불법전용산지 신고서 불수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정된 경기도 하남시 ○○○번지 992㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자로, 2018. 1. 4. 산지관리법 부칙 제3조에 따라 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 불법전용산지 신고서를 제출(이하 ‘이 사건 신고’라고 한다)하였다. 피청구인은 2018. 1. 29. 청구인에 대하여, 이 사건 토지는 개발제한구역 지정 전부터 농지로 계속 사용되었다고 볼 수 없는 지역이라는 이유로 이 사건 신고를 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정된 지역으로 1966년 11월 촬영된 항공사진 및 1972. 8. 20.자 항공사진, 같은 달 촬영된 항공사진 지적도에 의하면 1966년 11월 이전부터 계속하여 농지로 형질 변경되어 농지 목적으로 이용되고 있음을 확인할 수 있어, 이는 국토교통부 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침에 의한 지목변경 대상으로 사료된다. 2) 피청구인은 개발제한구역 지정 전의 1972년 8월 항공사진 상 신청지 중 일부는 산림으로 이용되던 것으로 판단된다고 하였으나, 이 사건 토지는 표고분석도 상 159.9미터 및 평균경사조사도가 10도 미만으로, 문제되는 위 부분은 1972년 촬영된 항공사진지적도상 촬영시점이 8월로서 산림이 아닌 경사면에 넝쿨이나 잡초더미로 사료된다. 3) 설령 이 사건 토지의 일부가 산림으로 이용되었다고 하더라도, 이 사건 토지는 단일 1필지로서 분할 등으로 항공사진 상의 면적과 위치를 특정할 수 없으며, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다) 시행령 제16조 규정에 의거 분할된 후 각 필지의 면적이 200㎡이상으로 분할하여야 하므로 사실상 분할이 불가능하고, 이 사건 토지 주변은 토지이용계획서상 대지, 전, 도로에 인접하여 산림으로 복구되는 것이 불가능한 실정이다. 4) 또한 피청구인은 처분 사유에서‘개발제한구역 지정 전 농지로 사용되었다고 판단되는 지역도 2005년~2014년 항공사진상 단풍나무 등의 수목이 대부분 자라던 지역’이라고 하였으나, 국토지리원 항공사진(2002. 12. 29.자, 2004. 12. 21.자, 2007. 1. 21.자, 2009. 5. 18.자, 2011. 3. 17.자, 2011. 11. 24.자, 2014. 8. 9.자)에 의하면 이 사건 토지에는 감나무와 두충나무가 부지 경계와 경사면에 약 5그루 식재된 것으로 보일 뿐 계속하여 농지 목적대로 이용되고 있었다. 5) 피청구인은 현재 이 사건 토지는 농지 목적이 아닌 양계장 설치 및 자재, 돌 적치, 미경작지로 이용되고 있어 개발제한구역 지정 전부터 농지(전)로 계속 사용되었다고 볼 수 없다고 하였으나, 양계장 설치라 함은 네이버 지도 상 농지 경계에 약 2∼3평의 임시로 설치한 닭장을 말하고, 자재, 돌 적치라 함은 2018. 3. 22. 촬영한 항공사진 상 이 사건 토지에 접한 청구인 소유의 ○○○번지상 주택 건축허가를 받아 신축 중에 있는 관계로 신청지 일부(약 10평)에 자재(돌)이 적치되어 있으나 이는 주택 건축공사가 완료되어 준공을 필하면 기 농지로 형질변경 된 목적으로 사용 할 계획이므로 미 경작지로 이용되고 있는 상황으로 볼 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 산지관리법 부칙 제3조는 이 법 시행당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상(개발제한구역은 개발제한구역 지정 전에 형질변경된 후) 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하고 있는 산지에 대하여 이 법 또는 다른 법률에 적합한 경우 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 하여 현실 지목으로 변경할 수 있도록 하고자 하는 취지이다. 그런데 아래에서 보는 바와 같이, 이 사건 토지는 위 요건을 충족하지 못하였다. 2) 1972년 항공사진 상에서 이 사건 토지의 일부 지역이 산림상태가 아니라 넝쿨이나 잡초더미라는 청구인 주장은 사실과 다르다. 1966년 11월의 항공사진은 낙엽으로 수목식별이 어려우나 1972년 8월 항공사진에는 주변에 산재되어 있는 수목과 더불어 신고지에서 수목 식별이 가능하며 1995년 여름철로 추정되는 항공사진에는 그 수목들이 자라서 큰 수관을 이뤄 주변 임야의 수목과 차이가 없다. 3) 청구인이 제출한 1972년 8월 항공사진 상에 지적도가 표시되어 있으며 피청구인 내부 전산망에서 사용하는 항공사진에도 지적도의 표시와 면적 산정 기능이 있어 항공사진상의 면적과 위치를 특정할 수 있으며, 검토 시 주변 건축물과 지형지물도 활용하고 있다. 4) 2005년과 2008년도 항공사진에서 상단부 지역(현재 닭장과 건축자재가 적치되어 있음)만 농지로 사용되었고 그 외는 산림지역으로 확인된다. 또한 청구인이 매입한 2014. 6. 9. 이후에 촬영된 2016년 항공사진상에 나타나는 비닐하우스의 위치도 미경작지인 산림형태였으므로 계속하여 농지목적대로 이용된 지역이 없어 금번 불법전용산지 임시특례의 대상이 되지 않는다. 5) 국토교통부의 「개발제한구역 내 불법 전용산지에 대한 처리지침」에 따르면, ‘개발제한구역 지정이후 개발제한구역법을 위반하여 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없음’이라고 규정되어 있는 바, 현장에는 2016년과 2010년 로드뷰를 비교한 바와 같이 기존에 없던 석축 쌓기가 되어있고, 2016년 항공사진에 나타나지 않는 닭장이 설치되어 있으며, 단기간이라 하더라도 ○○○번지의 주택건축자재를 적재 하는 일련의 행위들은 개발제한구역 지정이후 현황이 달라진 토지에 해당 되어 지목을 변경할 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다. <개정 2012.2.22., 2018.3.20.> 1. 제10조와 제12조에 따른 행위제한사항에 해당하지 아니할 것 2. 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 아니할 것 3. 집단적인 조림 성공지 등 우량한 산림이 많이 포함되지 아니할 것 4. 희귀 야생 동·식물의 보전 등 산림의 자연생태적 기능유지에 현저한 장애가 발생하지 아니할 것 5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것 6. 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것 7. 산지의 형태 및 임목(林木)의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것 8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 산지경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 ⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준이나 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. <개정 2014.3.24.> [전문개정 2010.5.31.] 부칙 [2016.12.2. 제14361호] 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행령】 부 칙 <대통령령 제28088호, 2017.6.2.> 제1조(시행일) 이 영은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서 "대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우"란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 【산지관리법 시행규칙】 부칙 [농립축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.] 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통ㆍ반ㆍ리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고ㆍ심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정된 이 사건 토지의 소유자이다. 나) 청구인은 2018. 1. 4. 산지관리법 부칙 제3조에 따라 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2018. 1. 29. 청구인에 대하여, 이 사건 토지는 개발제한구역 지정 전부터 농지로 계속 사용되었다고 볼 수 없는 지역이라는 이유로 이 사건 신고를 불허하는 처분을 하였다. 2) 「산지관리법」부칙(2016. 12. 2. 제14361호) 제3조 제1항에 의하면, 해당 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(법 제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령(「산지관리법 시행규칙」부칙(농립축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.) )으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 한편 같은 조 제2항에 따르면, 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 관하여 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 농지로 계속 사용되었다고 주장하며 피청구인에게 산지관리법 부칙 제3조에 따라 이 사건 토지에 대한 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 청구인이 제출한 1966년 11월 및 1972년 8월 경 항공사진에 의하면 이 사건 토지는 일부 산림으로 이용되고 나머지는 농지로 사용되었음을 확인할 수 있다. 따라서, 청구인이 개발제한구역 지정 이전에 이 사건 토지를 농지로 사용한 사실은 인정된다. 한편, 피청구인이 제출한 2005년, 2008년, 2014년도 각 항공사진을 비교하여 보면, 1972년 당시 농지로 사용되던 이 사건 토지의 하단부는 2014년도까지는 대부분 산림으로 이용되었고, 상단부의 일부분만 농지로 사용되고 있음을 확인할 수 있다. 그런데, 2016년도 항공사진에 의하면 농지로 사용되던 이 사건 토지의 상단부는 현재 양계장으로 사용되고 있고, 2014년도까지 산림으로 사용되던 이 사건 토지 하단부에 농사용 비닐하우스가 세워진 것을 확인할 수 있다. 산지관리법 부칙 제3조에 의하면 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용 또는 관리되는 토지에 관하여만 불법전용산지 신고대상으로 규정하고 있는바, 이 사건 토지 상단부는 2016년도 1월 21일 현재 농지로 사용되고 있다고 볼 수 없으므로 불법전용산지 신고대상이라고 볼 수 없다. 또한, 이 사건 토지 하단부는 2014년도까지 산림으로 사용되었음이 항공사진에 의하여 확인되는바, 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 사용되었다고 볼 수 없으므로 마찬가지로 불법전용산지 신고대상이라고 볼 수 없다. 나아가, 청구인은 이 사건 토지가 개발제한구역으로 지정된 이후인 2014년과 2016년 사이에 이 사건 토지에 양계장 및 비닐하우스를 설치한 사실이 인정되는바, 이는 청구인이 개발제한구역 지정 이후 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’을 위반한 것으로 볼 것이어서 국토교통부 지침에 의거 불법전용산지 신고를 반려한 것이므로 이를 위법하거나 부당한 처분이라고 할 수 없다. 따라서, 이 사건 토지는 결국 불법전용산지 신고대상이 아니라고 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.