아니하였다고 하여 흙 운반을 중지시켰으며, 비산먼지 시설이 미흡하다고 지적을 받았으며, EGI펜스 치는 문제로 청구인은 ㈜△△건영과 함께 피청구인에게 지도를 받은 적도 있다. 청구인은 이 사건 개발행위허가 사항을 추진하는데 있어 인접 농민과 마을이장에게도 허가사항을 잘 설명하여 이해와 협력을 도출하면서 시행하였다. 9) 청구인이 버섯재배사 부지조성을 위한 개발을 추진한 것은 피청구인에게 ㈜△△건영에서 생산된 재활용 토사를 허용하여 성토한다고 허가를 득하였고, 허가조건과 지시사항을 준수하여 이행하였으므로 불법이라고 생각한 적이 없다. 10) 청구인은 2015. 12. 2. 피청구인이 행한 개발행위허가 취소처분에 따른 청문에서 청문 주재관이 청구인이 버섯재배사 추진을 변경하고 블루베리를 심은 것은 농민이 농지를 보전하고 작목을 선택하는 것은 농민의 권리라고 한데 힘입어 ○○면사무소에 블루베리 농사에 필요한 친환경비료를 신청하였고, 국립농산물품질관리원에 농업경영체등록을 변경하였고, 또한 농지원부도 변경 등록을 마쳤다. 11) 청구인은 블루베리 밭 조성을 위하여 약 6천만원을 투자하였다. 피청구인의 ‘불법사항에 대한 원상복구 행정처분’이 청구인에게 가해진다면 막대한 경제적 손실(약 8~9천만원)이 되어 청구인은 영농을 할 수 없는 막다른 지경에 이르는 엄중한 사항으로 받아들이고 있다. 12) 청구인은 농업경영이 혁신과 창조를 통하여 지역경제 발전에 기여할 수 있다는 신념 하에 친환경 농법과 경관보전을 위하여 미력이나마 적극적으로 노력하고 있다. 이와 같이 청구인이 정상적인 행정절차를 통하여 농지에 성토한 것은 정당한 행위라고 생각한다. 아울러, 피청구인의 행정처분은 청구인의 지금까지의 정당한 행정절차나 청구인에게 미칠 막대한 경제적 손실과 그 영향 등을 인정하지 않고 행한 처분으로 피청구인의 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 부당하여 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 동물 및 식물관련시설(버섯재배사)부지조성 목적의 개발행위허가를 득한 후 개발행위허가가 취소된 사항으로 청구인은 이후 개발행위허가를 받은 사항이 없다. 2) 청구인은 인허가 조건의 사항은 동물 및 식물관련시설(버섯재배사)부지목적의 사항으로 개발행위허가를 득하였으나, 본인의 사정으로 버섯재배사를 대신하여 블루베리를 식재하는 것으로 개발행위허가를 취소하였고, 이후 농지개량과 관련된 개발행위허가를 득한 적이 없다. 3) 개발행위운영허가지침에서 재활용 골재를 비롯하여 무기성 오니 등으로 성토를 하는 경우는 토지의 형질변경대상이며 개발행위를 득해야 하는 사항이기에 청구인의 행위는 불법적인 사항에 해당된다. 4) 청구인은 해당 토지에 무기성 오니를 성토하거나 경작을 위한 토지의 형질을 변경할 경우 개발행위허가를 득하거나 ‘개발행위운영허가지침에서 정한 사항을 준수하여야 하나 그러하지 않은 것은 명백한 불법행위로 청구인의 행정심판 청구는 이유가 없다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009.12.29., 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 1. 제31조제2항 단서에 따른 신고를 하지 아니하고 사업 또는 공사를 한 자 2. 도시·군계획시설을 제43조제1항에 따른 도시·군관리계획의 결정 없이 설치한 자 3. 제44조의3제2항에 따른 공동구의 점용 또는 사용에 관한 허가를 받지 아니하고 공동구를 점용 또는 사용하거나 같은 조 제3항에 따른 점용료 또는 사용료를 내지 아니한 자 4. 제54조에 따른 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 15의2. 제88조에 따라 도시·군계획시설사업의 실시계획인가 또는 변경인가를 받고 그 실시계획에서 정한 사업기간 동안 사업을 완료하지 아니한 자 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수·배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우의 형질변경을 말한다. <신설 2012.4.10.> 1. 인접토지의 관개·배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 2. 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우 3. 지목의 변경을 수반하는 경우(전·답 사이의 변경은 제외한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 보충서면, 개발행위허가 필증, 현장사진, 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 9. 3. 피청구인으로부터 ○○면 ○○리 ○○○-○, ○○○-○번지에 동물 및 식물 관련시설(버섯재배사)부지조성 목적의 개발행위허가를 득하였으나, 2015. 12. 2. 청문을 통해 개발행위허가 취소의견을 진술하였고, 이에 피청구인은 2015. 12. 28. 청구인에게 개발행위허가 취소를 통보하였다. 나) 그러나, 피청구인은 청구인이 재활용 토사(무기성오니)를 사용하여 이 사건 토지에 불법 매립을 하였다는 이유로, 2016. 1. 12. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조 규정에 따라, 청구인에게 불법성토 원상복구처분을 하였다. 다) 청구인은 개발행위허가 신청 시 피청구인에게 ㈜△△건영의 토사반출입계획서와 골재선별·파쇄(변경)신고필증을 제출하였다. 라) 청구인이 제출한 토사 반출입 계획서 상의 ㈜△△건영은 폐기물종합재활용업허가를 받은 업체로 영업대상폐기물은 무기성오니류(토사세척오니)로 되어 있고, 허가조건은 다음과 같다. ① 영업대상폐기물은 무기성오니(토사세척오니)로 한정하며, 폐기물관리법 시행규칙 [별표5의2]제1호 나의 재활용용도는 관계법령에 따라 인허가된 건축·토목공사의 성토재·보조기층재·도로기층재 및 매립시설의 복토용으로 사용하는 경우만 해당하고 다만, 농지·저지대·연약지반 등에 이용할 경우 도지사가 별도로 인정하는 경우만 해당한다. 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 의하면, 건축물을 건축 또는 공작물을 설치하거나, 토지의 형질을 변경코자 하는 "개발행위"를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제133조제1항5호 및 5의2에 따라, 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자이거나 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 또한, 같은 법 제51조제2항제2호에 의거, 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우에도 개발행위허가를 받아야 한다. 3) 청구인은 이 사건 토지(답)에 버섯재배사를 짓기 위해서 피청구인에게 개발행위허가를 득하였으나 허가를 취소해 줄 것을 신청하여 개발행위허가 취소 통보를 받았는데, 청구인이 개발행위허가 당시, 토지를 무기성 오니로 성토하였다는 이유로 원상회복을 명령한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 2013. 9. 2. 피청구인으로부터 동물 및 식물관련시설(버섯재배사)부지조성 목적의 개발행위허가를 득한 후, 개발행위허가기간인 2015. 7. 31.까지 개발행위허가를 완료하여야 했으나, 그러하지 못하여 2015. 12. 28. 개발행위허가가 취소되었고, 또한 그 기간 동안 청구인이 재활용 성토(무기성 오니)를 사용하여 농지를 성토한 사실이 인정되는 바,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조제2항제2호에 의하면, 재활용 토사(무기성오니)를 사용하여 성토할 경우, 같은 법 제56조제1항제2호에 따라, 개발행위허가를 득하여야 함에도 그러하지 못하였기에, 피청구인이 청구인에게 한 원상복구 처분은 적법하다 할 것이다. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.