불법전용산지 신고수리 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 3XX-X1(임야 2,500㎡, 이하 ‘이 사건 임야’라 한다) 소유주로서, 2018. 8. 17. 위 임야 중 1,683㎡에 대하여 불법전용산지 신고서를 제출하였으나, 피청구인은 2018. 8. 31. 신청지 전체가 2009. 10. 30. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 의하여 ‘임업용’으로 토지거래계약허가 처리되어 이용의무기간 동안 취득토지의 이용목적 변경 승인을 받지 않았다면 2013. 1. 21.부터 적용하는 「산지관리법」 부칙 제3조에 적합하지 않다는 등 사유를 들어 수리불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1966년 전부터 지목상 임야, 농지법상 농지인 이 사건 임야를 2009. 10. 매매 취득하여 2010. 10. 피청구인으로부터 보조금을 지원받아 비가림재배시설을 설치하여 화훼재배를 현재까지 하고 있다. 산지관리법 부칙 <제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조의 불법전용산지에 관한 임시특례 규정에 의거 2018. 3. 26. 불법전용산지신고서를 작성하여 피청구인에게 제출하였으나 2018. 9. 4. 이 사건 처분을 받았고, 2018. 10. 24. 등기우편으로 「민원처리에 관한 법률」제35조 규정에 의거 거부처분 이의신청서를 제출하였으나 2018. 11. 9. 민원회신을 받았다. 2) 청구인은 이 사건 임야에 대해 산지관리법 부칙 제3조 불법전용산지에 관한 임시특례규정을 적용받기 위해 2017. 11.경 신고서류 작성을 위한 용역을 청구외 하광토목측량설계공사와 구두계약하였다. 이후 2018. 1. 29. 불법전용산지신고에 필요한 서류를 갖춰 피청구인에게 제출하였으나 2018. 2. 13. 피청구인이 2018. 3. 13.까지 보완요구를 하였으나 기간내 보완이 불가능하여 자진 취하하였다. 청구인은 2018. 3. 26. 민원서류를 다시 제출하여 2018. 5. 4. 피청구인으로부터 현황측량성과도 등을 2018. 5. 18.까지 보완하라는 문서를 받았으나 「민원처리에 관한 법률」제17조 제3항에 근거한 법정처리기한은 30일로 마지막 날에 해당하여 2018. 5. 4.까지 피청구인은 민원처리 연장결정을 할 수 있고 연장이 불가피하다면 법정 처리기한인 2018. 5. 4. 이전에 문서로 통지해야 함에도 연장통지 문서를 생략한 것은 절차상 하자라고 할 것이다. 3) 농지법 제2조에서 “농지”란 (가) 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지라고 정의하면서 같은 조 (나)에는 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지를 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로정하는 시설의 부지라고 정의되어 있다. 또한 같은 법 시행령 제2조 제3항 제1호 가목에서는 유지(溜地), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방을 농로로 정의하고 있음에도 농로를 농지가 아니라고 판단한 것은 법리의 오인이다. 4) 현황도로와 접하는 부분이 타용도(물건적재)로 사용되어 이를 농지에서 제외해야 한다고 판단했으나 그 물건적재는 비가림재배시설 설치를 위한 작업도구와 농기구 및 농자재를 일시적으로 적치한 것이며, 대법원 결정(2007. 6. 29. 자2007마XXX)에 따르면 “어떤 토지가 농지법상 소정의 ‘농지’인지의 여부는 공부상의 지목여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 전인 토지의 경우 그 농지로서의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당된다라고 결정한바, 2009. 5. 18. 촬영 항공사진, 2010. 9. 24. 촬영 항공사진, 2010. 10. 18. 촬영 항공사진, 2010. 12. 12. 사진에는 어떠한 적재물도 확인할 수 없고, 설혹 있다고 하더라도 물건적재가 일시적이었고 그 원상을 회복했으므로 타용도 사용이유를 들어 농지로 간주하지 않는 것은 사실 오인이자 위법·부당한 판단이다. 5) 일시적으로 적치된 물건마저도 영농기구와 비가림재배시설(비닐하우스) 설치를 위한 작업도구였을 것이므로 높은 신뢰성과 법률상 규정된 국토정보지리원 항측사진 외의 기타 사설 항측사진으로 영농을 제외한 기타 물건적재로 판독한 것은 부당하다. 농로의 농지 여부와 물건의 일시 적재, 현황도로 접속하는 문제 등으로 담당공무원과 논쟁을 하기도 했으나 피청구인 의견을 수용하여 최초 전체 토지 2,500㎡에서 여러차례 축소하여 제출하였다. 이 사건 토지는 전체면적이 애초부터 현황도로에 접함에도 불구하고 농로와 물건적재에 대한 법률 사실 오인으로 계속해서 면적축소(2,500㎡ → 2,916㎡ → 1,683㎡)를 유도하여 현황도로에 접하지 않는다는 결정을 한 것은 위법ㆍ부당한 처리이고 당초 청구인이 제출한 서류를 근거로 수리여부를 결정해야 하는 것이다. 6) 농지법 시행령 제2조 제3항 제1호 나목에 따르면 “그 밖의 농지의 보전이나 이용에 관한 필요한 시설로서 농림축산식품령으로 정하는 시설” 같은 법 시행규칙 제2조 제3항 제1호 나목에서 농림축산식품부령으로 정하는 시설이란 토양의 침식이나 재해로 인한 농작물의 피해를 방지하기 위하여 설치하는 계단ㆍ흙막이ㆍ방품림과 그 밖에 이에 준하는 시설을 말한다고 정의되어 있다. 형질변경(절ㆍ성토)은 토지에 대한 가장 강력한 규제법인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」에서도 허용하는 영농행위이며 농지경작을 위한 최소한의 작업임과 동시에 「농지법」제22조에서 허용하는 토양 개량과 보전행위 또는 관개ㆍ배수ㆍ농기계 이용의 개선을 위하여 객토ㆍ성토ㆍ절토를 농지법에서 농지개량행위로 보아 허용하고 있다. 7) 2010년 피청구인의 사업비 92백만원 보조금지원을 받아 비가림재배시설 설치를 위해 최소한의 절ㆍ성토를 하였고, 2010. 9월 본 시설 설치를 위한 평탄작업 도중 ○○시내 집중폭우로 인해 이 사건 임야에서 유출된 토사로 인해 인접 토지가 피해를 입은바, 피해 방지와 농지방지를 위해 흙막이 또는 계단작업을 한 것으로 이러한 행위들은 농지법에서도 농지개량행위임에도 이를 문제시 하는 것은 위법ㆍ부당하다. 2015. 8. 이 사건 임야가 개발제한구역법상 임야에서 농지로 불법형질변경되었다는 피청구인의 처분이 경기도행정심판위원회에서 이 사건 임야를 임야로 판단한 것은 사실의 오인, 법리의 오인이 있는 위법한 처분이라고 재결하였다. 8) 산지관리법 부칙 제3조의 신설 제안이유를 살펴보면 지목상 임야, 농지법상 농지의 처리에 대한 개별 행정법의 상호 충돌로 인한 지방자치단체의 업무혼선을 해소하고 국민의 재산권 보호를 하기 위함이라는 개정이유를 명시한바, 합법성을 넘어서 합목적성 구현 차원과 ‘불법전용산지신고’라는 용어에 불법성이 이미 내재하므로 이를 치유 또는 해소하기 위한 조치임을 감안해야 한다. 이 사건 임야는 개발제한구역내 토지로서 개발제한구역법상 지목변경이 법률상 불능인 상황에서 2009. 10.부터 토지거래계약허가 신청당시 농지를 임야로 기재했더라도 임업용 토지의 이용의무기간 3년을 모두 경과하였으므로 산지관리법 부칙 입법의 취지 차원에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제124조에 근거한 목적과 다른 이용금지사항은 이 사건 임야에 관해서는 실효되거나 성립할 수 없다고 판단된다. 이 사건 임야 취득시점인 2009년 10월부터 2014년까지 이 사건 임야 및 청구인에게 국토계획법 등에 근거한 불이익한 처분과 납부내역을 2018. 7. 31. 정보공개 청구하여 피청구인으로부터 불이익한 처분 사실이 없다는 회신을 받았다. 2009년부터 2018. 11.까지 국토계획법상의 명목상 지목(임야) 이용을 강제할 수 있었음에도 추가적인 재제없이 평온하게 이용해 화훼를 출하해 왔으며, 피청구인이 「공간정보구축 및 관리에 관한 법률」제2조에 의거 이 사건 임야의 모번인 ○○동 산4X-X7번지가 등록전환되어 임야가 아닌 일반토지로서 관리되어 왔다. 또한 피청구인 소속 ○○동장이 이 사건 임야를 농지로 판단하여 농지원부를 발급하였고, 농지로 보아 비가림재배시설 보조금지원 등을 하였다. 더욱이 개정된 산지관리법에서는 불법전용산지에 대한 한시적 구제방안(구제기간 2017. 6. 3. ~ 2018. 6. 2.)을 두면서도 농지법 시행령 제2조에서는 한시적 구제기간 이후 지목이 임야인 토지는 농지로 간주하지 않는다는 명시적 규정을 두었다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2017. 9. 14일 1차 불법전용산지 신고(○○동 3XX-X1 등 2필지, 총 지적 3,078㎡ 중 3,078㎡)하였고, 피청구인의 검토결과 1971년 개발제한구역 지정전 임야로 사용된 부분과 신고지 내의 거주지·진입로·차고지·자재창고 등 농지 외로 사용되는 지역 및 하우스 설치 전 농지로 사용하지 않은 컨테이너 설치 및 물건 적치된 지역은 신고면적에서 제외하여야 하는 등의 사유로 2017. 10. 19. 보완 요청하였으나 청구인은 2017. 11. 16. 취하원을 제출하였으며, 2018. 1. 29. 2차 불법전용산지 신고(○○동 3XX-X1, 총 지적 2,500㎡ 중 1,848㎡)하였으나 피청구인의 검토결과 개발제한구역 지정 전부터 현재까지 계속 전으로 경작(농작물 재배)하는 부분만 신고대상에 해당되므로 차고지 주변의 개발제한구역 지정 전부터 임야로 사용되던 구역은 신고면적에서 제외하여야 하는 등의 사유로 2018. 2. 13. 보완요청하였으나 청구인은 2018. 2. 21일 취하원을 제출하였다. 2018. 3. 5.자 피청구인의인사발령으로 담당자가 바뀐 후 2018. 3. 26. 3차 불법전용산지 신고(○○동 3XX-X1, 총 지적 2,500㎡ 중 2,196㎡)시에는 2차 신고지에서 요구했던 보완사항을 반영하지 않은 채 2차 신고면적보다 많은 지역을 신고하여 2018. 5. 4. 보완 요청한 바 있다. 2) 「산지관리법」부칙〈제14361호, 2016. 12. 2〉제3조제1항에 ‘이 법 시행당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나’라고 하였고 「농지법시행령」부칙〈대통령령 제26903호, 2016. 1. 19〉제2조(농지의 범위에 관한 경과조치) 1항에도 ‘지목이 전·답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지’라고 규정하고 있는바, 신청인의 주장과 달리「농지법」제2조 제1항나목을 포함하지 아니한 가목의 ‘전·답, 과수원, 그 밖의 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지’만이 금번 임시특례의 대상이라 할 것이다. 3) 대법원 결정(2007. 6. 29, 자2007마XXX)은 “공부상 지목이 ‘전’인 토지의 경우 그 농지로서의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당된다”라고 결정한 것으로 공부상 지목이 ‘임야’인 금번 신청지에 적용함은 타당하지 않다. 농로 주변의 타용도사용은 신청인이 매입하기 전인 2007년 항공사진부터 나타나며, 2009. 2. 항공사진에서 선명하게 확인된다. 이의 형태 및 시기로 미루어 보아 비가림재배시설 설치를 위한 작업도구와 농기구 및 농자재를 일시적으로 적치한 것으로 볼 수 없다. 2010년 다음 항공사진 및 로드뷰에는 현황도로와 접하는 기존 경작지에 콘테이너박스 3동과 입구에 그물망이 설치되어 있는 비닐하우스 및 건축자재가 적재되어 있으며, 이는 종합민원과-14166(2010. 10. 19)호의 ‘취득토지의 이용의무 이행명령통지’에서도 사진상으로 일부가 확인된다. 피청구인이 국토지리원의 항공사진뿐만 아니라 포털사이트의 항공사진 및 로드뷰를 참고함은 객관적인 자료로 이 사건 임야가 신고한 용도로 계속하여 사용하고 있는지 여부와 신고 면적의 부합 여부를 확인하기 위함이다. 4) 「산지관리법」부칙〈제14361호, 2016. 12. 2〉제3조제2항은 ‘신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있다’라고 하였고, 국토교통부 녹색도시과-3243(2017. 6. 16)호의 「개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리 지침」에는 ‘개발제한구역의 지정 이후 개발제한구역법을 위반하여 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없음’이라고 규정하고 있다. 피청구인 개발제한구역을 담당하는 부서에서 건축과-9482(2018. 4. 2)호로‘개발제한구역 고시 이전 형질변경에 대한 특례사항에 대하여 별도의 성토, 절토 등 추가 형질변경 없는 사항인 경우 저촉사항 없으나, 고시 이전 등 현황 확인 요함’이라고 협의 회신하였으며, 개발제한구역법 시행규칙 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위)에 농사를 짓기 위하여 논·밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위나 경작중인 논·밭의 지력을 높이기 위하여 환토·객토하는 행위 등이라고 규정하고 있다. 「산지관리법」제2조제2호다목의 ‘대통령령으로 정하는 임산물의 재배’를 ‘산지전용’에서 제외하면서 성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다라고 규정하고 있어 종합하여 보면, 2010년 이 사건 임야의 형질변경(절성토) 행위는 금번 임시특례 제외대상이라 할 것이다. 5) 이 사건 임야의 2015. 8. 5. 2015경기행심XXX 경기도행정심판위원회의 ‘농업용 비닐하우스는 허가나 신고 없이도 설치가 허용되는 것임에도, 피청구인이 이를 개발제한구역법을 위반하였다는 이유로 철거를 명한 처분은 위법한 처분’ 이라는 ‘개발제한구역법위반 시정명령처분 취소 재결’을 금번 지목변경을 위한 산지관리법 임시특례에 적용함은 타당하지 않다. 이 사건 임야와 2011. 9. 30. 분번된 ○○동 XXX-X4번지는 2009. 10. 23. 토지 거래계약허가 신청하여 2009. 10. 30. ‘임업용’, ‘이용의무기간 3년(생산물이 없는 경우 5년)’으로 허가되었다. 토지거래계약 신청서의 첨부물인 ’산림경영계획‘에 임산물생산 없이 2009. 12.부터 2014. 11.까지 5년동안 단풍나무조림 600주(3,078㎡)와 덩굴제거, 비료주기, 풀베기작업으로 작업일정을 기재하였고, 신청지를 임업용으로 사용하지 않아 임산물 생산이 없으므로 이용의무기간은 ’3년‘이 아니라 ’5년‘이라 하겠다. 금번 임시특례는 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 경작한 임야를 대상으로 하므로 그 기준이 되는 2013. 1. 21.부터 토지이용의무기간이 완료되는 2014. 10.말까지의 기간동안 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한에 저촉된다. 청구인은 토지거래계약허가를 사유로 2011년 불법전용산지 임시특례 불가처분을 받은 바 있다. 6) 피청구인은 이 사건 임야에 대한 처분사실 정보공개에 대하여 토지거래계약 허가 및 개발제한구역법 위반 관련 처분사항을 공개한 바 있다. 신청지의 모번지인 산4X-X7번지의 모번지인 산XX-3번지의 1991. 1. 지적도를 2005년 항공사진 및 현재 지적도와 비교한 바 형상이 임야인 지역이 대부분임이 확인된다. 따라서「공간정보구축 및 관리에 관한 법률」에 따라 등록 전환되어 토지대장으로 관리되었다고 하여 이를 임야가 아닌 일반토지로 인정한 것은 아니라 할 것이다. 7) 이상에서 살펴 본 바와 같이 「산지관리법」부칙〈제14361호, 2016.12.2.〉제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)는 이 법 시행당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상(개발제한구역은 개발제한구역 지정 전에 형질변경된 후) 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하고 있는 산지에 대하여 이 법 또는 다른 법률에 적합한 경우 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 하여 현실 지목으로 변경 할 수 있도록 하고자 하는 사항이다. 그러나 이 사건 임야는 위에 열거한 주장의 부당성과 같이 「산지관리법」부칙 제3조와 「개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침」에 부적합하여 금번 불법전용산지에 관한 임시특례 적용 대상이 될 수 없으므로 청구인의 ‘불법전용산지 신고수리 불수리처분 취소 청구’는 당연히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 【산지관리법】 부칙<법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행령】 부칙 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서 “대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 【산지관리법 시행규칙】 부칙 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통ㆍ반ㆍ리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고ㆍ심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제21조(토양의 개량ㆍ보전) ①국가와 지방자치단체는 농업인이나 농업법인이 환경보전적인 농업경영을 지속적으로 할 수 있도록 토양의 개량ㆍ보전에 관한 사업을 시행하여야 하고 토양의 개량ㆍ보전에 관한 시험ㆍ연구ㆍ조사 등에 관한 시책을 마련하여야 한다. 【농지법 시행령】 제2조(농지의 범위) ③법 제2조 제1호 나목에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 1. 법 제2조 제1호 가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 유지(溜池), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방 나. 그 밖에 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 【농지법 시행규칙】 제2조(개량시설의 범위)「농지법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제2조 제3항 제1호 나목에서 “농림축산식품부령으로 정하는 시설”이란 토양의 침식이나 재해로 인한 농작물의 피해를 방지하기 위하여 설치한 계단ㆍ흙막이ㆍ방풍림과 그 밖에 이에 준하는 시설을 말한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 [시행 2010. 10. 16.][법률 제10272호, 2010. 4. 15. 타법개정] 제118조(토지거래계약에 관한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 “토지거래계약”이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 토지이용계획, 취득자금 조달계획 등에 포함되어야 할 사항은 국토해양부령으로 정한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장에게 제출한 취득자금 조달계획이 변경된 경우에는 취득토지에 대한 등기일까지 시장·군수 또는 구청장에게 그 변경 사항을 제출할 수 있다. 제124조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 제118조에 따라 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 [시행 2010. 10. 1.] [대통령령 제22420호, 2010. 10. 1., 타법개정] 제117조(토지거래계약의 허가절차) ①법 제118조제1항의 규정에 의하여 토지거래계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 다음 각 호의 사항을 기재한 허가신청서에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 그 토지를 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2005. 9. 8., 2005. 11. 11., 2008. 2. 29.> 1. 당사자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소) 2. 토지의 지번·지목·면적·이용현황 및 권리설정현황 3. 토지의 정착물인 건축물·공작물 및 입목 등에 관한 사항 4. 이전 또는 설정하고자 하는 권리의 종류 5. 계약예정금액 6. 토지의 이용에 관한 계획 7. 토지취득에 필요한 자금조달계획 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 불법전용산지 신고서, 항공사진, 비가림지원사업 사업완료 확인서, 폭우 및 토사유출 피해 확인서, 재결서(2015경기행심XXX), 토지대장, 농지원부, 농림축산식품부 공문(농지 범위 관련 농지법 시행령 개정ㆍ시행 알림), 국토교통부 공문(개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보), 취득토지의 이용의무 이행명령 통지, 수납내역서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 3XX-X1 임야 2,500㎡ 소유주이다. 나) 청구인은 2009. 10. 30. 이 사건 임야에 대한 산림경영계획을 제출하여 토지거래계약허가를 받았고, 이 사건 임야에 대하여 허가받은 목적대로 이용의무를 이행하지 아니하다 적발되어 2010. 10 .19. 피청구인으로부터 취득토지의 이용의무 이행명령 처분을 받은 후 이행강제금 처분을 받았고, 2011. 6. 24.경 위 이행강제금을 납부하였다. 다) 청구인은 이 사건 임야 관련 피청구인이 2011. 10. 20. 청구인에게 한 불법전용산지 신고수리 불가처분을 취소하는 행정심판을 제기하였으나 기각 재결(2011경기행심XXX)되었고, 이후 불법전용산지신고수리불가처분취소를 구하는 소를 제기하였으나 기각되었다. 라) 청구인이 이 사건 임야 관련 심판 청구했던 2015경기행심XXX재결서에는 “이 사건 임야는 그 자체의 현상으로 보나 그 주위토지의 현상에 비추어 보더라도 농지에 해당되고 산림에 해당하는 토지라고 보기는 어렵다고 판단되는바”라고 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027361"></img> 마) 2017. 9. 14. 피청구인에게 이 사건 임야에 대한 불법전용산지 신고서를 제출하였으나, 피청구인의 보완요청에 의해 신고면적을 축소(2,196㎡→1,683㎡)하여 2018. 8. 17. 불법전용산지 신고서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2018. 8. 31. 아래와 같은 사유로 불수리 처분하였다. 바) 이 사건 임야는 2009. 10. 29. XXX-XX에서 분할되어 지번이 부여되었고, 다시 2011. 9. 30. 분할되어 3XX-4X 지번이 되었다. 사) 2018. 8. 2. ○○시 ○○동장이 발급한 농지원부에는 농업인은 청구인으로, 이 사건 임야의 공부지목은 임야, 실제지목은 전으로 기재되어 있다. 아) 청구인은 이 사건 임야 중 2,640㎡에 대해 2010년도에 시설원예 에너지이용 효율화를 위한 비가림지원사업을 사업비 92,000천원을 지원받아 완료한 바 있고, 2010. 9.경 이 사건 임야의 하단부분에 자연석 쌓기 작업을 하였다. 자) 청구인은 2018. 7.경 피청구인에게 이 사건 임야 관련 2009. 1. ~ 2014. 12.기간 중 각종 행정처분 내역 등을 정보공개 청구하여 피청구인으로부터 개발제한구역법에 의한 이행강제금 및 벌금관련 처분은 없었으며, 시정명령(원상복구명령) 처분관련 자료는 공개 가능함을 회신받았다. 차) 농림축산식품부에서 2016. 2. 25. 시행한 농지 범위 관련 농지법 시행령 개정ㆍ시행 알림에 따른 개정 내용(’16. 1. 21 시행)은 아래와 같다. ○ 농지의 범위 조정(농지법 제2조제2항) - 종전에는 지목이 임야인 토지에 대해서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 아니하더라도 3년 이상 농작물을 경작하는 등의 경우에는 농지로 인정하였으나, - 앞으로는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 아니한 경우에는 3년 이상 농작물을 경작하는 토지 등에 대해서도 농지로 인정받지 못하도록 함 카) 국토교통부에서 2017. 6. 16. 통보한 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침은 아래와 같다. ○ 개발제한구역 지정 전에 형질변경된 토지 - 개발제한구역 내 토지(임야)가 구역지정 전에 형질변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에는 해당 토지에 대하여 「산지관리법」에서 정하는 바에 따라 허가권자의 판단으로 지목변경에 필요한 처분을 하기 바람. ○ 개발제한구역 지정 이후 불법 형질변경된 토지 - 개발제한구역 지정 이후 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을 위반하여 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없음. 2)「산지관리법」부칙(법률 제14361호, 2016. 12. 2.) 제3조에 의하면 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 한편, 국토계획법(시행 2010. 10. 16. 법률 제10272호)에 의하면 제118조 및 제124조에 의하면 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 “토지거래계약”이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. 3) 이 사건에 대해서 살펴보면, 「산지관리법」 부칙 제3조(시행 2017. 6. 3., 법률 제14361호, 2016. 12. 2., 일부개정)제1항에서는 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다. 결국 「산지관리법」 부칙 제3조제2항에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분은 재량행위에 해당함이 그 법률 규정의 문언상 명백하다고 할 것이고, 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지가 3년 이상 계속하여 농지 등으로 이용됨으로써 「산지관리법」 부칙 제3조제1항의 요건을 갖추었다고 하더라도 그와 같은 불법산지전용이 국토계획법 등 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한에 저촉되는 경우에는 같은 부칙 제3조제2항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 불법산지전용 신고의 수리를 거부할 수 있음은 역시 위 각 법률 규정의 문언에 비추어 명백하다. 한편, 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조제1항 및 제3항, 같은 법 시행령 제117조 제1항에 따라 토지거래허가구역에 있는 토지에 관한 소유권을 이전하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같으며, 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 그리고 같은 법 제124조제1항에 따라 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. 이 사건 임야의 경우 2011. 9. 30. 분번된 ○○동 3XX-X4번지와 함께 2009. 10. 23. 토지거래계약 허가를 신청하여 2009. 10. 30. ‘임업용’, ‘이용의무기간 3년(생산물이 없는 경우 5년)’으로 허가되었다. 그런데 청구인은 2009. 12.부터 2014. 11.까지 5년 동안 신청지를 임업용으로 사용하지 않았다. 「산지관리법」 부칙 제3조는 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 경작한 임야를 대상으로 하는데 그 기산점이 되는 2013. 1. 21.부터 토지의무이용기간이 완료되는 2014. 10.말까지의 기간 동안 청구인은 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한에 저촉된다. 즉 청구인이 이 사건 임야의 이용목적변경 승인을 득하지 아니한 이상 청구인은 허가받은 목적대로 이 사건 임야를 이용해야 할 의무가 있어 「산지관리법」 부칙 제3조제2항의 다른 법률에 따른 산지전용의 허가기준에 적합한 경우에 해당하지 않게 된다. 더구나 이 사건 불수리 처분에 대해 위법하다고 할 경우 토지거래허가구역 내에서 지목이 임야이나 농지로 사용하는 토지를 산림경영을 목적으로 토지거래계약 허가를 득하여 취득목적대로 이용하고 있는 자와의 형평에도 반하는 결과가 될 것이다. 따라서 이 사건 처분은 적법하고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.