불법전용산지신고 수리불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 XXX-XX번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)의 소유자로, 2018. 5. 31. 피청구인에게 사건 신청지의 지목을‘임야’에서 ‘전’으로 변경하기 위하여 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 피청구인은 이 사건 신청지가 2013~2016년 3년 이상 계속하여 농지로 이용했다고 보기 어렵고, 조경수, 초지, 원두막 등이 있어, 불법전용산지 임시특례 지목변경 대상으로 볼 수 없다는 사유로 2018. 8. 20. 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 심판 청구 이유 청구인은 2011. 8. 5. ○○시 ○○동 산○-○○○번지 임야 9,081㎡를 구입하였고, 이후 ○○동 XXX-XX(이 사건 신청지)로 주소변경(등록전환)되었다. 이 사건 신청지의 항공사진(국립지리정보원장 2018. 11. 9. 발급) 제20181109-XXXXX2호(2009. 12. 15. 촬영)을 보면 지목이 임야이지만 건물이 있는 부분을 제외한 임야는 이미 나대지화가 되어 농지로 사용되고 있는 것을 알 수 있다. 촬영일이 2009. 12. 15.임을 감안할 때 상식적으로 추수가 끝나고 겨울철이라 농경작 흔적이 확실하게 영상으로 보인다. 이러한 영상을 통하여 2009년 이전부터 농지로 사용되고 있음을 넉넉하게 추정할 수 있다. 항공사진 제XXXXX1호(2010. 9. 25. 촬영)를 보면 지목이 임야이지만 농지로 사용하고 있는 것이 확인되고, 항공사진 제XXXXX0호(2011. 11. 25. 촬영)를 보면 임야이지만 건물이 있는 부분을 제외한 임야는 배추 등이 경작되는 것을 확인할 수 있다. 아울러, 항공사진 제XXXXX9호(2012. 4. 27. 촬영), 제XXXXX8호(2014. 5. 1. 촬영)를 보면 산지가 훼손된 면적이 확대되어 지목이 임야이지만 건물이 있는 부분을 제외한 임야는 농경작으로 이용된다는 것을 알 수 있고, 행정심판 청구일까지 농경작에 이용되고 있다. 청구인이 구태여 국립지리정보원장이 발급한 항공사진을 입증자료로 제출하는 이유는 청구인이 어떠한 객관적인 자료를 제출하여도 피청구인이 부인하고 심지어는 국토지리정보원에서 발급한 항공사진을 인정하지 아니하여 행정심판위원회에서 이를 반드시 확인해달라는 뜻에서 제출하는 것이다. 이러한 사실로 청구인은 1970년부터 현재까지 이 사건 신청지 임야 9,081㎡ 중, 항공사진으로 입증한 이미 임야로서의 기능을 하지 못 하는 임야 면적 6,309㎡에 대하여 산지이용 확인서를 ○○시 ○○동 제X통장인 청구 외 이○○ 외 2명으로부터 확인을 받았으며, 청구외 ○○동장으로부터 “신청지” 내 순수 채소 경작 면적 2,300㎡에 대한 농지원부를 첨부하여 피청구인에게 2018. 5. 28. 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 피청구인은 청구인의 불법전용산지 신고서에 대하여 이 사건 신청지에 대하여 전용(농지)이 가능하다고 하면서 제1차 보완(구두보완)을 요구하여, 청구인은 청구외 ㈜○건축사무소 소장 이◇◇(이하 ‘○건축사무소장’이라 한다)에게 제1차 보완에 대한 의뢰를 하여 보완·제출하였다. ○건축사무소장은 피청구인과 업무적인 관계로 소위 “을”입장에서 업무적인 불이익을 받지 않으려는 이유에서인지, 피청구인이 이 사건 신청지에 대한 농지전용이 가능하니 보완을 해달라는 내용과 이러한 사정을 감안하여, 구두로 보완 요구한 내용 등 피청구인의 부당한 행정절차에 대해서는 확인을 거부하고 있어 당시 ○건축사무소장과 피청구인의 주장을 청구인이 청취한 내용을 기술한다. 피청구인이 구두 보완을 요청한 것은 산지이용확인서에 따르면 이 사건 신청지는 1970년 이래 현재까지 농경작(과수 매실나무는 해당이 안 된다고 하여 제거한 사실은 별도 기술)을 하고 있는 것이 주변 사람들에 의해 확인이 가능했기 때문에 이러한 사실을 기초로 하여 농지전용이 가능하다고 하여 요구한 것이다. 1차 구두보완 요구한 것은 국토정보지리원에서 촬영한 항공사진을 피청구인에게 제출하였으나 피청구인이 필요없다는 듯이 이야기하면서 필요하면 다음에 요구하겠다고 하고 접수조차 하지 않았다. 청구인이 2003년에 이 사건 신청지 내 840평(1주당 5평)규모의 4년생 매실나무 150주를 식재하였는데 농지전용은 오로지 전에만 해당되는 것으로 오인하여 급한 마음에 청구외 송○○ 외 1인(이하 ‘송○○ 외 1인’이라 한다)에게 굴삭기를 사용하여 20년생 이상의 매실나무 140주를 제거하게 하였다. 2003년 식재 당시 청구인은 4년생 매실나무 1주당 평균 12,000원에 매입하여 매실나무 가격 180만원과 당시 식재를 위한 2일 2명의 식재비 220만원을 소요하였다. 청구인은 후일 매실나무가 식재되었다는 사실과 수령 및 식재면적을 입증하기 위하여 매실나무 10주를 존치하고 있다. 이후 피청구인은 공원녹지과-10573(2018. 7. 19.)호로 2018. 8. 2.까지 불법전용산지 신고 제2차 보완요구를 통보하였다. 보완사항으로 “산지관리법 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)제1항에 따라 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(畓), 과수원의 용도로 이용된 부분만 분할하여 제출(농담 및 도로 등은 제외)”하라는 것이었다. 청구인은 피청구인이 제2차 보완요구에 따라 제출기일인 2018. 8. 2.까지 피청구인에게 제출하였다. 이 내용은 2010년부터 2018년까지의 경작한 사실과 이를 입증할 증거자료로 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027817"></img> 이후에 피청구인은 2회에 걸쳐 “농지전용” 면적을 축소해달라는 구두보완을 요구하여 전용면적을 축소(당초면적 : 6,309㎡ → 2,772㎡와 5,787㎡, 522㎡ 구분)하여 수정한 도면을 제출하였다. 피청구인은 이 사건 처분일인 2018. 8. 20. 1일 전인 2018. 8. 19.경 청구인에게 미비한 사항이 있으니 농사를 짓는다는 확실한 증서를 제출해달라고 구두로 제3차 보완을 요구하여, 청구인은 “농지전용” 면적을 축소(당초 면적 : 6,309㎡→1,778㎡)한 도면을 또 다시 피청구인에게 제출하였다. 청구인은 피청구인이 “농지전용”이 된다고 하여 구두(口頭)로 보완을 요구한 제1차와 제3차를 성실하게 이행하였으나 피청구인은 공원녹지과-11964호(2018. 8. 20.)로 이 사건 처분을 하였고, 불가사유로 “2013~2016 항공사진으로 보아 3년 이상 계속하여 농지로 이용했다고 보기 어렵고, 현장 확인하여 본 결과 신청지에 조경수 및 초지, 원두막 등이 있으므로, 불법전용산지 임시특례 지목변경 대상으로 볼 수 없음”을 들었다. 2) 이 사건 처분의 부당성 가) 피청구인의 이 사건 처분은 다음과 같은 이유에서 불법한 처분이다. (1) 먼저, “2013~2016 항공사진으로 보아 3년 이상 계속하여 농지로 이용했다고 보기 어렵다”는 사유와 관련하여 이 사건 신청지는 증거로 제출한 항공사진에서 확인되듯이 농경작이 확실하고, 더욱이 ○○시 ○○동 제4통장인 청구외 이○○ 외 2인으로부터 이미 임야로서의 기능 하지 못 하는 이 사건 신청지 내의 임야 면적 6,309㎡에 대하여 1970년부터 현재까지 농지로 사용되고 있다는 산지이용확인서를 받았다. 2016. 11. 16. 촬영된 이 사건 신청지에서 청구인이 가을 김장배추를 수확하는 사진, 2017. 6. 15. 고추, 가지, 오이 등의 사진과 2017. 9. 18. 가을 김장 무가 식재된 사진 등을 확인할 때 피청구인이 주장한 불가사유를 인정할 수 없다. (2) 또한, “현장 확인하여 본 결과 신청지에 조경수 및 초지, 원두막 등이 있으므로”와 관련하여 “원두막”은 농경작을 위한 것으로 여름에 더위를 피하고 비가 올 때 비를 피하기 위한 시설이고, “초지(草地)”는 경작농지의 일부가 제철 농경작을 하지 못 하여 잡풀이 자라서 제초작업을 하지 못한 것으로 이를 터잡아 임야라 하는 것은 항공사진에서 밝힌 것과 같이 어불성설인 것이다. 더욱이 청구인이 앞에서 주장한 바와 같이, 청구인이 “농지전용”은 오로지 전(田)만이 가능하다고 오인하여 2004년에 식재하여 계속하여 경작하던 매실나무를 2018. 6. 15.~17. 송○○ 외 1인이 제거한 2,650㎡(800평) 규모의 매실나무 140주는 ○○동자가 눈을 감고라도 과수원으로서 “농지전용”이 가능하고, 더욱이 청구외 ○○동장이 관리하고 있는 농지원부 상의 채소 경작면적 2,300㎡를 포함한 4,950㎡(1500평)에 대한 이 사건 처분은 피청구인의 일방적이고 개별적인 판단으로 위법 내지 부당한 처분이다. 나) 피청구인은 행정절차법에서 규정한 신의성실원칙을 위반하였다. 피청구인은 청구인에게 이 사건 신청지에 대한 농지전용이 가능하다는 전제로 수차례의 보완을 요구하였고 청구인은 농지전용이 된다는 확신 하에 이를 수용하여 시간과 비용을 감수하면서도 피청구인의 요구사항을 성실하게 이행하였다. 그럼에도 불구하고 이 사건 처분은 이에 반하는 처분으로 행정절차법의 근간인 신의성실원칙을 위반한 위법한 처분이다. 이는 시민을 기망한 행위로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 다) 피청구인은 「민원 처리에 관한 법률」을 위반하였다. 민원처리법 제4조에는 민원 처리 담당자의 의무로 “민원을 처리하는 담당자는 담당 민원을 신속ㆍ공정ㆍ친절ㆍ적법하게 처리하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 “행정기관의 장은 관계법령등에서 정한 처리기간이 남아 있다거나 그 민원과 관련 없는 공과금 등을 미납하였다는 이유로 민원 처리를 지연시켜서는 아니 된다.”고 민원처리 지연을 금하고 있다. 또한 같은 법 제10조(불필요한 서류 요구의 금지) 제1항에 “행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다.”라고 규정되어 있다. 사정이 이러함에도 피청구인은 청구인에게 제1차, 제3차 구두보완요구하여 동일한 민원에 대하여 불필요하게 보완요구를 하여 고의적으로 민원처리 기간을 연장하였고, 이는 결과적으로 민원처리법 제4조, 제6조 및 제10조를 위반한 것이다. 더욱이, 피청구인은 이 사건 처분서에서“민원처리법 제35조 규정에 따라 통지를 받은 날로부터 60일 이내 시장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다”고 고지하여 청구인은 2018. 10. 19. 피청구인의 민원봉사실에 이의신청을 제기하였으나 피청구인은 민원처리법에서 규정한 절차사항을 이행하지 않고, 피청구인 소속 주무관 김○○가 기안 후 산림녹지팀장 이창선 대결로 청구인에게 ‘불법전용산지 신고에 대한 의견서에 따른 회신’을 발송하였다. 청구인에게 회신한 내용을 살펴보면 민원처리법 제35조제2항 및 같은 법 시행령 제40조에서 규정한 내용은 처리부서의 주관적인 판단을 요하는 것이 아닌 피청구인의 부서장이 위원장으로 청구인의 민원사항에 대하여 제3자의 입장에서 객관적인 민원처리위원회를 개최하여 심의하여함에도 불구하고 피청구인은 이 사건 처분서 내용을 그대로 인용하여 통보하였다. 청구인에게 자괴감(自愧感)을 갖도록 한 사항은 회신문 3의 “또한, 의견서에 첨부하여 주신 사진은 참고용일 뿐, 최종적인 판단은 항공사진 및 현장 확인을 통해 결정할 수밖에 없는 점을 양해하여 주시기 바라며”라고 한 사항으로 피청구인의 처사를 청구인을 한없이 기망한 처사이다. 이러한 피청구인의 행태와 행정절차는 명백히 민원처리법 제35조제2항 및 같은 법 시행령 제40조 규정을 명백히 위반한 것으로 객관적이고 중대한 불법 처분으로 청구인은 피청구인의 무지에 의한 행정절차를 바로 잡기 위해 이 사건 심판 청구를 한 것이다. 이러한 이유로 피청구인은 청구인의 이 사건 신청지에 전 면적에 대한 농지전용을 인용하여야 한다. 3) 결론 청구 이유에서 소상하게 이 사건 처분에 대한 위법 내지 부당성을 적시하였고, 더욱이 피청구인이 행정절차법과 민원처리법을 심대하게 위반한 사항 등을 고려할 때 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법한 처분으로 마땅히 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 4) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 피청구인은 “항공사진 및 현장확인 결과 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 농지로 이용해야 하는 규정에 부합하지 않아 불법 전용산지 불가처분을 하였다”, “청구인은 뒤늦게 이 사건 신청지상에 매년 전체면적은 아니더라도 일부는 계속 농사를 지어왔으므로 전체가 아니라도 실제 농사지은 면적만이라도 지목 변경을 원하는데 피청구인이 전부 불가 처분하였다고 주장하고 있다”고 주장하고 있다. 피청구인은 계속하여 청구인을 기망하고 있다. 피청구인은 피청구인 자체 지도활용시스템을 통해서도 충분히 확인 가능하므로 추가적으로 항공사진 자료 제출 요구할 필요가 없다고 주장하였는데 이에 따르면 피청구인은 제1차(피청구인 보완요구를 하지 않았다고 주장), 제2차 및 제3차 보완요구를 하지 말았어야 하는 것이다. 사정이 이러함에도 피청구인의 “항공사진 및 현장 확인결과 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 농지로 이용해야 하는 규정에 부합하지 않아 불법전용산지 불가처분하였다.”라는 주장은 아직까지 시민을 “을”로 보는 것이다. 나) 더욱이 피청구인은 “(항공사진 관련 내용 생략) 청구인이 제출한 ○○동 제X통장 등 인근 거주자 확인 및 농지원부 제출은 불법전용산지 신고서 제출 시 필수적인 구비서류이며 경작사실을 위한 인근 거주자 확인은 불법전용산지의 지목변경 처리를 위한 확인 절차 중 일부일 뿐 인근 거주자 확인 사실을 기초로 하여 반드시 전용이 가능한 것을 의미하지는 않는다. 따라서 입증자료가 별도로 필요하지 않기 때문에 제출받지 않은 것이다.”라고 하였는데 전자에는 필수적인 구비서류라 하고 후자에서는 입증자료가 별도로 필요하지 않기 때문에 제출 받지 않은 것이라는 주장은 무슨 말을 하는지 청구인으로서는 이해하지 못하겠다. 피청구인의 권한을 위임받아 업무를 처리하는 ○○동장이 발급한 농지원부를 피청구인이 부정한다는 것은 농지원부가 사실이 아니라는 것으로 피청구인 산하의 공원녹지과장의 일탈된 행정행위를 어떻게 설명할 것인가? 다) 피청구인은 “이 사건 신청지에 대해 현장 확인 및 항공사진 검토 결과(2018. 6. 28.), 주차장으로 이용되는 등 계속하여 농지로 이용했다고 보기 어려우므로 위 사실을 여러 차례 대리인 ○건축사무소장에게 알렸으며 이 ○건축사무소장은 항공사진에서 주차되어 있는 공간을 제외한 그 이외의 부분이라도 다시 한 번 검토해 달라고 요청함에 따라 2018. 6. 29. 동 주차장 등의 공간을 제외할 것을 서면으로 보완요청하였던 것이다.”는 주장에 대하여 피청구인이 앞에서 주장한 바와 같이 “항공사진 및 현장확인 결과 2016. 1. 21. 기준 3년 이상 계속하여 농지로 이용해야 하는 규정에 부합하지 않아 불법전용산지불가처분을 하였다”고 주장한다면 청구인이 앞에서 답변한 바와 같이 피청구인이 소유한 지도활용시스템을 확인하면 가능할 것을 구태여 청구인에게 1, 2, 3차의 보완요구를 할 이유도 필요도 없었을 것인데 왜 보완요구를 한 것인가? 피청구인이 산림청고시 제2011-55호 「불법전용산지의 지목변경에 필요한 세부절차규정」(2011. 8. 17.)에 의한 처리절차를 확인해보았는지 의문스럽고 당시에도 불법전용산지허가를 이 규정 제2조제1호에 의해 산지이용확인서에 의거 처리하였고 당시에 청구인은 피청구인의 홍보결여로 인하여 시행 사실 자체를 인지하지 못 하여서 신고서조차 피청구인에게 제출하지 못하였는데 이러한 행정에 대한 책임도 청구인에게 기속된다는 것인가? 피청구인의 “지도활용시스템 등을 통해서도 충분히 확인 가능하므로 추가적으로 위 항공사진 자료 제출 요구의 필요성이 없다.”라고 한 주장은 2011. 8. 17. 이전의 이 사건 신청지에 대한 경작여부를 능히 확인할 수 있는 것이고, 피청구인의 “입증자료가 별도로 필요하지 않기 때문에 제출 받지 않은 것이다.”라는 주장은 피청구인의 지도활용시스템을 통한다면 청구인이 1970년 이래 이 사건 신청지를 농지로 사용하였다는 것도 입증이 가능할 것인바 피청구인의 주장은 상호모순되는 것이다. 라) 피청구인은 “2015, 2016년 항공사진 상에 차량이 주차되어 있음이 명백하여 농지로 이용했다고 보기는 어렵다고 할 것이다.”라고 주장하고, “농막 시설은 (중략) 농사를 위한 원두막 또한 농막과 비슷한 시설로 사료된다. 또한, 전으로 이용하는 공간 사이에 잡초로서 초지가 존재하는 것이 아니라 조경수 사이에 초지가 존재하는 것으로 조경수는 (중략) 이번 불법전용산지 임시특례 대상이 되지 않는다.”라고 주장하는데, 신청지는 ○○시와 접한 지역으로 이미 1970년경에 나대지화되어 있는 상태로 1970~80년대는 농가의 수입을 얻기 위하여 농사에 공용되어 온 것이 주변의 상례이다. 이러한 정황을 감안하여 피청구인이 주장하는 바와 같이 주차장으로 일시 사용하는 신청지의 일부를 제외한 지역에 대하여, “농막 시설은 농사를 위한 원두막 또한 농막과 비슷한 시설로 사료된다.”는 당연한 것이고, 청구인은 “전(田)으로 이용하는 공간 사이에 잡초로서 초지가 존재하는 것이 아니라 조경수 사이에 초지가 존재하는 것”이라고 주장하는데, 피청구인이 소유한 지도활용시스템을 확인하면 어떠한 조경수인지 아니면 매실나무를 식재하여 청구인이 매실농사를 하는지 여부를 알 수 있을 것이고, 지도활용시스템상으로 확인이 불가하다면 피청구인은 신청부지에 대한 현지확인을 할 수 있었을 것이다. 그럼에도 이러한 판단을 한 것은 청구인이 현지확인을 하지 않았다고 단정할 수밖에 없다. 청구인의 주장에 대해서는 말이 필요하지 않고 피청구인이 청구인의 이 사건 신청지 현장에 한번이라도 와서 확인을 하였다면, 피청구인이 주장하는 대로 이 사건 신청지의 일부가 주차장으로 사용되었다고 하더라도 잔여부지에 대해서는 피청구인은 제1차 구두 보완요구, 제2차, 제3차 구두 보완요구를 하지 말고 당연히 전용허가를 하였어야 했다. 마) 피청구인은 “청구인의 의견서 접수 건은 (중략) 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제40조제1항의 규정에서 정한 각 호의 사항을 갖추지 아니한 문서로서 이의신청서가 아닌 의견서로 밖에 볼 수 없으며 (중략) 이를 갈음처리한 것이다.라고 주장하고 있다. 피청구인은 청구인을 계속하여 기망하고 있다. 이 사건 처분에 고지에 의한 “이의신청서”로 이를 “의견서”라고 주장하는 이유는 대체 무슨 규정에 있는 것인가? 피청구인의 악행에 의한 민원인으로서 당연한 권리를 객관적인 측면에서 확인을 해달라는 것이었다. 청구인은 불법전용산지신고에 대한 의견서에서 명확하게 “귀 시에서 불가처리된 ○○시 ○○동 XXX-XX번지 불법전용산지신고 건에 대하여 수용할 수 없어 의견서를 제출합니다.”라고 적시하였는데 민원처리에 관한 법률 시행령상의 요건을 갖추지 못하였다하면 궤변은 무엇입니까? 긴 말이 필요 없을 것 같다. 피청구인 산하 소속된 공무원들은 “법은 깨어있는 자를 구제하지, 잠자는 자를 구제하지 않는다.”라는 법률 격언을 확인하여야 할 것이다. 5) 결론 피청구인의 답변서는 변명으로 일관하고 있다. 민원인에 대한 최소한의 예의와 시민에 대한 예의를 찾아볼 수 없다. 피청구인 답변서의 대한 주장은 이유가 없다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분을 취소해주기 바란다. 【보충서면 2】 6) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인의 2019. 1. 19.자의 보충서면에 대한 답변서 3) 행정심판 보충서면 청구의 부당성 가)에서 “구역지정 전(1971년)에 형질변경된 후 계속 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에 한하여 해당 토지에 대한 지목변경 처분이 가능하다 할 것인바,”라고 하였는데 피청구인은 계속하여 청구인은 기망(欺罔)하고 청구인의 요구에 동문서답만을 하고 있다. 즉 아직까지도 청구인이 주장하는 내용에 대하여 회피 내지 부인으로 일관하고 있다. 청구인은 이 사건 신청지에 대하여 2018. 5. 28. 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 이후 피청구인은 제1차 보완을 요구(피청구인은 요구하지 않았다고 주장하나 ○○시 공원녹지과-10573(2018. 7. 19.)에 따르면 피청구인은 “불법전용산지신고 2차 보완 요구 알림”이라고 적시함)하였고, 이후 피청구인은 청구인에게 2018. 7. 19. “불법전용산지신고 2차 보완 요구 알림”을 청구인에게 통보하여 청구인은 2018. 8. 2. 보완서류를 피청구인에게 제출하였다. 이후에도 피청구인은 청구인에게 2회에 걸쳐 “농지전용” 면적을 축소해달라고 구두 보완을 하였으며, 이후 2018. 8. 19. 제3차로 보완 요구하여 청구인은 성실하게 보완하여 피청구인에게 제출하였다. 피청구인은 이 과정에서 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침에 대한 어떠한 언급이나 이 사건 신청지에 대하여 개발제한구역지구 지정 이전의 불법형질 변경된 토지에 한하여 피청구인이 지목을 변경처분을 한다는 언급은 전혀 없었다. 이는 피청구인이 청구인에게 통보한 이 사건 처분서의 불가사유에서도 명백하게 알 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027815"></img> 더욱이, 청구인은 이 사건 처분의 불가사유에 불복하여 민원처리법 제35조 규정에 의거하여 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 마땅히 민원처리법 제40조에 의거 행정절차를 진행하여 처리하여야 함에도 이를 준수하지 아니하여 이에 대한 위법성과 불법성을 주장하였으나, 피청구인이 청구인에게 행정절차를 결여하여 통보한 “불법전용산지신고에 대한 의견서에 따른 회신”에도 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침에 대한 어떠한 언급이나 이 사건 신청지에 대하여 개발제한구역지구 지정 이전의 불법형질 변경된 토지에 한하여 피청구인이 지목을 변경처분을 한다는 언급이 전혀 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027809"></img> 위와 같이 피청구인의 수리불가 처분은 「산지관리법」 부칙 제14361호 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) 규정에 국한 주장하였던 것으로 이제 와서 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 지침을 주장하는 것으로 참으로 어처구니없고 청구인을 한없이 기망(欺罔)하는 처사이고 행정절차법상의 신의성실원칙과 민원처리법 제4조와 제10조의 규정을 위반하여 위법한 처분으로 수리불가 처분은 취소되어야 한다. 형평성 원칙에도 어긋나는 처사로 청구인이 거주하는 ○○동의 청구 외 여러 신청인들은 같은 조건에서 수리 처리하였고 유독 청구인의 이 사건 신청지에 대하여 불수리 처분을 하였다는 것을 업무를 처리하는 피청구인 담당주무관의 업무처리 미숙이나 아니면 청구인에게만 특별한 이유가 있는 것이라고 판단된다. 청구인이 제1차 보충서면에 제출한 청구 외 박○○가 2011년에 제출한 불법전용산지신고서를 처리할 때 피청구인은 국토교통부 지침(녹색도시과-3243, 2017. 6. 16.)에 의거하지 아니하고 실제 산지가 불법전용되어 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 사용한 경우를 적용하여 수리 처리하였는바, 당시 피청구인의 홍보 부족으로 청구인이 이에 대하여 신청을 못 하였고 이와 관련하여 청구인은 2011년 이전부터 농경작을 하였다는 것을 주장한 것이었는데 피청구인은 이를 악용하여 「산지관리법」 부칙 제14361호 제3호(불법전용산지에 관한 임시특례) 규정 적용은 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침의 개발제한구역 지구 지정 이전의 형질 변경된 토지만 적용된다는 주장으로 이는 1971. 7. 30. 최초의 개발제한구역 지구 지정 이전의 불법형질 변경된 토지에 한하여 적용하여 청구인의 신청한 지목을 피청구인이 변경처분 수리한다는 궤변으로 일관하고 있는 것이다. 참으로 어처구니없는 주장이다. 개발제한구역 지구 지정이전의 형질 변경된 토지만 적용된다는 주장은 불법전용되지 아니한 적법한 토지만 해당되어 결국에 1971년 이전에 형질변경되어 지금까지 지속하여 형질변경된 토지라는 것으로 족히 청구시점을 기산하여 적어도 46년 이상 지목에 불부합된 초지만을 적용한다는 처사이다. 그러하다면 「산지관리법」 부칙 제14361호 제3조(불법전용산지에 관한 임시 특례)의 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 사용한 경우를 적용하여 수리처리하라는 특례 규정과 비교하여도 14배 이상의 46년이라는 세월은 법 형평성 감안할 때 심히 이탈된 불법한 것이다. 나) 피청구인 보충서면 3) 나) “청구인의 ‘보충서면’에서 보면 2011. 8. 5.자 이 사건 토지를 구입하였다고 하면서 (중략) 위 항공사진을 보면 해당 필지에 산림이 존치되어 있어 농지 형태와 확인이 구분됨을 알 수 있다. 따라서 청구인의 계속적 농지 경작사실 주장은 어불성설이라 하겠다.”라고 하였는데, 피청구인은 계속하여 청구인을 기망(欺罔)하고 청구인의 요구에 동문서답만 하고 있다. 즉 아직까지도 청구인이 주장하는 내용에 대하여 회피 내지는 부인하고 있다. 피청구인은 청구인이 이 사건 신청지를 2011. 8. 5. 구입하였다고 하였는데 청구인이 이 사건 신청지를 구입한 일자는 2005. 1. 11.로 청구 외 박○○은 청구인의 부(夫)로서 이 사건 신청지를 2002. 10.부터 사실상 관리하고 있었고 2003년에 매실나무를 150주 식재하여 관리하고 있었고 동 매실나무는 2018. 6. 15.~17.까지 제거되었다. 이와 같은 사실에 기초할 때 피청구인의 그간의 불법전용산지 신고에 따른 수리 기준은 단순히 「산지관리법」 부칙 제14361호 제3조를 적용하여 2011년도에도 불법전용산지에 대하여 수리처리한 것이 사실이고 청구인도 이와 관련하여 적어도 경작을 확인할 수 있는 객관적인 영상을 증거자료로 제출한 것이다. 피청구인이 제출한 1975년·1989년·1991년·2001년 항공사진은 이 사건 신청지의 경작에 대하여 구체적으로 내용을 육안으로 확인할 수 없는 자료일뿐더러 피청구인이 제출한 2016년 항공사진에 의한 이 사건 처분과 이에 따른 청구인의 민원처리법 제35조 규정에 의거 제기한 이의신청에 대한 행정절차를 결여하여 통보한 불법전용산지 신고에 대한 의견서에 따른 회신에서도 개발제한구역 내 불법전용산지에 관한 처리지침을 근거한다는 일말의 주장도 없어 이를 근거로 피청구인이 청구인이 신청한 이 사건 신청지에 대한 이 사건 처분은 위법한 것으로 마땅히 배척되어야 한다. 7) 결론 “불법적인 산림훼손을 사후에 추인하는 것이 되어 행정에 대한 국민의 신뢰를 훼손하고 불법적인 훼손에 대한 동기를 부여하는 결과”라는 피청구인의 주장은 청구인의 주장에 대하여 피청구인이 아직도 賊反荷杖의 행정청이 우월한 지위에서 청구인을 기망하고 있는 것이라 하겠다. 이러한 사정을 충분하게 감안하여 피청구인의 주장을 배척하여 피청구인의 이 사건 처분을 “취소”해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장의 부당성 산지관리법 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) “이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다.”라는 규정에 의거 불법전용산지에 관한 임시특례를 2017. 6. 3.부터 1년간 한시적으로 시행하였고, 적용대상은 농지(전, 답, 과수원)로서 2016. 1. 21.을 기준으로 3년 이상 농지로 무단전용 사용한 산지로 신고기간은 2018. 6. 4.까지이다. 가) 청구인이 불법전용산지 신청 시, 국토지리정보원장 발급 영상 등 객관적인 자료를 입증자료로 제출하려고 한 점에 대하여 청구인이 제출한 항공사진은 국토지리정보원에서 발급하는 것으로 피청구인 자체 지도활용시스템 등을 통해서도 충분히 확인 가능하므로 추가적으로 해당 항공사진 자료 제출 요구를 할 필요성이 없다. 청구인이 제출한 ○○동 제X통장 등 인근 거주자 확인 및 농지원부 제출은 불법전용산지 신고서 제출 시 필수적인 구비서류이며 경작사실에 대한 인근 거주자 확인은 불법전용산지의 지목변경 처리를 위한 확인 절차 중 일부일 뿐 인근 거주자 확인 사실을 기초로 하여 반드시 전용이 가능하다는 것을 의미하지는 않는다. 따라서 입증자료가 별도로 필요하지 않기 때문에 제출받지 않은 것이다. 나) 이 사건 신청지에 대하여 전용이 가능하다며 1차보완(구두)을 요구했다는 주장에 대하여 이 사건 신청지에 대해 현장 확인 및 항공사진 검토 결과(2018. 6. 28.), 주차장으로 이용되는 등 계속하여 농지로 이용했다고 보기 어려우므로 위 사실을 여러 차례 대리인 ○건축사무소장에게 알렸으며 ○건축사무소장은 항공사진에서 주차되어 있는 공간을 제외한 그 이외의 부분이라도 다시 한 번 검토해 달라고 요청함에 따라 2018. 6. 29. 동 주차장 등의 공간을 제외할 것을 서면으로 보완요청하였던 것이다. 이는 재협의를 통하여 적극적으로 검토하기 위한 것이지 전용이 가능하다는 뜻이 아니며, 보완요청은 대리인에게 구두로 내용 전달하고 서류로도 전달하였으며 구두로만 요청했다는 청구인의 주장은 대리인과 청구인 간에 의사전달에서 발생한 문제라 여겨진다. 다) 이 사건 신청지의 수확사진 및 산지이용확인서에 따른 불가이유를 인정할 수 없다는 주장에 대하여 산지관리법 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)에 따르면, 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 신청지가 지목변경 대상으로 피청구인이 불법전용산지 신고에 따른 불가처분 문서에서 밝힌 바와 같이 2013년 항공사진에서 보면 신청면적(1,778㎡)의 대부분에 수목이 있으며, 2014, 2015, 2016년 항공사진도 이와 유사하다. 또한, 당초 청구인이 신청하였던 면적 6,309㎡에 대하여도 2015, 2016년 항공사진 상에 차량이 주차되어 있음이 명백하여 농지로 이용했다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 라) 원두막, 초지에 대한 부분을 인정할 수 없다는 주장에 대하여 불법전용산지임시특례에 대한 질의회신 알림[경기도 산림과-22544(2017.9.21.)호 및 산림청 산지정책과-5732(2017.9.20.)호], 공문에 따르면 ‘농막’시설은 「산지관리법 시행령」 [별표 3의3]에 따라 산지일시사용신고를 통해 임야에도 설치가 가능한 시설이므로 불법전용산지 임시특례의 대상이 될 수 없다고 하였는바, 농사를 위한 원두막 또한 농막과 비슷한 시설로 사료된다. 또한, 전으로 이용하는 공간 사이에 잡초로서 초지가 존재하는 것이 아니라 조경수 사이에 초지가 존재하는 것으로, 조경수는 「산지관리법 시행령」 부칙 <대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 4호에 따른「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목으로 이번 불법전용산지 임시특례 대상이 되지 않는다. 마) 대결처리 등 민원처리법률 위반 주장에 대하여 청구인의 의견서 접수(2018. 10. 19.)건은 처리기한(2018. 10. 25.)내 부서장의 교육출장(10. 22.~10. 26.)으로 인해 팀장의 전대결로 답변한 것이며, 민원처리법 시행령 제40조제1항의 규정에서 정한 각 호의 사항을 갖추지 아니한 문서로써 이의신청서가 아닌 의견서로밖에 볼 수 없으며 또한, 행정심판 및 행정소송에 대한 절차안내는 이미 회신한 “불법전용산지 신고에 따른 처리결과 알림”에 명시하였으므로 이를 갈음처리한 것이다. 바) 소결 따라서 「산지관리법」부칙 제14361호 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)에 따른 대상에 해당되지 않아 불가처분을 내린 사항으로, 처분에 대한 법적·행정적 절차의 하자가 있다고 볼 수 없다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 처분의 적법성 「산지관리법」 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)에 따라 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 토지가 이 법 취지에 부합한 지목변경 적용대상이다. 하지만, 청구인의 주장과는 달리 이 사건 신청지의 2013년 항공사진을 보면 신청면적(1,778㎡)의 대부분에 수목이 있으며, 2014, 2015, 2016년 항공사진도 이와 유사하다. 또한, 당초 청구인이 불법전용산지 신청하였던 면적 6,309㎡에 대하여도 2015, 2016년 항공사진에 차량이 주차되어 있음이 육안으로도 식별이 가능하여 건물이 있는 부분을 제외한 임야는 농경작으로 이용되고 있었다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 3) 결 론 따라서 청구인에 대한 본 처분은 적법하고 타당하기 때문에 청구인의 이 사건청구는 기각되어야 한다. 【보충서면 1】 3) 행정심판 보충서면 청구의 부당성 가) 청구인이 보충서면에서 인용하고 증빙으로 제출한 「불법전용산지의 지목변경에 필요한 세부절차 규정」은 과거(2011년)에 실시했던 규정으로 이를 이 사건 처분에 적용할 여지는 전혀 없다할 것이며, 이 사건 처분의 근거법령은 「산지관리법」 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조 및「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」으로 이 사건 신청지가 개발제한구역 내 임야로 아래 관계 법령에서 정한 산지관리법상 3년 이상 농지로 계속점유 및 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법상 개발제한구역 내 토지(임야)가 구역지정 전(1971년)에 형질변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에 한하여 지목변경 처분이 가능하다 할 것이다. (1) 산지관리법 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 ㅍ·구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장 ㅍ·군수·ㅍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·ㅍ군수·ㅍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가 ㅍ허가 ㅍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. (2) 국토교통부의 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보 [녹색도시과-3243호, 2017.6.16.] (가) 개발제한구역 지정 전에 형질변경된 토지 개발제한구역 내 토지(임야)가 구역지정 전에 형질변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에는 해당 토지에 대하여「산지관리법」에서 정하는 바에 따라 허가권자의 판단으로 지목변경에 필요한 처분을 하기 바람. (나) 개발제한구역 지정 이후 불법 형질변경된 토지 개발제한구역 지정 이후「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을 위반하여 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없음. 나) 위와 같이 산지관리법상 3년 이상 농지로 계속 점유 및 개발제한구역 지정 전(1971년)에 형질변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있어야 하는데 청구인의‘보충서면’에서 보면 2011. 8. 5.자 이 사건 신청지를 구입하였다고 하면서 아울러“이미 1970년경에 나대지화 되어 있는 상태로 1970~80년대는 농가의 수입을 얻기 위하여 농사에 공용되어온 것이 주변의 상례”라고 주장하고 있으나 이는 청구인의 추정에 불과하고 사실과는 전혀 다르며, 이에 피청구인은 추가적으로 항공사진 사본(1975. 3. 23. 촬영, 1989. 4. 4. 촬영, 1991. 11. 25. 촬영, 2001. 12. 7. 촬영)을 제출한다. 이 항공사진을 보면 해당 필지에 산림이 존치되어 있어 주변의 농지 형태와 확연히 구분됨을 알 수 있다. 따라서 청구인의 계속적 농지 경작사실 주장은 어불성설이라 하겠다. 4) 결 론 따라서 이 사건 신청지는 「산지관리법」 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조 불법전용산지에 관한 임시특례 기준에 부적합한 토지로서 지목변경 허가처분은 불법적인 산림 훼손을 사후에 추인하는 것이 되어 행정에 대한 국민의 신뢰를 훼손하고 불법적인 훼손에 대한 동기를 부여하는 결과가 크다 할 것이므로 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 【보충서면 2】 5) 행정심판 보충서면(2차)의 부당성 가) 청구인의 이 사건 신청지 구입일자 “2011. 8. 5.”은 청구인이 기 제출한 “행정심판 청구서의 청구이유”상에 명시한 일자를 피청구인이 그대로 인용했던 것이다. 나) 청구인은 이의신청 제기 등 행정절차 결여 등을 운운하나, 민원처리법 시행령 제40조를 살펴보면 제1항에서 법 제35조에 따른 이의신청은“다음 각 호의 사항을 적은 문서로 하여야 한다.”라고 규정하고 있으며 청구인의 의견서를 살펴보건대 제4호의 거부처분을 받은 날이 분명히 누락되어 있음을 확인할 수 있다. 따라서 이의신청서가 아닌 의견서로 밖에 볼 수 없는 것이다. 다) 또한, 이 사건 신청지는 개발제한구역 내 임야(공익용산지)이므로 「산지관리법」 제12조(보전산지에서의 행위제한) 제3항에 의거 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이 적용됨을 청구인의 대리인(○건축사무소장)에게 여러 차례 알려 인지시켰으므로, 청구인이 해당 법 적용 및 위반에 대해 인지하지 못하였다는 주장은 타당하지 않은 것이다. 라) 이 사건 임야는 「산지관리법」상 (2016. 1. 31. 기준, 3년이상 계속하여 전(田), 답(畓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리)으로도 충분히 불법전용산지 양성화 조치의 내용과 취지에 부합하지 않으므로, 구태여 다른 법률인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별 조치법」을 별도 명시하지 않았던 것이다. 그러나 청구인이 1차 보충서면에서 “이미 1970년경에 나대지화 되어 있는 상태로 1970~80년대는 농가의 수입을 얻기 위하여 농사에 공용되어온 것이 주변의 상례”라는 등 터무니없는 주장을 하는 연유로 피청구인이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에도 전혀 부합하지 않다는 입증자료로 그와 상반되는 항공사진을 제출하게 된 것이다. 6) 결 론 결과적으로 청구인의 소유시점, 그 경위가 어떠하든 간에 이 사건 임야는 산지관리법 부칙 제3조<법률 제14361호, 2016.12.2.>에서 정하는 불법전용산지 양성화 조치의 내용과 취지에 전혀 부합하지 않는 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다 할 것이므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행령】 <대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서 “대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 【산지관리법 시행규칙】 부칙 <농림축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통ㆍ반ㆍ리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고ㆍ심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 【민원 처리에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 민원 처리에 관한 기본적인 사항을 규정하여 민원의 공정하고 적법한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다. 제4조(민원 처리 담당자의 의무) 민원을 처리하는 담당자는 담당 민원을 신속ㆍ공정ㆍ친절ㆍ적법하게 처리하여야 한다. 제6조(민원 처리의 원칙) ① 행정기관의 장은 관계법령등에서 정한 처리기간이 남아 있다거나 그 민원과 관련 없는 공과금 등을 미납하였다는 이유로 민원 처리를 지연시켜서는 아니 된다. 다만, 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따른다. ② 행정기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 된다. 제10조(불필요한 서류 요구의 금지) ① 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다. ② 행정기관의 장은 동일한 민원서류 또는 구비서류를 복수로 받는 경우에는 특별한 사유가 없으면 원본과 함께 그 사본의 제출을 허용하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 민원인에게 관련 증명서류 또는 구비서류의 제출을 요구할 수 없으며, 그 민원을 처리하는 담당자가 직접 이를 확인ㆍ처리하여야 한다. 1. 민원인이 소지한 주민등록증ㆍ여권ㆍ자동차운전면허증 등 행정기관이 발급한 증명서로 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 2. 해당 행정기관의 공부(公簿) 또는 행정정보로 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 3. 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 ④ 행정기관의 장은 원래의 민원의 내용 변경 또는 갱신 신청을 받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 이미 제출되어 있는 관련 증명서류 또는 구비서류를 다시 요구하여서는 아니 된다. 제35조(거부처분에 대한 이의신청) ① 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 인용 여부를 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 인용 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산(起算)하여 10일 이내의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 민원인에게 통지하여야 한다. ③ 민원인은 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. ④ 제1항에 따른 이의신청의 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제40조(이의신청의 방법 및 처리절차 등) ① 법 제35조에 따른 이의신청은 다음 각 호의 사항을 적은 문서로 하여야 한다. 1. 신청인의 성명 및 주소(법인 또는 단체의 경우에는 그 명칭, 사무소 또는 사업소의 소재지와 대표자의 성명)와 연락처 2. 이의신청의 대상이 되는 민원 3. 이의신청의 취지 및 이유 4. 거부처분을 받은 날 및 거부처분의 내용 ② 행정기관의 장은 법 제35조제2항 본문에 따라 이의신청에 대한 결과를 통지할 때에는 결정 이유, 원래의 거부처분에 대한 불복방법 및 불복절차를 구체적으로 분명하게 밝혀야 한다. ③ 행정기관의 장은 법 제35조제2항 단서에 따라 이의신청 결정기간의 연장을 통지할 때에는 통지서에 연장 사유 및 기간 등을 구체적으로 적어야 한다. ④ 행정기관의 장은 이의신청에 대한 처리상황을 이의신청처리대장에 기록ㆍ유지하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 산지이용확인서, 농지원부, 국토교통부 녹색도시과-3243(2017. 6. 16.), 산림청 산지정책과-5732(2017. 9. 20.), 불법전용산지 신고서, 의견서, 의견서에 따른 회신, 불법전용산지신고 보완 요구 알림, 항공사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 XXX-XX번지의 소유자로, 2005. 1. 11. ○○시 ○○동 산○-○○○번지 임야 9,081㎡를 구입하였고, 이 사건 신청지는 2011. 8. 5. XXX-XX로 주소변경되었다. 나) 청구인은 2018. 5. 31. 피청구인에게 이 사건 신청지의 지목을‘임야’에서 ‘전’으로 변경하기 위하여 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 다) 산지이용확인서(2018. 5. 발급)에 따르면 청구인은 이 사건 신청지에 대하여 ○○시 ○○동 제X통장인 이○○ 외 2명으로부터 다음과 같이 확인 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027807"></img> 라) 2018. 6. 7. ○○시 ○○동장이 발급한 농지원부에 따르면 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027811"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027813"></img> 마) 국토교통부 녹색도시과-3243(2017. 6. 16.)로 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보 문서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027805"></img> 바) 불법전용산지에 관한 임시특례 농막관련 질의 회신[산림청 산지정책과-5732(2017. 9. 20.)]에 “농막은 3년 이상 농작물을 경작하는 토지가 아니고, 산지전용허가 대상이 아니므로 이번 불법전용산지 임시특례 적용대상에 해당되지 않음.”이라고 기재되어 있다. 사) 피청구인은 2018. 6. 29. 1차, 7. 19. 2차로 불법전용산지신고 보완 요구하였고, 청구인은 2018. 8. 2. 보완서류를 제출하였다. 아) 피청구인은 2018. 8. 20. 이 사건 토지가 2013~2016년 3년 이상 계속하여 농지로 이용했다고 보기 어렵고, 조경수, 초지, 원두막 등이 있어, 불법전용산지 임시특례 지목변경 대상으로 볼 수 없다는 사유로 이 사건 처분하였다. 자) 청구인은 2018. 10. 19. 이 사건 처분에 따라 의견서를 제출하였고, 피청구인은 2018. 10. 24. 의견서에 따른 회신을 하였다. 2) 「산지관리법」 부칙<법률 제14361호> 제3조제1항, 제2항 및 제3항은 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장에게 신고하여야 하며, 시장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있고, 이 경우 시장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있다. 「산지관리법 시행규칙」 부칙<농림축산식품부령 제266호> 제3조제1항제3호 및 제4항에 따르면, 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통·반·리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통·반·리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다)의 서류를 첨부하여 시장에게 제출하여야 하며, 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 「불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차」 제2조제3호에 따르면,“3년 이상 계속”이란 불법전용산지를 3년 이상 전(田)·답(沓)·과수원으로만 이용하였거나 관리하였던 것을 말한다. 3) 청구인은, 청구인이 제출한 항공사진과 청구 외 이○○ 외 2인으로부터 받은 산지이용확인서에 의할 때 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 농지로 이용되어 왔음을 확인할 수 있고, 신청지에 있는 원두막은 농경작을 위한 것으로 여름에 더위를 피하고 비가 올 때 비를 피하기 위한 시설이고 초지는 경작농지의 일부가 제철 농경작을 하지 못하여 잡풀이 자란 것에 불과함에도 이 사건 처분을 한 것은 위법하며, 또한 이 사건 처분은 행정절차법에서 규정한 신의성실원칙 및 민원처리법에 반하여 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 「산지관리법」 부칙 제3조 제1항, 제2항, 산지관리법 시행령 제2조 제4호에 의하면, 이 법 시행당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고, 시장·군수·구청장은 위 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있는데, 이 때 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우의 하나로서 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것을 규정하고 있고, 한편 국토교통부 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보[녹색도시과-3243호(2017. 6. 16.)]에 의하면, 개발제한구역 내 토지(임야)가 구역지정 전에 형질변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에는 해당 토지에 대하여 산지관리법에서 정하는 바에 따라 허가권자의 판단으로 지목변경에 필요한 처분을 하도록 되어 있다. 이 사건으로 돌아와 보건대, 청구인이 제출한 항공사진과 청구 외 이○○ 외 2인으로부터 받은 산지이용확인서만으로는 이 사건 신청지가 산지관리법상 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 전, 답, 과수원의 용도로 이용·관리하였고 개발제한구역 지정(1971년) 전에 형질변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 관리하였다는 사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 오히려 이 사건 신청지는 ① 피청구인이 제출한 항공사진 사본(1975. 3. 23., 1989. 4. 4., 1991. 11. 25., 2001. 12. 7.각 촬영)을 보면, 이 사건 신청지에 주변의 농지와 구분되는 산림이 존치되어 있어 이 사건 신청지가 개발제한구역으로 지정되기 전에 형질변경이 이루어지지 아니한 것으로 보이는 점, ② 2013년부터 2016년까지의 항공사진을 보면, 대부분 수목으로 이루어져 있고 차량이 주차되어 있어 농지로 이용·관리되었다고 선뜻 인정하기 어려운 점, ③ 불법전용산지임시특례에 대한 질의회신 알림[경기도 산림과-22544(2017. 9. 21.)] 및 [산림청 산지정책과-5732(2017. 9. 20.)]에 따르면, 농막시설은 산지관리법 시행령 [별표 3의3]에 따라 산지일시사용신고를 통해 임야에도 설치가 가능한 시설이므로 불법전용산지 임시특례의 대상이 될 수 없다고 답변한 점, ④ 이 사건 신청지에 있는 조경수는 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목으로 불법전용산지 임시특례의 대상으로 되지 않는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인이 이 사건 신청지가 2013~2016년 3년 이상 계속하여 농지로 이용했다고 보기 어렵고, 조경수, 초지, 원두막 등이 있어 불법전용산지 임시특례 지목변경 대상으로 볼 수 없다는 사유로 이 사건 처분을 한 것에 위법이 있다고 단정하기 어렵다 할 것이다. 또한 청구인의 주장만으로는 이 사건 처분이 행정절차법에서 규정한 신의성실원칙과 민원처리법에 반하였다고 인정하기도 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.