불법전용산지신고 수리불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○ 임야(이하 “이 사건 토지”라 한다)의 소유자로, 2018. 6. 1. 피청구인에게 이 사건 토지의 지목을 임야에서 전으로 변경하기 위하여 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 피청구인은 2018. 7. 16. ① 개발제한구역 지정 전에 일부는 경작지였으나 대부분 산림상태였고, 경작지였던 부분은 현황도로와 접하지 않으며, 움막과 묘지가 있던 부분은 계속해서 경작지로 이용되지 않아 임시특례의 대상이 아니며, ② 임업용으로 토지거래계약 허가되어 이용의무기간 내에 ‘취득토지의 이용목적변경승인’을 받지 않아 「산지관리법」 부칙 제3조에 부합하지 않는 등의 사유로 신고수리불가통보(이하 “이 사건 처분”라고 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 가) 청구인이 2015. 9. 4. 이 사건 토지 3,868㎡를 매입하려고 토지 거래허가 신청 시, 담당공무원은 일부의 토지가 농지로 이용되고 있음을 알고서 토지거래를 허가하였다. 나) 2015. 10. 6. 이 사건 토지의 등록전환신청 시 경계측량을 해보니 약 600㎡ 정도의 토지가 60여 년 전 부터 전으로 사용되고 있었음을 알게 되었다. 또한 전체면적도 3,796㎡로 조정되었다. 다) 2018. 5. 중순경 불법전용산지 임시특례 제도 운영 안내 근거법: 「산지관리법」 부칙 제3조, 같은 법 시행규칙 부칙 제3조 시행일: 2017. 6. 3.~2018. 6. 2. 신청면적: 전체면적 3,796㎡중 일부 539㎡ 신청일: 2018. 6. 1. 불가통보일: 2018. 7. 16. 2) 이 사건 처분의 위법부당성 가) 피청구인은 이 사건 토지의 일부가 개발제한구역 지정 전 촬영한 1966. 11. 항공사진 상에는 개발제한구역 지정 전부터 형질변경되어 경작되었던 사실을 인정하나 현황 도로와 접하지 않았다고 한다. 그런데 그동안 통행로로 사용 중이던 ○○동 ○○○번지의 소유자가 바뀌어 펜스를 설치하면서 그 토지 소유자와 청구인이 손으로 여닫을 수 있도록 하였다. 나) 피청구인이 움막과 묘지는 이번 임시특례의 대상이 아니라고 하는바, 묘지는 당연히 신청도 하지 않았고, 움막이라 함은 농막을 지칭하는 것으로 경운기 및 농기구의 보관용으로 사용하고 있었던 것으로 철거를 해야만 토지거래허가를 해 줄 수 있다고 해서 철거를 하고서 토지거래허가를 받았다. 다) 이 사건 토지는 2015. 9. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 "임업용"으로 토지거래허가되어 이용의무기간이 토지 취득 시로부터 2년이므로 그 기간 동안 취득 토지의 “이용목적변경승인”을 받지 않았다면 2016. 1. 21.부터 적용하는 산지관리법 부칙 제3조에 적합하지 않다고 주장하는바, (1) 토지거래허가 신청 시 토지의 일부를 전으로 이용하고 있던 부분에 대하여 임야로 토지를 사용해야 허가를 해 준다는 조건은 없었고 다만 농기계저장 창고로 사용 중이던 비닐하우스를 철거해야 토지거래허가를 해 줄 수 있다고 하여 철거하였다. (2) 위 의무기간 동안에 당연히 "토지의 형질변경"을 허가해 주지도 못할 것이면서 무슨 주장을 하는지 이해를 할 수가 없다. (3) 따라서 본인은 토지거래허가를 받은 그 상태로 토지를 이용하고 있던 중, 불법전용산지 임시특례 제도가 있어 신청을 했던 것이다. 3) 결론 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 청구인은 2018. 10. 25. 17:25 피청구인으로부터 전화를 받았다. 그 내용은 이 사건 토지가 현황도로에 접하는 것을 인정하더라도 현황도로와 신청 토지 사이에 농막이 있어 현황도로가 신청토지에 접하지 않는다는 것이다. 그러나 그 농막과 경작 토지가 동일 지번에 위치하고 동일 소유자로서, 농막 내부 좌우로 농기구와 농산물들이 있고, 그 가운데로 경운기가 통행하며 경작을 하고 있다고 답변하였다. 5) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) 산지관리법 부칙 <제14361호, 2016.12.02.> 제3조에 적합하지 않다. 이 사건 토지는 1950년도부터 청구외 ○○○가 관리하며 일부는 농지로 이용하였으나 2011. 12.경부터는 청구인이 관리하다가 2015. 9. 11. 소유권을 변경한 것이다. 나) 농막과 묘지가 위치했던 부분은 계속하여 경작지로 이용되지 않았다. 당연히 묘지는 신청부지에 포함시키지 않았으나, 사진으로 확인되듯이 농막은 농기구, 퇴비, 비료, 농작물 보관용 및 밭으로 가는 통로(농로)로, 신청부지에 포함되어야 할 것이다. 다) 2015. 9. 4. 임업용으로 토지거래계약허가되었고 이용의무기간이 취득 시부터 2년이므로 그 기간 동안 ‘취득토지의 이용목적변경승인’을 받지 않았다. 청구인이 2015. 8. 7. 이 사건 토지의 ‘토지거래허가’ 신청 후, 현장조사과정에서 담당자가 농막을 철거해야 토지거래허가가 가능하다 하여 철거하였고, 2015. 9. 5. 토지거래허가증을 교부하면서 ‘현 상태로 2년간은 의무이용하라’는 조건으로 ‘토지거래허가’를 받아 소유권을 이전하였다. 라) 청구인이 타인 소유 토지(OO동 OO3번지)에 설치된 폭이 약 2m인 펜스를 출입문으로 사용하고는 있으나 자동차가 출입한 타이어의 흔적이 없기에 현황도로로 인정할 수 없다. ‘농지취득자격증명’ 없이도 누구나 1,000㎡까지 농지의 매입이 가능하도록 한 것은 경운기나 트랙터 등 농사용 장비 없이 농기구(삽, 곡괭이, 호미, 갈고리)만으로도 농사할 수 있기 때문이다(농지법 제2장 제6조 3항 , 제7조 3항 참조). 마) 신청토지와 현황도로 사이에 농막이 있어 현황도로와 접하지 않는다. 피청구인도 청구인이 타인 소유 토지(○○동 ○○○번지)의 펜스를 출입문(폭 2m)으로 사용하고 있음을 인정한 참고사진을 제출하였다. 농막과 신청토지의 소유자가 동일인이며, 농막 전, 후면 출입문의 폭이 180cm로서 경운기(폭 95cm)와 짐받이(130cm)의 통행이 충분함에도 신청 토지 전에 농막이 있어 현황도로가 신청토지와 연결되지 않는다는 피청구인의 주장은 잘못된 것이다. 바) 개발제한구역 지정 이후에 농지이용 면적이 증가하였다. 개발제한구역지정 이후에 농지로 이용되고 있는 토지의 면적이 증가하였다고 항공사진을 근거로 주장하나 다년생인 야생용 돼지감자, 더덕(5~15년), 도라지(3~10년)가 생육되어 항공사진에 그렇게 보이는 것이지 면적의 증가는 없었다. 사) 신청부지에 분묘 2기가 있었으나 그 중 1기를 파묘하여 농지이용 면적이 증가하였다. 분묘를 파묘한 것이 아니고 동절기에는 농사문 중 무를 땅 속에 묻어서 사용하고 농번기에는 주로 농지로 사용하였다. 아) 산지관리법 시행령 부칙 및 임업 및 산촌 진흥 촉진에 관한 법률 시행령 등에서 권장하는 도라지와 마를 재배하고 있었다. 돼지감자(2년생)와 그 외 도라지(3년생)와 더덕(3년생)을 재배하였던 것이지 마는 단 한 번도 재배하지 않았다. 6) 결론 위에서 살펴본바와 같이 피청구인의 주장은 부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장의 부당성 가) 타인 소유의 ○○동 ○○○번지에는 경운기용 츄레라(승용트레일러)가 있으나 현장 사진과 같이 보행의 흔적만 있고 차량진출입 흔적은 없으며 또한 이번 불법전용산지 임시특례는 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 하는 것으로 산지전용허가를 하는 것과 절차와 방법이 다르지 않으므로 청구인도 펜스를 여닫을 수 있다고 하나 경계펜스가 설치되어 있는 구역을 현황도로로 인정할 수 없다. 또한 이 사건 토지는 1972. 8. 25. 개발제한구역 지정된 곳으로 지정 전 상태로 제출한 1966. 11. 3. 촬영된 항공사진 상에는 일부는 경작지이나 대부분 산림상태이다. 개발제한구역 지정 전부터 형질변경되어 경작지였던 부분 중 ○○동 ○○○번지와 접하는 지역에는 농막이 설치되어 있으며 이는 이번 임시특례의 대상이 아니므로 그 옆 경계펜스와 농사용 녹색차단막 사이의 경작지만 대상이 될 수 있으나 이는 청구인이 주장하는 ○○동 ○○○번지의 개설된 현황도로와 접하지 않다. 나) 1987년 항공사진과 같이 신청필지에는 여러 기의 묘지가 있었으며 그 중 하단부에 있던 묘지 2기 중 2015년 토지거래계약허가 신청 당시 현장사진에도 존재하는 묘지 1기가 파묘되고 실측현황도와 같이 이번 임시특례 신청지에 포함되었다. 농막은 포털사이트 항공사진상에서 2010년도부터 확인이 가능하며 2015년 토지거래계약허가 1차 신청(민원-137807, 2015. 8. 12.)에 따른 검토의견에 “신청지 내 관련법에 의한 허가 없이 설치된 차광막 하우스 1동은 철거하여야 함”이라 “보완”의견으로 회신하여, 2차 신청(민원-144379, 2015. 8. 26.) 시 철거하여 허가조건과 같이 무입목지로서 조림을 하였어야 하나 재설치하여 현재도 농막으로 사용하고 있다. 이번 불법전용산지 임시특례는 계속해서 농작물 경작에 사용된 토지에 한하여 지목변경이 가능한 것으로 경작지가 아닌 농막과 묘지는 대상이 아니다. 다) 청구인이 민원-144379(2015. 8. 26)호의 토지거래계약허가신청서의 구비 서류로 제출한 토지이용계획서에 ‘상기 토지를 매수하여 일부 미입목지에 조림을 완료한 후 계속적인 육림작업’을 계획하였고, 산림경영계획서 및 산림경영계획도에 현재 경작지로 신청한 대부분 지역(미립목지)에 2016. 3.까지 조림(전나무 60본)후 5년 동안 조림지 풀베기, 비료주기, 천연림 덩굴제거 등을 계획하여 협의부서인 공원녹지과에서 검토결과 “적합”의견으로 회신한 바 있다. 이에 따라 피청구인은 종합민원과-25033(2015. 9. 2.)호로 토지거래계약허가증을 교부하면서 의무기간 동안 허가목적〔임업용:이용 의무기간(2년)〕대로 이용하여야 하며, 허가받은 사항을 변경(허가받은 목적과 다른 목적으로 이용)하고자 할 때에는 「취득토지의 이용목적 변경승인」을 받아야 한다고 안내하였으므로 토지거래계약허가 시 토지를 임야로 사용해야 한다는 조건이 없었다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 【보충서면】 라) 1995. 12.과 1997. 3.에 촬영된 항공사진에서 이번 신청지에서 제외한 묘지 1기 외에 신청지 내에 근래 파묘된 묘지 1기가 있었음을 선명하게 확인할 수 있다. 이는 개발제한구역 지정 전에 형질변경되어 계속해서 농작물 경작에 사용된 토지가 아니므로 이번 임시특례의 대상이 되지 않는다. 마) 이미 제출된 2005년 항공사진에서 발견되는 경작면 확대지역은 1995년과 1997년도에는 산림으로 확인되며, 청구인이 주장하는 도라지, 더덕 재배지는 파묘지역과 산림으로 그 중 일부에서 도라지, 마를 재배하고 있으나 이는 임산물소득원의 지원대상 품목으로 「산지관리법 시행령」 부칙〈대통령령 제28088호, 2017. 6. 2〉제2조제4호의 ‘「임업 및 산촌 진흥 촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물소득원의 지원대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것’ 이라는 규정에도 위배되므로 이를 불법전용산지 임시특례의 대상이라 주장함은 타당하지 않다. 2) 결론 이상에서 살펴 본 바와 같이 「산지관리법」 부칙 <제14361호, 2016.12.2.> 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)는 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상(개발제한구역은 개발제한구역 지정 전에 형질변경된 후) 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하고 있는 산지에 대하여 이 법 또는 다른 법률에 적합한 경우 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 하여 현실 지목으로 변경 할 수 있도록 하고자 하는 사항이다. 그러나 이 사건 토지는 위에 열거한 주장의 부당성과 같이 「산지관리법」 부칙 제3조와 「개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침」에 부적합하여 이번 불법전용산지에 관한 임시특례 적용대상이 될 수 없으므로 청구인의 ‘불법전용산지 신고수리 불수리처분 취소청구’는 당연히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법 <법률 제14361호, 2016. 12. 2. 일부개정>】 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행령】 부칙 <대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 영은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서“대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 【산지관리법 시행규칙】 부칙 <농림축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 규칙은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)·답(畓)·과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통·반·리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통·반·리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사·토목기사·측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사·작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 【불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차[시행 2017. 6. 3.] [산림청고시 제2017-58호, 2017. 6. 2., 제정]】 제1조(목적) 이 규정은 「산지관리법 시행규칙」 부칙<제266호, 2017. 6. 3.> 제3조에 따라 불법전용산지에 대한 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차를 정하는데 그 목적이 있다. 제2조(정의) 이 고시에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1.“불법전용산지”란 「산지관리법」 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(법 제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우를 말한다. 2.“적법한 절차”란 다음의 어느 하나에 해당하는 허가·신고를 말한다. 가. 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 또는 산지전용신고 나. 종전의 「산림법」에 따른 보전임지전용허가, 산림형질변경허가 또는 산림형질변경신고 다. 종전의 「도시계획법」에 따른 토지형질변경허가 라. 그 밖의 관계 법률에서 정하는 토지형질변경에 관한 허가·신고 3.“3년 이상 계속”이란 불법전용산지를 3년 이상 전(田)·답(沓)·과수원으로만 이용하였거나 관리하였던 것을 말한다. 제3조(불법전용산지의 항공사진 판독 및 현지조사) ① 「산지관리법」 부칙 제3조제1항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자(이하“신고자”라 한다)가 「산지관리법 시행규칙」 제3조제1항에 따라 제출한 신고서를 제출 받은 시장·군수·구청장은 2016년 1월 21일 이전에 제작된 항공사진을 판독하여 불법전용산지가 신고한 용도로 계속하여 사용하고 있는지 여부와 신고 면적의 부합 여부를 확인하여야 한다. ② 제1항에 따라 항공사진을 판독한 이후에는 불법전용산지의 현장을 확인하고 이해관계자 의견청취 등의 방법으로 신고 내용의 사실관계를 확인하여야 한다. 제4조(불법전용산지에 대한 심사 등) ① 시장·군수·구청장은 제3조에 따른 불법전용산지의 항공사진 판독 및 현지조사를 완료한 이후에는 「산지관리법 시행령」 부칙 제2조 각 호의 기준 충족 여부를 검토하여야 하며, 기준 모두를 충족하는 경우에 한하여 관계 행정기관의 장과 인가·허가·승인 등의 행정처분에 필요한 협의를 하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 신고자에게 제1항에 따른 인가·허가·승인 등의 협의에 필요한 서류와 제출된 서류에 대한 보완이 필요한 경우 보완서류 제출을 요청할 수 있으며, 이 경우 반드시 제출기한을 명시하여야 한다. ③ 제2항에 따른 서류 제출을 요청 받은 신고자는 특별한 사정이 없는 한 관련서류를 제출기한까지 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 요청한 서류제출이 없을 경우 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 없음을 신고자에게 서면으로 통지하여야 한다. ⑤ 「산지관리법 시행규칙」 부칙 제3조제3항에 따른 심사결과의 통지는 신고를 접수한 날부터 30일 이내에 하여야 한다. 다만, 관계 행정기관의 장과 협의에 소요된 기간은 처리기간에 산입하지 아니한다. ⑥ 제5항에 따른 심사결과 지목변경이 필요한 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. 【임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률】 제8조(임산물 소득원의 개발ㆍ육성 지원) ① 산림청장 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사ㆍ특별자치시장(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)은 산림소득을 늘리기 위하여 필요하다고 인정하면 품목과 구역을 지정하여 토석 외의 임산물 소득원의 개발ㆍ육성을 위한 지원 시책을 수립하여 추진할 수 있다. <개정 2011. 7. 25.> ②제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목과 구역의 지정, 지정변경ㆍ해제, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [시행일:2012. 7. 1.] 제8조제1항 특별자치시장 및 특별자치시에 관한 부분 【임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령】 제8조(임산물 소득원의 개발ㆍ육성 등) ①법 제8조제2항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목은 농림축산식품부령으로 정하는 수실류(樹實類)ㆍ버섯류ㆍ산나물류ㆍ약초류ㆍ약용류ㆍ수목부산물류(樹木副産物類) 및 관상산림식물류로 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 9. 11.> 【임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행규칙】 제7조(주산단지의 지정신청 등) ①영 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목은 별표 2와 같다. <개정 2017. 9. 22.> [별표 2] <개정 2018. 8. 2.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271627"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 토지거래계약허가증, 토지거래계약허가증 교부[OO시 종합민원과-25033(2015. 9. 2.)], 현장 사진, 불법전용산지에 관한 임시특례 농막관련 질의 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○ 임야의 소유자로, 2018. 6. 1. 피청구인에게 이 사건 토지의 지목을 임야에서 전으로 변경하기 위하여 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 나) 토지거래계약허가증에 따르면 이 사건 토지는 2015. 9. 2. 지목은 임야, 이용목적은 임업용으로 토지거래허가 받았다. 또한 피청구인은 허가증 교부 시에 의무 기간, 허가 사항 변경 방법 등에 대해 안내하였다. 다) 청구인과 피청구인이 제출한 현장 사진에 따르면 이 사건 토지에 농막 및 펜스가 설치되어 있고 현황도로는 농막과 연결되어 있다. 라) 국토교통부 녹색도시과-3243(2017. 6. 16.)에 따르면 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 관련하여 “개발제한구역 지정 이후 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을 위반하여 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없다”고 통보하였다. 마) 불법전용산지에 관한 임시특례 농막관련 질의 회신[산림청 산림정책과-5723(2017. 9. 20.)]에 “농막은 3년 이상 농작물을 경작하는 토지가 아니고, 산지전용허가 대상이 아니므로 이번 불법전용산지 임시특례 적용대상에 해당되지 않음.”이라고 기재되어 있다. 바) 산림청 산지정책과-6891(2018.10.12.)에 따르면 불법전용산지에 관한 임시특례 질의에 대하여 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271625"></img> 사) 피청구인은 2018. 7. 16. ① 개발제한구역 지정 전에 일부는 경작지였으나 대부분 산림상태였고, 경작지였던 부분은 현황도로와 접하지 않으며, 움막과 묘지가 있던 부분은 계속해서 경작지로 이용되지 않아 임시특례의 대상이 아니며, ② 임업용으로 토지거래계약허가되어 이용의무기간 내에 ‘취득토지의 이용목적변경승인’을 받지 않아 「산지관리법」 부칙 제3조에 부합하지 않는 등의 사유로 신고수리불가통보를 하였다. 2) 「산지관리법」 부칙<법률 제14361호> 제3조제1항, 제2항 및 제3항에 따르면, 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장에게 신고하여야 하며, 시장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있고, 이 경우 시장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있다. 「산지관리법 시행규칙」 부칙<농림축산식품부령 제266호> 제3조제1항제3호 및 제4항에 따르면, 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통·반·리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통·반·리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다)의 서류를 첨부하여 시장에게 제출하여야 하며, 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 「불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차」 제2조제3호에 따르면,“3년 이상 계속”이란 불법전용산지를 3년 이상 전(田)·답(沓)·과수원으로만 이용하였거나 관리하였던 것을 말한다고 규정하고 있다. 3) 먼저, 청구인의 이 사건 신청지가 산지관리법 부칙(제14361호, 2016. 12. 02.) 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) 제1항의 규정에서 정한 해당요건을 갖추었는지에 대하여 본다. 위 불법전용산지에 관한 임시특례규정이 적용되기 위해서는 ‘신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전·답·과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였음’을 요건으로 한다. 이 사건 토지는 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정된 곳으로 지정 전 상태로 제출한 1966. 11. 3. 촬영된 항공사진 상에는 일부는 경작지이나 대부분 산림상태이다. 개발제한구역 지정 전부터 형질변경되어 경작지였던 부분 중 OO동 OO3번지와 접하는 지역에는 농막이 설치되어 있고 농막은 위 임시특례의 적용대상이 아니므로 그 옆 경계펜스와 농사용 녹색차단막 사이의 경작지만 대상이 될 수 있으나 이는 청구인이 주장하는 ○○동 ○○○번지의 개설된 현황도로와 접하고 있지 않다(청구인이 타인 소유토지인 ○○○번지에 설치된 폭이 약 2m인 펜스를 출입문으로 사용하고는 있으나 자동차가 출입한 흔적이 없고 경계펜스가 설치되어 있는 구역을 현황도로로 인정하기는 어렵다). 또한 1987년 항공사진에는 이 사건 토지에 여러 기의 묘지가 있었고 그 중 하단부에 있던 묘지 2기 중 2015년 토지거래계약 허가 신청 당시 현장사진에도 존재하는 묘지 1기가 파묘되어 현재에도 1기의 묘지가 존재하고 있다. 한편, 청구인이 토지거래허가구역으로 지정된 이 사건 토지인 임야를 2015. 9. 4. 매입할 당시 국토계획법에 의하여 “임업용”으로 토지거래허가를 득하였고 피청구인은 토지거래계약허가증을 교부하면서 이용의무기간인 2년 동안 허가목적대로 이용하여야 하며, 허가받은 사항을 변경하고자 할 때에는 취득토지의 이용목적 변경승인을 받아야 한다는 내용을 안내하였다. 청구인은 이 사건 토지의 토지거래계약허가신청서의 구비서류로 제출한 토지이용계획서에 따르면 이 사건 토지의 미입목지에 조림을 완료한 후 계속적인 육림작업을 계획하였고, 현재 경작지로 신청한 대부분 지역에 2016. 3.경까지 조림(전나무60본) 후 5년 동안 조림지 풀베기, 비료주기, 천연림 덩굴제거 등을 계획하여 협의부서인 공원녹지과에서는 검토결과 ‘적합’의견으로 회신하기도 하였다. 그렇다면, 청구인은 당초 이 사건 토지의 매입목적(‘임업용’으로 사용할 목적)과 달리 사용하고자 한다면 이용의무기간 내에 취득토지의 이용목적변경승인을 받아야 함에도 이러한 절차를 밟은 사실이 없다. 결국, 이 사건 토지를 산지관리법 부칙 제3조에 정한 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용, 관리하여 왔다는 요건을 충족하지 못하였고, 청구인이 토지 매입 후 취득토지의 이용목적변경승인을 받은 사실도 없으므로, 불법전용산지에 관한 임시특례 적용대상이 될 수 없어 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.