불법전용산지신고 수리불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 지목변경을 위해 2018. 4. 25. 피청구인에게 불법전용산지 신고를 하였으나, 피청구인은 2018. 6. 8. ‘①이 사건 신청지가 개발제한구역 이전에 형질 변경되어 계속해서 경작지로 사용되었다고 볼 수 없으며, ②근래 불법으로 조성한 진입로와 근래 형질변경(절성토) 및 임목 훼손된 이 사건 신청지는 임시특례의 신고·수리대상이 될 수 없다’는 이유로 수리불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건 경위 청구인은 이 사건 신청지의 불법전용 산지 신청을 위해 ① 경계복원측량과 등록전환, 분할측량성과도 작성을 위하여 2017. 6. 26.과 2017. 7. 11. 한국국토정보공사에 의뢰하였으나, 피청구인이 항공사진과 현재 상황을 비교해 본 후 분할면적을 결정해준다고 하여 분할측량성과는 하지 못하고 경계복원측량만 하였다. ② 2018. 7. 11. 개발제한구역 지정(1971. 7. 30.) 이전 항공사진을 국토지리정보원에서 발급받아 설계사무소에서 지번에 맞게 입히는 작업을 하였다. ③ 이 사건 신청지 1,981㎡ 중 1,000㎡의 경작면적을 인정한 농지원부를 발급 받았다. ④ 2017. 8월 산지이용확인서를 통장과 2명의 거주자로부터 받았다. ⑤ 2017. 9. 26. 산○번지를 매입하여 현황도로를 완성하였다. (산○번지도 불법 전용된 산지로 기존 농로에서 산○○번지까지 차량이 들어갈 수 있도록 허가나 신고 없이 성토할 수 있는 범위 내에서 성토하였음) 등을 갖춰 피청구인이 제출하지 못하게 한 “분할측량성과도”만을 제외한 구비서류를 모두 갖추어 피청구인에게 불법전용 산지 신고를 하게 되었다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 피청구인은 불법전용산지 신고의 법적 첨부서류인 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도를 피청구인이 허락할 경우만 제출하게 하였는데, 이는 행정절차법 제17조 제4항의 규정을 위반한 것이다. 피청구인이 분할성과도를 제출하지 못하게 하여 실제 전으로 사용 중인 2017. 7월 현재 농사를 짓고 있는 모습을 반영할 수 없도록 하였다. 나) 현황도로에 대하여 피청구인(전임팀장)이 차량 통행이 가능하면 인정해 줄 것을 약속하였으나, 후임팀장은 인정할 수 없다고 하며 분할성과도를 제출할 기회를 주지 않았다. 3) 이 사건 처분의 부당성 가) 이 사건 신청지에 대한 형질변경은 땅을 갈아 밭고랑을 만든 것인데, 피청구인은 근래 형질변경이 되었다고 주장한다. 이 사건 신청지는 2017년 경계측량 사진과 같이 농사를 짓고 있는 땅이며. 개발제한구역지정 이전부터 농사를 지었으나 위성사진으로는 농사를 짓는 면적과 현황도로가 나오지 않아 사실을 오인한 것이다. 나) 주변 음식점에서 전, 답을 무단으로 형질변경하여 주차장으로 사용하고 있고 실제 농로로 이용하고 있어 현황도로가 분명하다. 또한 산림청의 불법전용산지 양성화 관련 질의응답 2항에서도 불법전용산지와 연결되도록 개설한 경우 지목변경대상에 해당될 수 있다고 공표하고 있다. 다) 피청구인은 경작지 일부가 농로로 편입되었기에 양성화가 안 된다고 하나, 농지법 제2조 제1호 나목에 의하면 “농로”도 농지에 포함되도록 규정되어 있다. 4) 이 사건 신청지가 일부는 산림, 일부는 경작지였음을 피청구인도 인정하고 있다. 그렇다면 신청한 토지 전체는 형질변경이 안된다고 하더라도 그 목적대로 이용되고 있음이 확인된 1,000㎡ 및 400㎡에 대하여는 양성화가 되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분이 행정절차법 제17조 제4항의 규정을 위반하였다는 주장에 대하여 불법전용산지 신고의 첨부서류 중 2종은 일정 자격을 가지고 있는 자가 작성하여야 하며 그 비용은 청구인이 부담한다. 청구인은 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도를 피청구인이 허락할 경우에만 제출하게 한 것이 행정절차법의 위반이라고 하나, 피청구인은 항공사진 판독 및 현장 확인을 통해 해당 신청지가불법전용산지 임시특례의 대상이 되는지를 판단하고 대상이 되는 곳에 대하여 보완서류로 제출하게 함으로써 신청인이 비용을 절감할 수 있도록 하고 있다. 2) 불법전용산지 임시특례와 관련한 국토교통부의 ‘개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침’에 의하면 ‘개발제한구역 지정 이후 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)을 위반하여 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없음’이라고 명시하고 있다. 따라서 개발제한구역법을 운용하는 건축과와의 협의 결과‘현장 확인 결과 도로개설, 절·성토, 임야훼손 등이 있음을 확인하였음’이라고 회신되었다. 또한 피청구인이 현장을 확인하였을 때에도 근래 개설된 진입로와 절·성토를 확인하였다. 이에 대해 청구인은 위성사진으로는 큰 나무가 우거져 실제 농사짓는 면적과 현황도로가 나오지 않는다고 하였으나, 낙엽이 진 후 촬영된 2009년 항공사진과 현장을 비교하여 보면 산림면적의 축소와 절·성토를 확인할 수 있어 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 청구인이 제출한 갑제4호증 중 2017. 7. 25. 작성된 경계복원측량성과도의 측정점의 위치 현황도사진과 현장을 비교하고, 갑제15호증 분할도 자료와 청구인이 2018. 4. 24. 이 사건 불법전용산지 신고서의 첨부로 제출한 용지도 및 현황 평면도를 비교한 바, 산○○번지의 2017년의 경작지 면적은 992.6㎡이었으나, 2018년 형질변경(편입)지의 면적은 1,500㎡로 증가하였고 위치도 확대되었으며, 절·성토로 인한 단의 형성과 진입로를 조성한 것을 확인할 수 있다. 4) 신고된 산지가 산지관리법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 현황도로 등 진입도로가 없는 경우에는 지목변경을 할 수 없는데, 갑제16호증의 불법전용산지에 관한 임시특례 질의응답 사례는 신고자 소유의 전, 답이 현황도로와 접하여 있는 경우에 현황도로를 신고자 본인 소유의 전, 답에 개설하여 불법전용산지와 연결되도록 개설한 경우 지목변경 대상에 해당될 수 있다고 하는 것으로 청구인이 타인소유의 주차장(○○동 ○○-10, 전)을 통하여 차량진출입이 가능하도록 근래 농로를 개설한 2필지(○○동 ○○-2 답, ○○ 구거)는 타인 소유 사유지 및 농림수산식품부 소관의 국유지로 질의응답 사례와는 부합하지 않으며 현황도로로 인정할 수 없다. 청구인이 주장하는 농로는 근래 조성된 것으로, 산○○번지를 통과하는 부분은 2009년 항공사진에서 일부만 경작지이고 그 외는 산림 상태였으며, 산○○번지를 통과하는 농로는 대부분 경작지였던 것으로 확인된다. 그러나 농로는 농작물을 경작하는 토지가 아니고, 기존 경작지 중 농로에 편입된 부분은 근래 다시 형질변경이 되어 개발제한구역 지정 전부터 계속해서 경작지로 사용되지 않았으므로 금번 불법전용산지 임시특례의 대상이 되지 않는다. 5) 산지관리법 부칙 <제14361호, 2016.12.2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)는 이 법 시행당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상(개발제한구역은 개발제한구역 지정 전에 형질변경된 후) 계속하여 전, 답, 과수원 용도로 이용하고 있는 산지에 대하여 이 법 또는 다른 법률에 적합한 경우 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 하여 현실 지목으로 변경할 수 있도록 하고자 하는 사항이다. 그러나 이 사건 신청지는 위에서 살펴본 바와 같이 산지관리법 부칙 및 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침에 부적합하여 불법전용산지에 관한 임시특례 적용 대상이 될 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012. 2. 22., 2014. 6. 3., 2016. 12. 2.> 1. "산지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지[주택지조성사업이 완료되어 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다] 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖의 토지는 제외한다. 가. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지 나. 입목(立木)ㆍ죽(竹)이 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 다. 집단적으로 생육한 입목ㆍ죽이 일시 상실된 토지 라. 입목ㆍ죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 마. 임도(林道), 작업로 등 산길 바. 나목부터 라목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地) 및 소택지(沼澤地) 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다. <개정 2012.2.22., 2018.3.20.> 1. 제10조와 제12조에 따른 행위제한사항에 해당하지 아니할 것 2. 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 아니할 것 3. 집단적인 조림 성공지 등 우량한 산림이 많이 포함되지 아니할 것 4. 희귀 야생 동·식물의 보전 등 산림의 자연생태적 기능유지에 현저한 장애가 발생하지 아니할 것 5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것 6. 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것 7. 산지의 형태 및 임목(林木)의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것 8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 산지경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 ⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준이나 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. <개정 2014.3.24.> [전문개정 2010.5.31.] 부 칙 <2016.12.2. 제14361호> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고 된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행령】 부 칙 <대통령령 제28088호, 2017.6.2.> 제1조(시행일) 이 영은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서 "대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우"란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 【산지관리법 시행규칙】 부 칙 <농림축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 규칙은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통ㆍ반ㆍ리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고ㆍ심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 【행정절차법】 제17조(처분의 신청) ④ 행정청은 신청을 받았을 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 주어야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 접수증을 주지 아니할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역으로 지정된 청구인 소유의 이 사건 신청지 임야에 관하여 2018. 4. 25. 산지관리법 부칙 제3조에 따라 불법전용산지 신고를 하였다. 나) 피청구인은 2018. 6. 8. 청구인에게 다음과 같은 사유로 불법전용산지 신고수리 불가처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271813"></img> 다) 국토교통부장관은 녹색도시과-3243(2017.6.16.)호로 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침을 아래와 같이 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271811"></img> 라) 산림청 불법전용산지에 관한 임시특례 관련 질의응답 사례(산림청 산지정책과-3303호)에는 ‘불법전용산지가 전, 답으로 둘러싸여 현황도로 등 진입도로가 없는 경우 등 허가기준을 충족하지 못하는 경우 지목변경에 대한 처분이 어려울 것이다. 다만, 현황도로를 신고자 본인 소유의 전, 답에 개설하여 불법전용산지와 연결되도록 개설한 경우 지목변경 대상에 해당될 수 있다.’고 기재되어 있다. 2) 「산지관리법」부칙(2016. 12. 2. 제14361호) 제3조 제1항에 의하면, 해당 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(법 제2조 제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 한편 같은 조 제2항에 따르면, 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 한편, 「행정절차법」 제17조 제4항에서는 행정청은 신청을 받았을 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다고 정하고 있다. 3) 청구인은 ①피청구인이 이 사건 신청지에 대한 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 제출을 허락할 경우에만 이를 제출하도록 하는 것은 행정절차법에 위배되고, ②이 사건 신청지가 개발제한구역지정 이전부터 형질변경 되었음에도 피신청인이 이에 대한 사실을 오인하여 이 사건 처분에 이르러 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 가) 이 사건 처분이 행정절차법 제17조 제4항을 위반한 것인지 여부 청구인은 피청구인이 자신의 허락이 있어야만 이 사건 신청지에 대한 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도를 제출하도록 하여 행정절차법 제17조 제4항을 위배하였다고 주장한다. 그러나 피청구인이 신청인의 비용 부담을 절감하기 위한 조치로서 먼저 이 사건 신청지에 대한 항공사진 및 현장 확인 등을 통하여 이 사건 신청지가 불법전용산지임시특례의 대상에 해당하는지 여부의 판단을 선행한 연후 만일 위 대상에 해당되는 것으로 판단될 경우 위 자료들에 대한 보완제출을 구할 예정이었던 것으로 보이므로 이를 행정절차법 위반으로 평가할 수 없고, 실제 위 자료들 제출 여부를 이 사건 처분 사유로 삼은 적이 없다. 따라서 위 청구인의 주장을 받아들이지 아니한다. 나) 이 사건 처분에 있어 사실오인 등의 위법이 있는지 여부 청구인은 이 사건 신청지가 개발제한구역지정 이전부터 형질 변경되었음에도 피청구인이 이에 대한 사실을 오인하여 이 사건 처분에 이르러 위법ㆍ부당하다고 주장하므로 이를 살펴본다. 이 사건 신청지 산○○토지와 관련하여 1966. 11.경 이후부터 촬영된 항공사진 영상들에 의하면 위 토지 일부가 경작지로, 일부가 산림지로 각 이용된 현황을 확인할 수 있으나, 2016년 이후 다시 진입도로 개설, 절·성토 및 임야 훼손 등이 있었던 사정을 확인할 수 있다. 이 사건 신청지 산 ○토지와 관련하여 2005년 이후 촬영된 항공사진 영상들에 의하면 위 토지 일부가 경작지, 일부가 산림지로 각 이용된 현황을 발견할 수 있으나, 그 이후 2기의 묘기가 없어지는 등 임목소실이나 절·성토된 사정을 확인할 수 있다. 개발제한구역 내 토지가 개발제한구역 지정 전에 이미 형질변경된 후 계속하여 그 목적 내지 현황대로 이용된 경우에만 산지관리법 및 동법 시행규칙의 부칙 제3조 및 국토교통부가 마련한 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 등에 의거한 불법전용산지 임시특례를 적용할 수 있는바, 피청구인이 이 사건 신청지에 대한 각 항공사진 영상들, 현장 확인서 및 건축과의 협의회신서, 현황도 사진, 용지도 및 현황 평면도 등에 의거하여 이 사건 신청지가 최근 진입로 개설이나 절·성토 내지 입목 훼손하는 등의 개발행위가 이루어진 사실을 인정하여 ‘개발제한구역 지정 이전에 형질변경되어 계속하여 경작지로 사용되었다 볼 수 없다’라고 평가한 부분에 대한 오류를 발견하기 어렵다. 이에 대하여 청구인은 적어도 이 사건 신청지 가운데 종전부터 경작지로 이용된 현황의 일부분에 대하여는 불법전용산지 임시특례가 적용되어야 한다고 주장한다. 그러나 산지관리법 부칙 제3조 제2항 “시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다”라는 규정에 따라 동법시행령 제20조 제6항의 별표 4 제1호 마목 소정의 요건을 구비해야 하는바, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지의 일부가 종전에 경작지로 사용된 사정을 인정할 수 있으나 최근 임목훼손 내지 절·성토 등이 이루어져 위 임시특례를 적용하기 어렵다. 또한 이 사건 신청지가 현황도로와 연접하지 아니하거나 또는 타인 소유에 해당하여 관계법령 소정의 요건을 구비하였다고 볼 수 없다. 위 사정들에 따라 이 사건 신청지가 갑제16호증 기재 불법전용산지에 대한 임시특례 질의응답 사례에 적용할 사안이 아닌 것으로 파악되고, 오히려 청구인이 개발제한구역 지정 이후 이 사건 신청지 일부를 무단으로 형질변경한 것으로 볼 수 있어 이 사건 처분이 위법 내지 부당하다고 보이지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.