불법전용산지 지목변경 불가처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산8○(임야 826㎡), 산8○-○번지(임야 497㎡) 토지(이하‘이 사건 토지들’이라 한다)의 소유자로 2018. 2. 20. 피청구인에게 이 사건 토지들에 대하여 불법전용산지 신고서를 제출하였다. 피청구인은 2018. 4. 3. 청구인에게 이 사건 토지들은 개발제한구역 지정 이전부터 계속해서 과수원으로 이용되었다고 보기 어렵다는 이유로「산리관리법 시행규칙」부칙 제3조에 의거 지목변경 불가 통보를 하였고, 청구인의 이의신청에 대하여 2018. 5. 9., 2018. 7. 16. 같은 사유로 불가함을 회신하였다. 이에 청구인은 2018. 7. 18. 국민권익위원회에 고충민원을 제기하였고, 국민권익위원회는 2018. 9. 4. 피청구인에게‘피청구인이 2018. 4. 3, 2018. 5. 9., 2018. 7. 16. 청구인에게 한 이 사건 토지들의 불법전용산지에 관한 임시특례 신고 불가처분을 취소하고, 지목변경 여부를 재검토 할 것을 의견 표명한다.’라고 의결하였으나, 피청구인은 2018. 10. 2. 국민권익위원회에 재검토 결과 결정사항에 대한 처리가 불가함을 회신하였고, 국민권익위원회에서는 2018. 10. 22. 피청구인에게 고충민원 처리에 따른 재검토를 재차 요청하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분경위 청구인은 2018. 2. 20. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조에 따라 ○○시 ○○동 산8○, 산8○-○에 대하여 불법전용산지를 신고하였으나, 피청구인은 해당 토지에 대한 개발제한구역 지정 전(1971. 7. 30.) 과수원으로 이용되고 있음을 확인할 수 있는 근거자료(항측사진 등)가 필요하다는 도시계획과의 의견과 현황도로가 없으므로 허가세부기준에 부적정하다는 사유로 불가 통보하였다. 2018. 4. 25. ○○시를 방문한 국민권익위원회 현장민원실에 이전 불가 통보에 대하여 불법전용산지에 첨부한 1966. 11. 3., 1974년 촬영된 항공사진, 2016. 8. 25. 국회입법 발의안의 개정 입법 취지 등을 들어 이의신청하였으나, ○○시 녹지과-2277(2018. 5. 9.)호와 12458(2018. 7. 16.)호로 해당 토지가 개발제한구역 지정 전에 밭으로 이용되었고 구역 지정 이후인 1974년 당시에는 과수원으로 이용되고 있었으므로 이용 현황이 변경되어 불가하다는 도시계획과의 의견과 녹지과 자체 답변으로는 허가세부기준을 충족하지 아니하므로 불가하다는 회신을 받았다. 또한, 국민권익위원회 현장민원실에 신청한 민원과 관련한 해당 주무부처인 국토교통부와 산림청의 불가 검토 의견이 있는 공문을 수신하였다. 이에 2018. 7. 18. 국민권익위원회에 고충민원을 접수하였고 국민권익위원회 산림농림환경민원과-6822(2018. 9. 4.)호로 고충에 대한 민원처리 결과 알림을 받았다(주문 : ○○시 ○○동 산8○, 산8○-○의‘불법전용산지에 관한 임시특례’신고 불가처분을 취소하고, 지목변경 여부를 재검토할 것을 의견 표명한다). 2018. 9. 21. 국민권익위원회의 의결사항에 대한 처리 방안에 대하여 피청구인에게 수용 촉구와 더불어 불수용에 대비하여 행정심판 등을 청구하기 위하여 자료 제출 등의 요구가 담긴 민원을 제출하였다. 2018. 10. 12. ○○시 녹지과-1674(2018. 10. 2.)호로 해당 토지는 농지가 아닌 산지이며, 산지전용허가 또는 신고를 거치지 않는 불법전용산지 신고를 처리할 수 없으며, 구 지적법에 의한 공부정리 소홀과 당초 있던 진입로의 폐쇄가 발생한 사유 등은 불가처분 결정과 무관하다는 주장만 하고, 정작 해당 토지에 대하여 과거에 산지 전용허가 또는 신고가 제한되는 지역이었는가의 지정 여부 및 고시 등의 존재 유무에 대한 답은 없었다. 2) 불법전용산지 신고 경위 해당 토지는 청구인이 취득한 2015. 10. 8. 현재 지목은“임야”이나, 수십 년 째 복숭아나무가 식재된 과수원으로 이용되고 있던 차에, 산지관리법 부칙(법률 제14361호) 제3조, 산지관리법 시행령 부칙(대통령령 제28088호) 제3조, 산지관리법 시행규칙 부칙(농림축산식품부령 제266호) 제3조의 개정으로 불법전용산지 신고를 신청하게 되었다. 3) 불법전용산지 신고 불가 처분의 위법·부당성 가) 1974. 8. 17. 이전의 농림업을 위한 개간은 경과규정에 의해 토지형질변경 허가를 받은 것이다. 해당 토지의 불법전용산지 신고에 대하여 ○○시장은 불가 처분의 주요 이유 중 하나로 해당 토지가 개발제한구역으로 지정된 곳이므로, 개발제한구역 지정 전인 1966년 촬영된 항공사진에 밭으로 이용되는 현황과 1974년 촬영된 항공사진의 과수원으로 이용되는 토지 이용 현황이 상이하므로 불법전용산지 신고에 대하여 불가하다고 주장하나, 구 도시계획법 시행규칙 제2조의3(토지형질변경의 범위)조항을 신설하여 농림업을 위한 개간을 허용하고, 부칙 제2항의② 이 영은 시행 당시 이미 관계법령의 규정에 의하여 허가를 받아 시행중에 있는 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 토지의 형질변경에 대하여는 종전의 규정에 의한다고 규정하고 있는바 1974년 촬영된 항공사진을 구매하는 과정에서 들은 대로“과수목의 활착 및 생육 정도를 감안할 때 포도나무가 식재된 지 4~5년은 충분히 경과되었을 것”이라는 사견을 전제로 개발제한구역 지정 전에 어린 묘목을 심고 가꾸어(당시는 어린 묘목을 심어 과수목으로 성장시킨 것으로 알고 있다) 실제로“과수원”으로 이용되었다고 보는 것이 타당하다고 보는데, 이를 반박하거나 뒤집을 수 있는 자료가 있다면 제시하여야 한다. 만약에 피청구인(도시계획과장)이 이에 대한 자료를 제출하지 못하거나 아니하는 상태에서 개발제한구역 지정 이래 현재까지 밭이 아닌 과수원으로 이용하므로 불법전용산지 신고 처분이 불가하다고 주장만 하는 것은 타당하지 않다. 나) ○○시 ○○동 산8○와 8○-○ 임야가 농지인“전”으로 전환된 시기를 정확히 알 수는 없으나, 1966년과 1974년 촬영된 항공사진을 근거로 해당 임야가 당시 구 산림법에 의해 농지로 등록전환(개간)함에 있어 보전임지전용허가, 산림형질변경허가 또는 산림형질변경신고를 득하지 아니하고 불법이 있었다면 그 근거와 앞에서 언급한 허가 등을 받지 아니하고도 농지로 전환이 가능하였던 토지인지를 관련 조항이 언제 제정·시행되었는지 구체적으로 법령의 내용을 반드시 알려주기 바란다는 청구인의 민원에 답하여야 한다. 만약에 1966년은 물론 1974년 당시 구 산림관련법령에 어떠한 허가나 신고가 없었더라도 산지를 농지(밭 또는 과수원)로 전환하거나 개간하는 등에 제약이 없는 토지였는지 피청구인은 밝혀야 한다. 또한, 해당 토지가 개발제한구역 안에 존재하는데 종전에는 산림전용에 어떠한 제약이나 제한이 없던 산림이었다가 1995년 시행된 법률 제4848호로 개정된 산림법 제16조(산림의 이용구분)제1항제l호나목에 의해 단순히 개발제한구역의 산림이 보전임지 중 공익임지로 구분된 후에야 비로소 산지전용 등의 제한이 발생하였다면, 이 또한 같은 법 부칙 제3조(산림의 이용구분 개편에 따른 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 보전임지 또는 준보전임지로 구분된 산림 중 제16조의 개정규정에 의하여 산림의 이용구분이 변경되는 경우에는 제17조제1항의 규정에 의한 보전임지 지정·고시가 있을 때까지는 종전의 규정에 의한다는 경과규정에 따라 이미 보전임지 중 공익임지에서 정한 산림전용허가나 신고 등의 제한 행위를 받은 것으로 보아야 한다. 만약에 그렇다면 지금에 와서 불법전용산지신고는 불필요한 행위가 아닌지에 대한 재결이 있어야 한다. 다) 산지관리법과 농지법은 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률의 지목 규정과 반드시 일치하지는 않는다. 현행 농지법의 뿌리인 1966년과 1974년에 시행된 농지개혁법에서 “농지는 전, 답, 과수원, 잡종 기타 법적지목 여하에 불구하고 실제경작에 사용하는 토지현장에 의한다.”고 규정하였으며, 법적지목 여하에 불구하고 실제경작에 사용하는 토지현장의 개념은 현행 농지법에서도 그대로 유지되는바 현행 농지법에서도“농지”란 다음에 해당하는 토지를 말한다. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지 다만,「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다는 규정이 존재하며, 구 산림법과 현행 산지관리법에서“산지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지, 도로, 그 밖의 토지는 제외한다는 농지와 산지에 대한 큰 구분을 무시하고,「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지라는 주장은 법의 큰 틀을 보지 못 하는 것이다. 부득이 구 지적법을 들어 피청구인의 부당함을 논하자면 해당 토지가 임야대장에 등재된 지목이“임야”이나 구 지적법에서 지목은 토지의 주된 사용목적에 따라 전·답·과수원·목장용지·임야·광천지·염전·대·공장용지·학교용지·도로·철도용지·하천·제방·구거·유지·수도용지·공원·운동장·유원지·종교용지·사적지·묘지·잡종지로 구분하여 정한다고 하였고, 제5조(지목의 구분) 지목은 다음의 구분에 의하여 정한다. ① 전 물을 대지 않고 곡물·원예작물·약초·뽕나무·닥나무·묘목·관상수 등의 식물을 주로 재배하는 토지는“전”으로 한다. ② 과수원 일정한 구역을 정하여 과수류를 집단적으로 재배하는 토지와 이에 접속된 저장고 등 부속시설물의 부지는“과수원”으로 한다. 다만, 주거용 건축물의 부지는“대”로 한다. ③ 임야 산림 및 원야를 이루고 있는 수림지·죽림지·암석지·사력지·사지·습지·황무지와 간석지 등은“임야”로 한다. 위의 시행령과 부칙에서 정한대로 지목을 변경하였다면 지금의 문제는 없었을 것이며, 따라서 1966년과 1974년 촬영된 항공사진에서 보는 바와 같이 해당 토지는 산지가 아 닌 농지였고 현재도 농지이다. 라) 진입도로가 없어 불가하다는데, 당해 토지가 농지 또는 과수원으로 이용하는 데 있어 진입에 따른 불편을 초래하지 아니하나 이번 산지전용허가와 관련하여 진입도로의 문제를 일으킨 피청구인과 그 직원들의 근시안적인 행정도 한 몫을 했다. 지적도와 인근의 현황을 보면 해당 토지의 전면에 위치한 ○○시 ○○동 4○○-○ 등의 토지에는 2002. 12. 11. 건축허가 및 2003. 9. 16. 사용승인을 득하여 4개 동의 음식점이 영업 중에 있으며, 이들은 ○○시 ○○동 4○○-○의 도로를 통하여 통행하고 있는바, 4○○-○은 당초 ○○동 산8○번지에서 등록전환과 지목변경을 거쳐 생성된 사도이다. 당초 한 필지의 토지를 분할하여 4개 동의 건축을 허가하는 과정에서 건축주들의 편의와 이익만을 고려하여 건축허가를 내준 당사자는 ○○시장과 그 직원들이다. 마) 앞에서 언급한 현재 ○○동 4○○-○과 4○○-○에서 4○○-1○의 7필지의 토지는 당초 ○○동 산8○번지 임야가 1996. 11. 28. 대장이 아닌 토지대장에 등록되는 등록전환이 되었고, 2005. 10. 28. 여러 개의 필지로 분할되었으며, 2006. 3. 30. 임야에서“전”으로 항공사진을 근거로 도시계획과, 녹지공원과, 건축과의 협의로 지목이 변경되었다는데 불법전용산지 임시 특례의 규정을 적용하지 아니하고도 가능한 것인지 그 과정에 대한 조사가 필요하다. 1966년과 1974년의 항공사진에서 ○○동 산8○와 산8○번지의 토지는 이용 현황이 일치하는데 한 토지는 불법전용산지 특례신고 없이도 지목이 변경되었는데 다른 토지는 불법전용산지 특례신고에도 불구하고 불가처분을 받았는데 반드시 그 과정에 대한 조사도 병행되어야 한다. 4) 결론 청구인의 ○○시 ○○동 산8○와 산8○-○에 대한 불법전용산지신고 불가 처분에 대한 국민권익위원회의 의결 및 의견 표명에도 불구하고 피청구인이 이를 수용 및 인용하여 줄 것인지에 대한 결정을 미루고 있어 청구인의 예비적 권리구제 차원에서 본 행정심판을 청구하였다. 피청구인은 불법산지전용 신고한 토지가 개발제한구역 지정 전인 1966년 밭으로 이용되다가 개발제한구역 지정 후인 1974년에는 과수원으로 이용하였기 때문에 1971. 7. 30. 지정 당시와 다르게 이용되어 신고 처리가 불가하다고 주장하였으나, 구 도시계획법 시행규칙 부칙에 따른 경과규정에 의해 신고 처리하는 것에 문제가 없다. 또한 현행 불법전용산지 특례신고지침에 따른 진입도로가 없어 신고처리가 불가하다는 주장과 관련해서는 종전에 밭으로 이용할 때나 과수원으로 이용할 때 농기계와 사람의 통행에 지장이 없었으나 타인의 건축행위로 진입에 지장을 초래하고는 있으나, 불법산지전용 신고한 토지에 건축행위를 하는 것이 아닌 만큼 진입도로가 없더라도 과수원으로 이용함에 있어 타인의 토지를 통하여 사람의 통행에 지장이 발생하지 아니하고 토지주의 동의서를 받아 제출한 점을 감안할 때 신고 처리하는 것이 타당하며, 현행 산지관리법과 농지법에 의하면「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 지목과 무관하게 현장 이용 상황에 따라 농지인 과수원으로 지목변경을 허용하여 안정적으로 영농을 할 수 있도록 하여야 한다. 【보충서면 1】 5) 국민권익위원회는 2018. 10. 22. 피청구인에게 재차 권고문을 송부하였고, 이에 따르면 세부절차에 따라 피청구인이 우려하는 처분의 근거가 된 법률 시한만료에 따라 지목변경 처분 등이 불가한 사안이 아니므로 재검토 하라는 것이다. 국가에서 실시하는 임시특례법은 긍정적인 측면에서 서민들의 입장에서 살펴봐야 한다는 것으로 판단되니 국민권익위원회의 의견을 반영하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구 요건의 부적합성 가) 청구인이 신청한 불법전용산지 신고에 대하여, 피청구인은 2018. 7. 16. 불법전용산지 신 고 수리 불가처분을 하면서, 처분에 불복이 없을 경우 처분이 있음을 알게 된 날 부터 90일(처분이 있었던 날부터 180일) 이내에 행정심판을 청구하거나, 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일(처분이 있었던 날부터 1년) 이내에 ○○시를 관할하는 행정법원에 직접 행정소송을 제기할 수 있음을 함께 고지하여 등기 우편을 청구인에게 발송하였고, 청구인은 2018. 7. 18. 불법전용산지 신고 수리불가 처분 문서를 등기 우편으로 본인이 직접 수령하였다. 나) 따라서, 청구인은 처분사실을 알게 된 날인 2018. 7. 18.로부터 90일인 2018. 10. 16.내에 행정심판을 청구하였어야 한다. 그러나 청구인은 2018. 10. 19.에 행정심판을 청구함에 따라 심판제기 기간을 도과하였으므로 청구인의 이 건 청구는 행정심판법에 의한 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이 사건은 각하되어야 한다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인은 산지관리법 부칙 제14361호 제3조제1항에 근거하여 불법전용산지를 신고하였으며 이에 따라 피청구인은 산지관리법 부칙 제14361호 제3조제2항 및 제3항에 따라 법령에서 명시한 적법한 처리절차에 따라, 처분 당시의 법률 상태와, 사실관계를 근거로 처분하였음에도 이를 무시하고 처분시의 근거가 되는 법령 및 그 근거법령에서 규정한 사항이 아닌 사항들을 근거로 주장하는 것은 부당하다. 나) 이외 청구인은 추정에 의한 사건에 의한 주장을 하거나, 폐지된 법령을 근거로 불법전용산지 신고자체가 필요 없다고 주장을 하면서, 이러한 주장을 근거로 불법전용산지 신고를 불가처분을 변경해달라는 논리적으로 모순된 주장을 하는 등 일관성이 없는 근거와 주장을 하고 있다. 다) 또한, 피청구인은 청구인에게 기존도로 또는 산림청 고시 제2018-25호에 명기된 현황도로를 이용한 산지전용허가기준에 적합하지 않아 불법전용산지 신고 수리가 불가함을 일관성 있게 처분 및 답변하였음에도 불구하고, 산지관리법에 따른 지목변경을 할 수 있는 처분근거를 갖추지 못한 해당 신고지에 대하여, 현황도로 등이 없다고 하더라도 청구인 은 과수원으로 이용함에 지장이 없으며, 또는 산지관리법에 따른 아무런 법적 근거가 없는 토지 사용승낙서를 근거로(제출하였다고 주장하나, 피청구인은 청구인의 불법전용산지선고서 접수 당시 및 그 이후에도 제출받은 사실이 없다)지목변경 해달라는 청구인의 주장은 부당하다. 3) 처분의 적법성 가) 피청구인은 청구인이 신고한 불법전용산지 지목변경 신청이 산지관리법 부칙 제14361호제3조에 의해 신고하여, 해당 법률 및 처리지침에 근거하여 처분결정을 하였다. 나) 청구인이 신청한 산지는「산지관리법」제4조제1항제1호 나목 8의「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 산지로서,「산지관리법」제14361호제3조제2항에 따르면‘신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있으며, 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우 미리 관계 행정기관의 장과 협의 하여야 한다.’ 다) 특례조항에 따라‘전, 답, 과수’로 지목변경을 위해서는「산지관리법」에 따른 산지전용 행위제한 및 허가기준에 적합하여야 할 뿐 아니라, 해당산지가 타 법률의 적용을 받는 산지일 경우 타 법률에 따른 지목변경의 제한사항 또한 없어야만 해당산지의‘전, 답, 과수’로의 지목변경이 가능하다는, 개별법을 배제하지 않는 점을 고려하여 해당 산지에「개발제한구역에 관한 특별조치법」이 적용되는 점을 해당 소관부서에 검토요청 한 결과, 해당필지는 양성화 부적합한 것으로 협의 받았다. 라)「산지관리법」부칙 제14361호 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)제2항에 따라, 신고된 산지가 이 법에 따른 산지전용의 허가기준 또한 부적합함을 현장 확인을 통해 검토하였으며 이를 종합 검토한 결과, 해당 필지는 산지관리법에 따른 조건을 불충족하며, 개발제한구역에 관한 특별조치법에 근거하여 임시특례법에 따른 청구인이 신청한 지목인 과수원으로 지목변경이 불가한 산지임에 따라, 청구인에게 불법전용산지 신고수리 불가 처분한 것은 적법하다. 4) 결론 따라서「행정심판법」에 의한 심판제기요건을 결한 부적법한 행정심판 청구임과 동시에 「산지관리법」부칙 제14361호 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)에 근거하지 않은, 불법전용산지의 지목변경에 관한 행정처분 변경을 주장하는 청구인의 부당한 행정심판 청구에 대하여 주위적으로 이 사건청구를 각하하고, 예비적으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.“산지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지[주택지조성사업이 완료 되어 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다] 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖 의 토지는 제외한다. 가. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지 나. 입목(立木)·죽(竹)이 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 다. 집단적으로 생육한 입목·죽이 일시 상실된 토지 라. 입목·죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 마. 임도(林道), 작업로 등 산길 바. 나목부터 라목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地) 및 소택지(沼澤地) 2. "산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채·굴취 나. 토석 등 임산물의 채취 다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(盛土) 또는 절토(切土) 등을 통하여 지표면으로부터 높 이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외 한다] 라. 산지일시사용 부칙 <법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 제2조(산지전용타당성조사의 범위 등에 관한 적용례) ① 제18조의2제1항의 개정규정은 이 법 시행 이후 변경협의를 하거나 산지전용 변경허가 또는 산지일시사용 변경허가를 신청하는 경우부터 적용한다. ② 제18조의2제4항의 개정규정은 이 법 시행 당시 산지전문기관이 산지전용타당성조사를 수행하고 있는 경우부터 적용한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제4조(산지전용허가 등의 효력에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 받은 제14조제1항에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가와 이 법 시행 전에 한 제15조제1항에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고의 효력에 대해서는 제16조제1항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 제5조(산지전용지 등의 복구에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 경우 산지전용지 등의 복구에 관해서는 제39조제1항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 제6조(벌칙에 관한 경과조치) 이 법 시행 전의 행위에 대하여 벌칙을 적용할 때에는 종전의 규정에 따른다. 【산지관리법 시행령】 부칙 <대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 영은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서“대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 제3조(토석채취허가 취소 등에 관한 경과조치) 이 영 시행 전의 위반행위로 받은 행정처분은 별표 8의3의 개정규정에 따른 위반행위의 횟수 산정에 포함하지 아니한다. 【산지관리법 시행규칙】 부칙 <농림축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 규칙은 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제2조(대체산림자원조성비의 분할납부 신청에 관한 적용례) 제19조제4항제2호의 개정규정은 이 규칙 시행 이후 제19조제1항에 따라 대체산림자원조성비의 분할납부를 신청하는 경우부터 적용한다. 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)·답(畓)·과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통·반·리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통·반·리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사·토목기사·측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사·작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 【불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차[시행 2017. 6. 3.] [산림청고시 제2017-58호, 2017. 6. 2., 제정]】 제1조(목적) 이 규정은 「산지관리법 시행규칙」 부칙<제266호, 2017. 6. 3.> 제3조에 따라 불법전용산지에 대한 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차를 정하는데 그 목적이 있다. 제2조(정의) 이 고시에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1.“불법전용산지”란 「산지관리법」 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(법 제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우를 말한다. 2.“적법한 절차”란 다음의 어느 하나에 해당하는 허가·신고를 말한다. 가. 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 또는 산지전용신고 나. 종전의 「산림법」에 따른 보전임지전용허가, 산림형질변경허가 또는 산림형질변경신고 다. 종전의 「도시계획법」에 따른 토지형질변경허가 라. 그 밖의 관계 법률에서 정하는 토지형질변경에 관한 허가·신고 3.“3년 이상 계속”이란 불법전용산지를 3년 이상 전(田)·답(沓)·과수원으로만 이용하였거나 관리하였던 것을 말한다. 제3조(불법전용산지의 항공사진 판독 및 현지조사) ① 「산지관리법」 부칙 제3조제1항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자(이하“신고자”라 한다)가 「산지관리법 시행규칙」 제3조제1항에 따라 제출한 신고서를 제출 받은 시장·군수·구청장은 2016년 1월 21일 이전에 제작된 항공사진을 판독하여 불법전용산지가 신고한 용도로 계속하여 사용하고 있는지 여부와 신고 면적의 부합 여부를 확인하여야 한다. ② 제1항에 따라 항공사진을 판독한 이후에는 불법전용산지의 현장을 확인하고 이해관계자 의견청취 등의 방법으로 신고 내용의 사실관계를 확인하여야 한다. 제4조(불법전용산지에 대한 심사 등) ① 시장·군수·구청장은 제3조에 따른 불법전용산지의 항공사진 판독 및 현지조사를 완료한 이후에는 「산지관리법 시행령」 부칙 제2조 각 호의 기준 충족 여부를 검토하여야 하며, 기준 모두를 충족하는 경우에 한하여 관계 행정기관의 장과 인가·허가·승인 등의 행정처분에 필요한 협의를 하여야 한다. ② 시장·군수·구청장은 신고자에게 제1항에 따른 인가·허가·승인 등의 협의에 필요한 서류와 제출된 서류에 대한 보완이 필요한 경우 보완서류 제출을 요청할 수 있으며, 이 경우 반드시 제출기한을 명시하여야 한다. ③ 제2항에 따른 서류 제출을 요청 받은 신고자는 특별한 사정이 없는 한 관련서류를 제출기한까지 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 요청한 서류제출이 없을 경우 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 없음을 신고자에게 서면으로 통지하여야 한다. ⑤ 「산지관리법 시행규칙」 부칙 제3조제3항에 따른 심사결과의 통지는 신고를 접수한 날부터 30일 이내에 하여야 한다. 다만, 관계 행정기관의 장과 협의에 소요된 기간은 처리기간에 산입하지 아니한다. ⑥ 제5항에 따른 심사결과 지목변경이 필요한 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. 제6조(벌칙 및 공소시효) 불법전용산지 조성행위가 「형사소송법」 제249조제1항의 기간 이내의 발생한 경우에는 「산지관리법」 제53조부터 제55조까지 규정을 별도 적용하여 처분하여야 한다. 제7조(행정사항) 시장·군수·구청장은 별지 서식의 불법전용산지에 대한 처리 결과를 시·도지사를 거쳐 2018년 6월 말까지 산림청장에게 보고하여야 한다. 제8조(유효기간) 이 고시는 「훈령예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」에 따라 이 고시를 발령한 후의 법령이나 현실여건의 변화 등을 검토하여야 하는 2018년 6월 2일까지 효력을 가진다. 부칙 <제2017-58호, 2017. 6. 2.> 제1조(시행일) 이 고시는 2017년 6월 3일부터 시행한다. 제2조(적용례) 이 고시는 2018년 6월 2일까지 신청을 접수한 것에 한하여 적용한다. 【행정심판법】 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지들은 1971. 7. 30. 개발제한구역으로 지정되었고, 청구인은 이 사건 토지들의 소유자로서 2018. 2. 22. 피청구인에게 이 사건 토지들에 대하여 불법전용산지 신고서를 제출하며 지목 변경(임야→과수원)을 요청하였다. 나) 피청구인은 2018. 4. 3. 청구인에게 이 사건 토지는 개발제한구역 지정 이전부터 계속해서 과수원으로 이용되었다고 보기 어렵다는 이유로「산리관리법 시행규칙」부칙 제3조제3항에 의거 지목변경을 불허가하였고, 청구인의 이의신청에 대하여 2018. 5. 9., 2018. 7. 16. 같은 사유로 불허가 회신하였다. 다) 국토교통부 녹색도시과-3243(2017. 6. 16.)호 개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침 통보 문서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. 「산지관리법」에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례와 관련, 개발제한구역 내 토지(임야)에 대하여 아래와 같이 처리지침을 통보하니 개발제한구역 관리업무에 차질이 없도록 조치하시기 바랍니다. 【개발제한구역 지정 전에 형질변경된 토지】 개발제한구역 내 토지(임야)가 구역지정 전에 형질변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에는 해당 토지에 대하여「산지관리법」에서 정하는 바에 따라 허가권자의 판단으로 지목변경에 필요한 처분을 하기 바람 【개발제한구역 지정 이후 불법 형질변경된 토지】 개발제한구역 지정 이후「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을 위반하여 공부상 지목과 현황이 달라진 토지는 지목을 변경할 수 없음 라) 이에 청구인은 2018. 7. 18. 국민권익위원회에 고충민원을 제기하였고, 국민권익위원회가 2018. 9. 4. 피청구인에게‘2018. 4. 3, 2018. 5. 9., 2018. 7. 16. 청구인에 대한 ○○시 ○○동 산8○ 임야 826㎡ 및 같은 동 산8○-○ 임야 497㎡ 불법전용산지에 관한 임시특례 신고 불가처분을 취소하고, 지목변경 여부를 재검토 할 것을 의견 표명한다.’는 의결내용을 통지하였으나, 피청구인은 2018. 10. 2. 국민권익위원회에 항공사진을 추가로 확보하여 제출하고, 재검토 결과 결정사항에 대한 처리가 불가함을 다음과 같이 회신하였다. (1) 항공사진을 검토한 결과 계속해서 이용목적대로 이용하지 않았다. - 2006년 이전까지는 필지 일부가 임야형상으로 계속 존치 - 임야 존치 부분 이외의 경우 1980년대 초반 전(밭)으로 이용, 1988년 과수로 이용, 1990년대에 다시 전(밭)으로 이용, 2000년대에 다시 과수로 이용하는 형태를 보임 (2) 국민권익위원회에서 제시한 대체통행로 및 사도개설은 처분당시의 사실상태가 아니며, 행정처분을 내렸을 당시의 사실 상태와 법률 상태를 고려하였을 때 결정처분을 변경할 수 있는 근거가 없다. 마) 한편, 국민권익위원회에서는 2018. 10. 22. 피청구인에게‘불법전용산지에 따른 임시특례는「불법전용산지의 신고·심사 및 통지 등에 관한 세부절차」에 따라 2017. 6. 3. ~ 2018. 6. 2.까지 신청을 접수한 건에 한하여 적용한다고 규정되어 있으므로, 동 기간 내 ○○시에 접수된 위 고충민원에 대하여 신고 불가 처분을 취소하고 지목변경 여부를 재검토할 것을 요청한 사항으로 처분의 근거가 된 법률의 시효만료에 따라 법률상태의 변경으로 지목변경 처분 등이 불가한 사항은 아니므로 위원회의 의견을 존중하여 지목 변경 여부를 재검토 할 것을 요청한다’는 공문을 발송하였다. 2)「산지관리법」부칙<법률 제14361호> 제3조에서는, 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장에게 신고하여야 하며, 시장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있고, 이 경우 시장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있다. 한편, 행정심판법 제2조, 제3조 및 제5조에서는 행정청의 처분 또는 부작위(행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것)에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하며, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 규정하고 있다. 또한 제27조 및 제43조에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하며, 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하한다. 3) 이 사건 심판청구 중 첫 번째 청구부분에 대해 살피건대, 피청구인은 2018. 7. 16. 불법전용산지 신고수리 불가처분을 하였고, 처분에 불복하고자 할 경우에 처분이 있음을 안날로부터 90일 이내에 행정심판을 청구하여야 하는데, 피청구인이 위 처분일자에 그와 같은 사항을 안내하는 등기우편을 청구인에게 발송하여 2018. 7. 18. 청구인이 직접 수령한 사실이 인정된다. 그런데 이 사건 처분에 대한 청구인의 심판청구는 그로부터 90일이 지난 2018. 10. 19.에 제기되었음이 명백하여 심판제기기간을 도과하였으므로 청구인의 이 사건 청구는 행정심판법에 의한 제기요건을 결한 부적법한 청구이다. 4) 또한, 청구인은 2018. 9. 4. 국민권익위원회가 의결한“불법전용산지에 관한 임시특례 불가처분을 취소하고 지목변경여부를 재검토하라”는 의견을 수용할 것을 청구하고 있다. 그러나 국민권익위원회는 고충민원의 처리와 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하고, 부패의 발생을 예방하며 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 국민의 기본적 권익을 보호하고 행정의 적정성을 확보하며 청렴한 공직 및 사회풍토의 확립에 이바지함을 그 목적으로 설립된 국가기관으로서 국민권익위원회에 접수된 민원에 대하여 조사결과 처분 등이 위법ㆍ부당하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 관계 행정기관 등의 장에게 적절한 시정을 권고할 수 있을 뿐이며 처분청은 법원의 의견과 같이 반드시 그 권고의결에 기속되지 아니한다. 더구나 그 민원인이 당해 처분청에게 국민권익위원회의 의결을 수용하라고 요구할 법률상 권리가 인정되지 아니하며 그와 같은 요구를 한다 하더라도 이는 일종의 주의환기적인 요청이라고 할 것인바, 국민권익위원회 의결을 수용할 것을 청구하는 이 사건 심판청구 부분 역시 심판청구의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 모두 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.