불법전용산지 신고수리 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○ 임야(이하 “이 사건 토지”라 한다)의 소유자로, 2018. 5.경 이 사건 토지상에 산지전용허가 등 지목 변경을 목적으로 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 피청구인은 이 사건 토지가 개발제한구역지정 전 형질 변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있어야 하나 1970년대 후반 및 1980년대 초반 항공사진 검토 결과 신청목적인 “전”으로 계속 사용되지 않은 것을 사유로 2018. 7. 9. 거부처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 기초사실 관계 가) 당사자 사이의 관계 피청구인은 ○○시 일원에서 「산지관리법」(2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 것, 이하 “산지관리법”이라 한다.) 부칙 제3조에 의거 자체 심사 등을 거처 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 하는 행정청이고, 청구인은 2018. 5.경 이 사건 토지에 관하여 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받기 위하여 「산지관리법 시행규칙」 부칙 제3조에 의거 불법전용산지 신고(접수번호-173707, 이하 “이 사건 신고”라 한다)를 한 자이다. 나) 청구인의 이 사건 신고의 근거 (1) 「산지관리법」 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조 (2) 「산지관리법 시행령」 부칙 <대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제2조 다) 산지관리법 부칙 제3조 신설의 경위 국회는 2010. 5. 31. 법률 제10331호로 산지관리법 부칙 제2조를 신설하여, 적법한 절차에 의하지 아니하고 다른 용도로 5년 이상 계속 사용하고 있는 경우 실제 이용 용도에 맞추어 지목 변경할 수 있는 절차를 마련하여 재산권 행사의 제약요인을 한시적으로 완화하였다. 또한, 2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 「산지관리법」 부칙 제3조에서는, 요건을 완화하여 적법한 절차에 따르지 아니하고 산지를 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하거나 관리하고 있는 경우에는 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있도록 하여 국민의 재산권을 보장하도록 하였다. 라) 국토교통부 처리지침의 신설 경위 구 국토해양부장관(현 국토교통부장관)은 2011. 4. 14. 청구인의 토지를 포함한 개발제한구역 안에 있는 불법전용산지에 대하여 「산지관리법」 부칙 제2조를 적용할 수 있는지 여부에 관하여, “「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역 안에 위치한 불법전용산지에 대하여 관계 행정기관의 장이 협의에 응할지 여부 및 그에 따라 실제 필요한 처분을 할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 「산지관리법」 부칙 제2조를 적용할 수 있다.”라는 회신을 하였다. 이후 국토교통부장관은 2017. 6. 16. 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침에서, 개발구역 지정 전에 형질 변경된 토지에 관하여, “개발제한구역 내 토지(임야)가 구역지정 전에 형질 변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에는 해당 토지에 대하여 산지관리법에서 정하는 바에 따라 허가권자의 판단으로 지목변경에 필요한 처분을 하기 바람.”이라는 내부사무 처리지침을 알렸다. 마) 청구인의 지위 및 피청구인에 대한 신고 내용 이에, 청구인은 개발제한구역 지정(1976년) 전부터 개발제한구역인 ○○시 ○○동에서 이 사건 토지를 따비(풀뿌리로 뽑거나 밭을 가는 농구)로 개간하여 농지(현황상 전, 답, 과수원으로 이용되어 온 토지를 말한다.)로 계속 사용하고 있던 자로서, 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 농지로 이용 또는 관리하였는바, 「산지관리법」 부칙 제3조 의거 같은 법 시행일인 2017. 6. 3.부터 1년 이내인 2018. 5.경 피청구인에게 「산지관리법」 부칙 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) 규정에 따른 지목 변경에 필요한 처분을 받기 위하여 이 사건 신고를 하였다. 따라서 「산지관리법」 부칙 제3조제1항에 따르면, 청구인은 같은 법 시행 당시 이 사건 토지를 소유하며 농지법에 따른 농지취득자격이 있는 자로서, “2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 농지로 이용하였거나 관리하였던 자”에 해당하므로 피청구인은 청구인의 이 사건 신고를 수리하여야 한다. 바) 피청구인의 이 사건 거부처분 한편, 청구인은 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 이 사건 토지를 계속하여 농지로 이용하였던 자로 피청구인에게 2018. 5.경 지목변경에 필요한 처분을 받기 위해 이 사건 신고를 하였으나, 피청구인은 2018. 7. 9. “둔대동 산13번지는 1970년대 후반 및 1980년대 초반 항공사진 검토결과 신청목적인 ‘전’으로 계속 사용하지 않은 것으로 판단됨.”이라고 하여 이 사건의 처분을 하였다. 2) 이 사건 거부처분의 위법·부당성 가) 사실오인 및 법리 오해 피청구인이 이 사건 거부 처분의 법적 근거로 제시하는 국토교통부 처리지침에 따르면, “개발제한구역 내에 있는 이 사건 토지와 같이 그 토지가 개발제한구역의 지정 이전에 형질변경이 되었고 이후에도 계속 그 목적대로 이용되는 것이 확인되면, 허가권자는 산지관리법에 따른 임시특례를 적용하여 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있다.”라고 하며, 개발제한구역의 지정 이전과 이후로 나누어 지목변경에 관한 처분을 할지의 여부를 달리 규정하고 있다. 또한 피청구인은 이 사건 거부처분을 하면서 이 사건 토지에 대한 개발제한구역이 지정된 1976년 이후의 항공사진에 해당하는 1970년대 후반 및 1980년대 초반 항공사진을 자체 검토한 결과를 들고 있다. 그러나 피청구인은 항공사진 감정의 비전문가로 그 항공사진의 검토결과를 신뢰할 수 없는 것을 논외로 하더라도, 위 처리지침 중 토지의 “계속 이용”이라는 요건은 개발제한구역 지정 이후의 “모든 시점”으로 확장 해석하였고, 이는 「산지관리법」 부칙 제3조의 신설은 “장기간 농지로 이용되어온 토지를 현황에 맞게 지목 변경함으로써 재산권을 보장하고 장기간 방치되어 온 일반국민의 권리구제”를 위함을 주된 취지로 한다는 점에서 명백히 그 입법 목적을 왜곡하여 해석한 것에 해당된다. 이에 더하여, 피청구인은 제시한 항공사진은 이 사건 토지에 대한 개발제한구역이 지정된 1976년 이후의 항공사진일 뿐만 아니라, 그 항공사진의 부분 중 수풀과 잡목이 우거져 있는 등 임야의 형태를 띤다는 것만으로 위 부분의 현황이 ‘농지’가 아닌 ‘산지’로 단정할 수 없고, 오히려 위와 같은 항공사진상의 형태 변경은 개발제한구역 내 경작행위에 대한 단속 등으로 농작물의 관리를 일시적으로 중단한 데에 따른 ‘임시적’인 상태에 불과한 것으로 봄이 경험칙에도 부합하다. 첨언하여 지목의 기준을 정하는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제58조제1호에서는, ‘전’은 물을 상시적으로 이용하지 않고 곡물·원예작물(과수류는 제외한다)·약초·뽕나무·닥나무·묘목·관상수 등의 식물을 주로 재배하는 토지와 식용(食用)으로 죽순을 재배하는 토지라고 하여, 개발제한구역 지정 이전에 이미 ‘전’으로 형질 변경된 이 사건의 토지의 일시적 중단 가능성도 열어두고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 거부처분은 “계속 이용”이라는 불확정 개념을 확장 해석하여 청구인의 재산권 행사를 제한하였을 뿐만 아니라 임시적인 상태에 불과한 이 사건 토지의 현황을 기초로 토지의 이용 상황을 판단한 것은 경험칙에 반하는 것으로 사실오인 또는 법리오해에 따른 위법한 처분에 해당한다. 나) 국토교통부 처리지침의 법적 성격 「산지관리법 부칙」 제3조 및 이에 관한 시행령, 시행규칙에서는 이 사건 토지와 같은 개발제한구역 내 불법전용산지에 관한 규정을 제정할 권한을 국토교통부장관에게 구체적으로 위임하지 않고 있을 뿐만 아니라 「산지관리법」 부칙 제3조의 임시특례의 주된 입법 취지가 청구인과 같이 장기간 농지로 이용해온 토지를 현황에 맞게 지목 변경함으로써 재산권을 보장하고 장기간 방치되어 온 일반국민의 권리구제를 위함에 있다는 점에서 이 사건 거부처분의 근거인 국토교통부장관 2017. 6. 16.자 ‘개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침’은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하다. 대법원도 1998. 6. 9. 석노 97누19915 판결에서, “개발제한구역관리규정(1995. 11. 11. 건설교통부훈령 제126호로 개정된 것)은 그 규정의 내용이나 성질 등에 비추어 볼 때 개발제한구역의 관리 등에 관한 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대내적으로 행정청을 기속함은 별론으로 하되 대외적으로 법원이나 일반국민을 기속하는 효력은 없으므로, 위 개발제한구역관리규정이 정한 기준에 부합한다고 하여 바로 토지형질변경불허가처분 등이 적법하게 되는 것은 아니고, 그 처분에 적법 여부는 관계 법령의 규정내용과 취지 및 공익상의 필요 여부 등에 따라 별도로 판단되어야 한다.”라고 판시하여, 피청구인의 이 사건 거부처분과 같이 그 처분 행정청 내부의 사무처리준기준에 부합한다고 하여 바로 적법하게 되는 것이 아님을 명백히 하였다. 따라서 피청구인은 청구인에 대한 이 사건 거부처분을 하면서, 국토교통부 처리지침 외에 청구인의 이 사건 신고에 관한 공익상의 필요성 등 기타 처분 사유를 제시하지도 않은 채, 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 농지로 이용하였거나 관리하였던 자에 해당하는 청구인의 불법전용산지신고의 수리를 거부하였으므로, 이 사건 거부처분은 그 자체로 위법하여 취소됨이 마땅하다. 다) 재량의 일탈남용 백번, 천번 양보하여, 이 사건 신고의 수리를 거부할 공익상의 필요성을 살펴보더라도, 피청구인의 이 사건 거부처분은 사실오인에 따른 과잉처분이며, 합리적인 이유 없이 청구인을 차별하는 형평에 어긋나는 위법한 처분이다. (1) 비례원칙 위반 피청구인은 청구인의 이 사건 신고의 수리를 “임시적” 상태에 불과한 1970년대 후반 및 1980년대 초반 항공사진의 검토 결과를 기초하여 거부하였다. 그러나 이 사건 신고의 수리가 거부될 경우 청구인은 개발제한구역 지정 이전부터 장기간 ‘농지’로 사용해온 토지를 현실적 지목에 따라 이용할 수 없고 이로 인해 토지의 환가성의 하락 등 사용·수익의 권리를 제한 받으며, 추후 산지복구명령의 대상이 되어 개발제한구역 지정에 따른 공법상 제한에 더하여 추가적인 재산권 제약을 받게 된다. 반면, 피청구인이 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보함을 주된 목적으로 하는데, 이 사건 토지 일대는 이미 도시개발이 상당부분 진행되어 완료되었을 뿐만 아니라 ○○ ○○○ 공공주택지구 공익사업이 예정되어 있어, 이미 형질 변경되어 장기간 그 목적인 ‘농지’로 이용해온 이 사건 토지를 산지로 복구하여 달성하고자 하는 공익은 수십 년간 재산권 행사의 제약을 수인하여 온 청구인의 불이익보다 더 크다고 반드시 단정할 수 없다는 점에서, 이 사건 거부처분은 비례원칙에도 위반되는 위법한 처분이다. (2) 평등원칙 위반 헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다”고 규정하여 “같은 것을 같게 취급”해야 함을 규정하고 있고, 피청구인은 「산지관리법」 부칙 제3조 임시특례에 관한 재량권을 행사하는 경우에도 이러한 헌법상 평등원칙을 준수해야 한다. 이 사건 거부처분에 관하여 보면, 개발제한구역 지정 이전에 형질 변경된 불법전용산지를 소유한 청구인과 개발제한구역이 미 지정된 지역 내 불법전용산지를 소유한 자 모두 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 농지로 이용하였거나 관리하였던 자임에도 불구하고, 개발제한구역 내의 청구인만 개발제한구역이 지정된 그 이후의 “모든 시점”에서 그 토지를 ‘농지’로 사용해야 임시특례의 적용 대상이 되는 것으로 판단한다. 그러나 「산지관리법」 부칙 제3조제2항이 말하는, “다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한”이란, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따라 개발제한구역으로 지정된 토지에 관한 가중요건일 뿐, 이 사건 토지와 같이 개발제한구역지정 이전에 형질 변경된 경우에는 피청구인의 이에 관한 별도의 입증이 없는 한 개발제한구역이 미 지정된 지역 내 토지와 달리 취급할 이유가 없다. 결국, 이 사건 거부처분은 청구인을 개발제한구역이 미 지정된 지역 내 불법전용산지를 소유한 자와 합리적인 이유 없이 부당하게 차별 취급하여 헌법상 평등원칙을 위반한 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당하므로 정당하다고 할 수 없다. (3) 소결 그렇다면, 피청구인의 이 사건 거부처분은 국토교통부장관의 내부사무 처리기준 외에 달리 공익상 필요에 대한 처분 사유의 제시도 없고, 설사 그 공익상 필요성을 살펴보더라도 비례원칙 등 재량권 일탈 또는 남용에 해당하여 위법하므로 취소됨이 마땅하다. 3) 결어 이상의 점을 감안하여, 피청구인의 이 사건 불법전용산지의 수리거부처분은 위법하므로 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 본안에 대한 답변 가) 이 사건 토지 8,179㎡ 중 1,000㎡가 전(밭)으로 사용 신청한 것에 대하여 「산지관리법」 부칙 제3조 의거 항공사진 및 관련 법규를 검토한바, 나) 개발제한구역지정 전(1976년) 형질 변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되어야 하나 1970년대 후반 및 1980년대 초반 항공사진 검토결과 신청목적인 “전”으로 계속 사용하지 않은 것으로 판단되어 ○○시의 불법전용산지 거부 처분한 사항이 정당하며 다) 아울러 붙임 항공사진 개발제한구역 지정 전과 지정 후 항공사진을 비교 검토한 결과도 청구인 주장에 부당성이 있다. 붙임 항공사진과 같이 개발제한구역 지정 이전에 임야로 사용한 것으로 판단되고, 항공사진상으로는 1985년 임야로 사용하고 1989년은 “전”으로 사용한 것으로 사료된다. 2) 관계법령 가) 「산지관리법」 부칙 제3조, 「불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차」 제2조제1항: 산지관리법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원으로 이용하였거나 관리하였던 불법 전용산지는 행정절차를 거쳐서 지목을 전, 답 등으로 변경할 수 있음. 나) 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보 공문: 개발제한구역 지정 전에 형질 변경된 토지로서 계속 그 목적대로 이용되고 있는 토지는 행정절차를 거쳐서 지목을 전, 답 등으로 변경할 수 있음. 3) 결론 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보 공문 내용 개발제한구역 지정 전에 형질 변경된 토지로서 계속 그 목적대로 이용되고 있는 토지는 행정절차를 거쳐서 지목이 전, 답 등으로 변경할 수 있으나, 이 사건 토지 8,179㎡ 중 1,000㎡를 전(밭)으로 사용신청에 대하여 「산지관리법」 부칙 제3조 의거 항공사진 및 관련 법규를 검토한바, 개발제한구역지정 전(1976년) 형질 변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되어야 하나 1970년대 후반 및 1980년대 초반 항공사진 검토결과 신청 목적인 “전”으로 계속 사용되지 않은 것으로 판단되고, 불법전용산지 신고에 따른 처리결과 통보와 더불어 입증서류 항공사진 판단으로도 불법전용산지 신고 거부 처분이 타당하다고 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012. 2. 22. , 2013. 3. 23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> [전문개정 2010. 5. 31.] 【산지관리법 시행령】 부칙 <대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 영은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서“대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 【산지관리법 시행규칙】 부칙 <농림축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 규칙은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통ㆍ반ㆍ리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고ㆍ심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 임야대장, 등기사항전부증명서, 국토교통부 녹색도시과-3243(2017. 6. 16.), 항공사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○ 임야의 소유자로, 2018. 5.경 피청구인에게 이 사건 토지상에 산지전용허가 등 지목 변경을 목적으로 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2018. 7. 9. 이 사건 토지가 “신청목적인 ‘전’으로 계속 사용되지 않은 것”을 사유로 거부처분하였다. 다) 국토교통부 녹색도시과-3243(2017. 6. 16.)호로 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보 문서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271673"></img> 2) 「산지관리법」 부칙<법률 제14361호> 제3조제1항, 제2항 및 제3항에 따르면, 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장에게 신고하여야 하며, 시장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있고, 이 경우 시장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있다. 「산지관리법 시행규칙」 부칙<농림축산식품부령 제266호> 제3조제1항 제3호 및 제4항에 따르면, 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 별지 제51호 서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통·반·리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통·반·리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다)의 서류를 첨부하여 시장에게 제출하여야 하며, 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 「불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차」 제2조제3호에 따르면,“3년 이상 계속”이란 불법전용산지를 3년 이상 전(田)·답(沓)·과수원으로만 이용하였거나 관리하였던 것을 말한다고 규정하고 있다. 3) 산지관리법 부칙 제3조 제2항에 의하면, 시장·군수·구청장은 산지관리법 부칙 제3조 제1항에 따라 신고된 산지가 산지관리법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 그런데 이 사건 토지는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따라 1976년 개발제한구역으로 지정되었으므로, 그 이후에는 위 법 제 12조에 따라 토지의 형질변경 등의 행위를 하여서는 아니된다. 하지만 청구인은 개발제한구역 지정 이후인 1980년 이후에 임야인 이 사건 토지를 밭으로 경작하여 위 법에서 금지한 형질변경 행위를 하였다. 따라서 청구인의 이러한 토지형질변경 행위는 위 법에서 정한 허가 기준에 적합하지 않으므로, 결국 산지관리법 제3조 제2항에서 정한 기준을 위반하였다고 할 것이다(청구인은 개발제한구역 지정 전부터 밭으로 경작하다가 일시적으로 중단한 것일 뿐 개발제한구역 지정 후 새로 경작한 것이 아니라고 주장하나, 이를 인정할 증거가 없다). 또한 청구인은 이 사건 신고의 수리가 거부될 경우 토지의 사용, 수익의 권리를 제한 받을 뿐 아니라 개발제한구역 지정에 따른 공법상 제한에 의하여 추가적인 재산권 제약을 받게 되는 반면 이 사건 토지를 산지로 복구하여 달성하고자 하는 공익은 이보다 크다고 단정할 수 없다는 점에서 이 사건 거부처분은 비례원칙에 위반되는 위법한 처분이고, 또한 이 사건 거부처분은 개발제한 구역으로 지정되지 않은 불법전용산지를 소유한 자와 청구인을 합리적인 이유 없이 부당하게 차별 취급하여 헌법상 평등원칙을 위반한 재량권을 일탈 남용한 경우에 해당하므로 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인 주장의 사유만으로는 이 사건 거부처분이 비례원칙이나 헌법상 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.