불법전용산지 신고서 불수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 OOO번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)의 소유자로써, 2017. 12. 4. 「산지관리법」부칙 제3조에 따라 피청구인에게 위 토지에 대한 불법전용산지 신고서(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 접수하였다. 이에 피청구인은 이 사건 토지가 「OOOO공공주택지구 지정(안)」에 포함된 토지로써 공공주택사업자인 한국토지주택공사의 의견을 들어야 하는바, 이 사건 토지가 지목변경이 불가하다는 한국토지주택공사의 회신을 이유로 2017. 12. 28. 이 사건 신고에 대한 불수리 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 「산지관리법」 일부 개정에 따라 시행일로부터 1년 이내에 불법전용산지를 신고하게 되어 있어, 청구인은 2017. 12. 4. 피청구인에게 이 사건 신고를 접수한 사실이 있다. 그러나 피청구인은 2017. 12. 28. 「공공주택 특별법 시행령」 제14조제2항의 규정에 따라 청구인의 신고를 불수리하였다. 2) 이 사건 신고서 접수일인 2017. 12. 4.은 「산지관리법」이 2016. 12. 2. 일부개정되어 불법전용산지 지목변경 신고가 접수 중이었고, “OOOO 공공주택지구 지정을 위한 주민 등의 의견청취” 공고(OO시 공고 제2017-OOOO호(2017. 11. 30.))“ 기간(열람기간 2017. 11. 30.~12. 14.) 중이었다. 이는 주민의 의견 등을 청취하는 단계임에도 피청구인은 한국토지주택공사의 의견을 물어 청구인의 신고서를 불수리하였다. 피청구인의 이 사건 처분은 공익사업을 위한 행위는 준비기간부터 주민들의 이익에 반하여 공공사업자 편에서 처리하여 시민들에게 손실을 초래하는 것으로, 독점적인 법 운영이고 형평성 없이 일방적으로 부당하게 공익사업시행예정자의 이익만을 추구한 행위로써 부당하다. 3) 청구인은 2006. 3. 21. 매매를 통해 이 사건 신청지를 취득하였고, 이후 현지인으로서 이곳에 채소, 고구마 등 각종 농산물 등의 농사를 지어 생계를 유지하고 살아왔다. 청구인은 이번 법 개정에 의한 지목변경을 뒤늦게 알았고 잔여기간이 많이 남아있어 2017. 12. 4. 이 사건 신고를 하게 된 것이다. 4) 동일 구역 내 OO동 6OO-3번지 임야 역시 이번 조치로 2017. 11. 9.전에 지목변경 된바 있는 것을 볼 때, 청구인의 신고를 불수리한 이 사건 처분은 형평성과 공정성이 결여된 행정이라 사료된다. 5) 청구인의 이 사건 신고(지목변경)이 공공주택지구 사업의 시행에 장애가 되지 않으며 무지한 서민이 법률에 의해 보호되어야 한다고 사료되어 이 사건 심판청구를 하니, 청구인의 지목변경 신고를 수리하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 산림청에서는 「산지관리법」 일부 개정 법률에 의거, 같은 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하고 있는 토지에 대하여 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있도록 「산지관리법」 부칙 제3조에 “불법전용산지에 관한 임시특례” 제도를 마련하였다. 이에, 2017. 6. 3. 하위령인 대통령령과 농림수산식품 부령이 공포되었고 이에 따른 “불법전용산지의 신고·심사 및 토지등에 관한 세부절차”(산림청 제2017-OO호)가 고시되었다. 나) 청구인이 2017. 12. 4. 피청구인에게 불법전용산지 신고서를 접수함에 따라, 피청구인은 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 및 제3조제2항에 따라 관련 각 부서에 협의를 요청하였다. 이에, 피청구인 도시계획과에서는 “OO동 OOO번지는 「공공주택 특별법」제10조 및 같은 법 시행령 제13조에 따라 주민등의 의견청취공고가 있는 지역에 해당되며, 당해 토지에 대한 관련 계획 및 검토의견에 대하여는 지구지정 제안자(사업자)인 한국토지주택공사와 협의사항”이라 회신하였으며, 한국토지주택공사에서는 “해당산지는 「공공주택 특별법」제11조제1항에 의거 지구지정에 관한 주민들의 의견청취 공고가 있는 지역으로 같은 법 시행령 제14조제1항에 해당되는 행위는 제한이 가능함. 동일한 취지(개발행위허가 기준 변경(예정)에 따른 사회·경제적 손실 방지, 공익사업의 원활한 시행)로 운영되는 ‘개발행위허가의 제한’ 및 ‘개발행위허가의 대상’(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조 및 제56조, 시행령 제51조제2항제3호)에 근거하여 비교할 경우 지목변경(임→전·답·과)은 마땅히 제한해야 할 것”이라고 회신하였다. 다) 피청구인은 위와 같은 관계 행정기관의 의견을 반영하여, 2017. 12. 28. 청구인에게 청구인의 신청 토지는 「OOOO 공공주택지구 지정(안)」에 포함된 토지로 「공공주택특별법」 시행령 제14조제2항 규정에 따른 공공주택사업자(한국토지주택공사)의 의견 청취 결과 지목변경이 불가한 것으로 회신되었음을 사유로 청구인의 이 사건 신고 불수리 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 「OOOO 공공주택지구」 개발사업은 「공공주택 특별법」에 따라 시행하는 공익사업이다. 대규모 개발사업의 시행이 주민공고를 통해 발표되면 개발예정지 내에서 발생할 수 있는 각종 불법행위를 방지하는 것은 원활한 공익사업 추진을 위해 불가피한 일이다. 이에 따라 「공공주택 특별법」 제11조는 공공주택지구의 지정에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서는 일정한 행위들을 금지하고 있다(공공주택지구 개발사업 이외 타개발사업의 경우에도 동일한 취지의 규정[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]을 두고 있다). 그러므로 주민공고가 이루어진 이 사건 「OOOO 공공주택예정지구」 내에서 이루어지는 일정한 행위에 대한 제한은 관련 법령에 근거한 적법한 행위이며, 공익사업 시행으로 인하여 예정지구 내 토지 등 소유자에 대해서는 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 정당한 보상을 시행할 예정이다. 따라서, 이 사건과 관련하여 행위 제한 및 사전허가가 수반되는 것이 독점적인 법 운영이며 형평성 없이 일방적으로 부당하게 공익사업 시행예정자의 이익만을 추구하는 행위라는 청구인의 주장은 부당하다. 나) 「산지관리법」부칙 제3조에 의거, 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 관리한 토지에 한해 위 법 시행일 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 함에 따라 불법전용 신고한 시점부터 심사에 대한 절차가 진행되어지며, 「공공주택 특별법 시행령」 제14조제1항에 의거, 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 법 제11조제1항에 따라 지목변경을 수반하는 토지의 형질변경 등에 대하여 허가를 하려면 미리 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다. 이 사건 신고일은 2017. 12. 4.이며, 「OOOO 공공주택지구」 지정을 위한 주민들의 의견청취 공고는 2017. 11. 30.까지로 이 사건 신고 접수 이전이었기에, 「공공주택특별법」에서 규정한 공공주택사업자의 의견을 반영하여 불수리 처리한 것은 적법한 행정 절차이다. 다) 청구인이 형평성의 문제를 지적하는 OO동 622-3번지 토지의 경우, 2017. 7. 5. 불법전용산지 신고서가 접수되어 2017. 11. 6. 불법전용산지 신고 수리하였다. 이는 주민들의 의견청취 공고인 2017. 11. 30. 전에 행정절차가 이행하여 수리되었기에 적법한 행정 처분이다. 라) 이 사건 신청지가 「산지관리법」 부칙 제3조에 의한 불법전용산지에 관한 임시특례에 따라 일정한 요건을 갖춘 산지전용행위에 대한 신고가 가능하다 하더라도, 이 사건 신청지는 「공공주택 특별법」 제11조에 따라 공공주택지구 지정에 관한 주민의견청취의 공고가 있는 지역이므로 위 조항에 따른 허가가 없는 한 「산지관리법」 부칙 제3조에 의한 신고는 허용되지 않는다고 보아야 한다. 대법원 판례 역시 “「택지개발촉진법」 제6조제1항은 예정지구 안에서 토지형질의 변경 등 행위를 하고자 하는 자는 관할시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로 택지개발예정지구 안에 있는 토지에 대해서는 농지전용의 허가를 받은 자라 하더라도 「택지개발촉진법」 제6조제1항에 의한 토지형질의 변경허가를 받지 않고서는 그 전용목적사업을 실현할 수 없는 것이므로, 농지의 전용허가를 받으려는 토지에 대하여 「택지개발촉진법」 제6조 제1항에 의한 토지형질의 변경허가를 받을 수 없다면 이는 구 농지법시행령(1999. 4. 19. 대통령령 제16254호로 개정되기 전의 것) 제38조제1항제2호 소정의 농지전용허가에 관한 심사기준에 저촉된다.”고 판시(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000두2341 판결 참조)하고 있다. 마) 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조제1항 및 제3항, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 및 동법 시행령 제51조제2항제3호의 규정을 살펴보면, 지목변경을 위한 토지형질변경에 대해서는 반드시 시장·군수·구청장의 허가를 거쳐야 하는 점, 이러한 형질변경은 손실보상 시 이용상황 판단에 영향을 미쳐 불필요한 사업비 지출의 원인이 될 수 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 신고를 수리하거나 이 사건 지목변경을 위한 형질변경을 허가하여서는 아니될 것으로 판단된다. 3) 기타 불수리 처분 사유에 해당되는 또다른 위법사항 「산지관리법」부칙 제3조제2항에 의하면, 신고된 불법전용산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 사건 신청지는 개발제한구역으로 지정되어 있는데, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의하면 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없다. 이 사건 신청지는 개발제한구역 지정 이전에는 전체 부지가 전으로 사용하고 있었으나, 현재는 전·비닐하우스(창고, 컨테이너)·개사육장 및 토끼사육장 등으로 사용되고 있어 이 또한 지목변경 불수리 사유에 해당된다. 위 사항은 이 사건 처분서인 “불법전용산지 신고서 불수리 알림”에는 명시되지 않았으나 이 사건 처분의 적법한 사유에 해당한다. 4) 이상에서 살핀 바와 같이, 청구인의 주장은 부당하여 이유없으므로, 청구인의 주장은 기각되어야 할 것으로 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 부칙 [2016.12.2. 제14361호] 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행규칙】 부칙 [농립축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.] 제1조(시행일) 이 규칙은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통ㆍ반ㆍ리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. 【공공주택 특별법】 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할·합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. 【공공주택 특별법 시행령】 제14조(행위허가의 대상 등) ① 법 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 법 제11조제1항에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 3. 토지의 형질변경: 절토(切土), 성토(盛土), 정지(整地), 포장(鋪裝) 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립 행위 ② 시장·군수 또는 구청장은 법 제11조제1항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대하여 허가를 하려면 미리 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 관련기관 사전의견조회 및 회신 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 OO구 OO동 OOO번지의 소유자이다. 나) 청구인은 2017. 12. 4. 「산지관리법」부칙 제3조에 따라 피청구인에게 위 토지에 대한 불법전용산지 신고서를 접수하였다. 다) 피청구인(녹지과장)은 2017. 12. 4. 청구인의 신고에 따라 관련 부서에 의견을 요청하였으며, 12. 13., 12. 14., 12. 26. 피청구인(도시계획과장) 및 한국토지주택공사로부터 의견회신을 받았다. 상세 내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271615"></img> 라) 이에 피청구인은 2017. 12. 28. 「공공주택 특별법 시행령」 제14조제2항의 규정에 따라 공공주택사업자의 의견을 들은 결과 지목변경이 불가한 것으로 회신받았음을 이유로 청구인의 이 사건 신고에 대하여 불수리 처분을 하였다. 마) 한편, 피청구인은 이 사건 토지를 포함한 OO시 OO구 OO동 일원에 대하여 2017. 11. 30. “「OOOO 공공주택지구」 지정을 위한 주민 등의 의견청취”를 공고한 바 있다. 이 때 주민의견 제출기한은 2017. 11. 30.~12. 14.(14일간)이었다. 2) 「산지관리법」부칙(2016. 12. 2. 제14361호) 제3조제1항에 의하면, 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(법 제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령(「산지관리법 시행규칙」부칙(농립축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.) )으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 같은 조 제2항에 따르면, 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 한편, 「공공주택 특별법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제2항에 의하면, 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할·합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 허가를 하려면 미리 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다. 3) 청구인은 이 사건 불법전용산지 지목변경 신고가 적법하게 접수 중이었음에도 “OOOO 공공주택지구지정을 위한 주민 등의 의견청취” 기간 중 청구인의 신고를 불수리한 것은 공익사업시행예정자의 이익만을 추구한 행위로써 부당하다고 주장한다. 이에 피청구인은 해당 산지가「공공주택 특별법」 제11조제1항에 의거, 지구 지정에 관한 주민들의 의견청취 공고가 있는 지역으로 「산지관리법」부칙 제3조제1항 및 제3조제2항에 따라 관계기관 협의를 거쳐 처분한 것으로 적법하다고 한다. 살피건대, 「공공주택특별법」제10조제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 「OOOO 공공주택지구」개발사업은 「공공주택특별법」에 따라 시행하는 공익사업이며, 주민공고를 통해 대규모 개발사업의 시행이 발표되면, 개발예정지내에서 발생할 수 있는 각종 불법행위를 방지하는 것은 원활한 공익사업 추진을 위해 불가피 하며, 공공주택예정지구내에서 이루어지는 일정한 행위에 대한 제한은 관련 법령에 근거한 적법한 행위라 하겠다. 따라서 이 사건 신청지가 「산지관리법」부칙 제3조에 의한 불법전용산지에 관한 임시특례에 따라 일정한 요건을 갖춘 산지전용행위에 대한 신고가 가능하다 하더라도, 「공공주택 특별법」제11조에 따라 공공주택지구 지정에 관한 주민의견청취의 공고가 있는 지역이므로 별도 허가가 없는 「산지관리법」부칙 제3조에 의한 신고는 허용되지 않는다고 보아야 할 것이다. 4) 또한, 이 사건 불수리 처분사유에 해당되는 다른 위반사항을 살펴보면, 이 사건 신청지는 개발제한구역으로 항공사진 등 증빙자료에 의하면, 개발제한구역 지정 이전보다 현재는 다른 용도(창고·컨테이너 건축, 동물사육 등)로 사용되고 있어「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의한 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없음에 따라 이 또한 지목변경 불수리 사유에 해당된다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 도시개발법 제9조 제5항 이하, 택지개발촉진법 제6조, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조, 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 제7조의5 등