불용물품 매각입찰 이의신청 거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인이 2014. 1. 10. ○○시 공고 제2014-61호로 한 ‘불용물품매각 입찰공고’에 따라 입찰하여 최고가 매수인으로 낙찰 받은 사람으로 2014. 1. 23. 피청구인에게 입찰공고 한 감정평가가 잘못되어 청구인이 손해를 보았다고 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 1. 29. 공인 받은 2개 감정평가법인의 감정평가 결과치의 평균가액으로 산정하였다는 회신을 하자 이의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 2014. 1. 10. ○○시 공고 제2014-61호로 불용물품(폐수도 계량기) 매각에 관하여 온비드를 통한 입찰공고를 하였다. 입찰공고에 최저입찰가격이 79,500,000원으로 되어 있어 청구인은 83,475,000원으로 입찰하여 최고가 매수인으로 낙찰 받고 피청구인으로부터 매각결정 통지서를 발급 받아 이 사건 입찰을 완료하였다. 청구인은 위 입찰결과에 따라 2014. 1. 20. 그 매각대금을 전액 납부하고 피청구인으로부터 부가가치세를 포함한 83,475,000원의 전자세금계산서를 발급 받았다. 2) 청구인이 피청구인으로부터 위 매각물품을 인수하여 ○○시 ○○구 ○○동 소재 주식회사 대한금속에 2014. 1. 20. 매각 하였는데 위 매매물품은 고철 3,200kg(단가 360원) 1,152,000원, 황동 13,830kg(단가 3,300원) 50,202,900원으로 합계 51,354,900원이었다. 청구인은 위 입찰물품을 83,475,000원에 낙찰 받아 51,354,900원에 매매하여 그 차액인 32,120,100원을 손해 본 것이다. 청구인은 피청구인이 입찰을 위한 감정평가를 진행하면서 중대한 잘못이 있음을 알게 되었다. 즉, 이 사건 입찰물품은 폐수도 계량기인데 감정평가서에 물품의 가격을 결정하는 재질이 분명히 ‘구리’로 잘못 감정한 것이다. 위 입찰을 위한 감정평가는 2013. 12.중에 진행되었는바, 당시 거래되는 구리의 가격은 1kg당 7,200원에 거래가 형성되어 있었고, 이 사건 수도계량기의 재질은 황동(하니 일반)으로 1kg당 3,800원 정도로 거래가 되어 1kg당 3,400원 정도의 터무니없는 차액이 발생 되었다. 이와 같이 믿고 거래해야 할 관공서인 피청구인이 매각하는 물품에 대하여 2개의 감정평가법인의 감정평가로 작성된 매각대금에 대하여 청구인을 포함한 입찰자들은 아무도 의심하지 않았다. 3) 청구인은 터무니없는 매각물품 감정평가에 대하여 2014. 1. 22. 불용물품(폐수도 계량기) 매각입찰에 관한 이의제기 및 손해배상 평가 요청을 하였는데 피청구인은 감정평가법인의 답변서를 첨부한 민원사항 회신을 하였는데 회신내용이 “해당 불용물품은 공인 받은 2개 감정평가법인의 감정평가 결과치의 평균가액을 온비드를 통하여 기 매각한 물품으로, 감정가액 산정 관련 기관에 의견 조회결과 덧붙임과 같이 회신되었음을 알려 드립니다”라는 내용이었다. 4) 청구인은 피청구인에게 위 감정평가에 대한 이의를 하였을 때 최소한의 성의만 있었어도 매각물품의 재질에 대하여 구리와 황동을 구분하지 못한 실수를 즉시 발견하였을 것이다. 그런데도 자칭 공인 받은 감정평가 법인들도 구리로 만든 수도계량기가 시중에 유통되지 않음을 간단히 확인할 수 있는데도 관공서인 피청구인과 감정평가법인들은 같은 말만 반복하는 안타까운 사정이다. 청구인은 이 사건과 같이 매각 절차에서 잘못된 형식적 감정평가로 인한 피해를 방지하고 선의의 낙찰자들이 부당한 손해를 입지 않도록 그 평가 규정을 바로 잡아야 할 것으로 사료되며, 매각절차에서 피청구인 및 감정평가법인의 매각물품인 황동(수도계량기)의 재질을 터무니없이 높은 구리의 가격으로 잘못 감정한데 대하여 실제 거래되는 황동의 가격과 재질을 공정하게 재 조사한 후 청구인이 입은 손해를 배상하여야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 한 불용물품(폐수더 계량기)을 전자입찰을 통하여 매매계약을 체결한 사람으로 피청구인은 불용물품에 대하여 두 개의 감정평가법인의 평가액을 산술평균하여 2014. 1. 10. 전자자산처분시스템(온비드)에 매각입찰공고를 게재하였으며 입찰결과 청구인이 낙찰되었다. 2) 본안 전 답변 이 사건 매각은 대등한 당사자간에 체결된 계약으로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니므로 이 사건 청구는 각하되어야 한다. 3) 본안에 대한 답변 가) 피청구인은 불용매각결정된 불용물품(폐수도 계량기)에 대하여 「국유재산법 시행령」제42조제1항에 근거하여 두 개의 감정평가법인의 평가액을 산술평균하여 처분재산의 예정가격을 결정하였다. 피청구인이 임의로 정한 것도 아니고 전문적인 2개의 감정평가법인이 산정한 금액이므로 감정가액이 잘못되었다고 단정할 수 없다. 가사 청구인의 주장과 같이 감정평가에 잘못이 있었다고 하더라도 이는 피청구인이 아니라 감정평가법인의 귀책사유에 의한 것이므로 감정평가법인과 민사소송 등을 통하여 해결하여야 할 것이다. 나) 피청구인은 2014. 1. 10. 온비드에 매각입찰공고를 하면서 입찰가격의 불변 그리고 반드시 현장에서 물품을 확인한 후 입찰에 참여할 것을 공고·공지하였다. 2014. 1. 14. 청구인을 포함한 입찰참가 예정자들이 물품 현장확인에 참여하여 물품을 확인하였으며, 2014. 1. 17. 개찰 후 청구인에게 매각결정 통지를 한 것이다. 청구인은 이 사건 입찰물품은 재질이 ‘황동’인데 ‘구리’로 잘못 감정되었다고 주장하나, 피청구인은 황동이라는 사실을 청구인에게 고지하였고, 청구인도 이를 알고 피청구인과 계약하였다. 또한 청구인은 입찰 전에 매각물품 확인 등을 한 후 피청구인과 계약을 체결하였고, 입찰공고문에도 입찰참가자가 매각물품 확인 등의 숙지의무를 부담한다고 정하였다. 3) 이와 같이 청구인은 이 사건 물품을 모두 확인하고 계약 하였을 뿐 아니라 계약서에 그에 따른 모든 책임도 모두 부담하기로 하였는바, 피청구인이 어떠한 책임이 있다고 할 수 없으므로 이 사건 청구는 각하 되거나 기각 되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조 (행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제6조(계약의 원칙) ① 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다. 제13조(낙찰자 결정) ① 지방자치단체 수입의 원인이 되는 입찰에서는 최고가격의 입찰자를 낙찰자로 한다. 다만, 계약의 목적, 입찰가격 및 수량 등을 고려하여 대통령령으로 기준을 정한 경우에는 그에 따른다. 제34조(이의신청) ① 국제입찰에 의한 지방자치단체 계약 또는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 입찰에 의한 계약과정에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항으로 인하여 불이익을 받은 자는 해당 지방자치단체의 장에게 그 행위의 취소 또는 시정을 위한 이의신청을 제기할 수 있다. 1. 제5조제1항의 국제입찰에 의한 지방자치단체 계약의 범위와 관련된 사항 2. 제9조에 따른 입찰 참가자격과 관련된 사항 3. 제10조에 따른 입찰공고와 관련된 사항 4. 제13조제2항에 따른 낙찰자 결정과 관련된 사항 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 이의신청은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항으로 인하여 불이익을 받은 날부터 15일 이내 또는 그 불이익을 받았음을 안 날부터 10일 이내에 해당 지방자치단체의 장에게 하여야 한다. ③ 해당 지방자치단체의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 이를 심사하여 시정 등 필요한 조치를 하고 지체 없이 그 결과를 신청인에게 통지하여야 한다. ④ 제3항에 따른 조치에 대하여 이의가 있는 자는 그 통지를 받은 날부터 15일 이내에 제35조에 따른 지방자치단체 계약분쟁조정위원회에 조정을 위한 재심을 청구할 수 있다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제110조(이의신청의 대상) ① 법 제34조제1항 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 규모"란 다음 각 호와 같다. <개정 2014.2.5> 1. 「건설산업기본법」에 따른 종합공사: 추정가격 30억원 2. 「건설산업기본법」에 따른 전문공사: 추정가격 3억원 3. 그 밖의 다른 법령에 따른 공사: 추정가격 3억원 4. 물품의 제조·구매 및 용역 등의 계약: 추정가격 1억 5천만원 ② 법 제34조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 법 제5조에 따른 국제입찰에 있어서 정부가 가입하거나 체결한 다자간 또는 양자간 정부조달협정(국제협정에 포함된 정부조달부분을 포함한다. 이하 "협정"이라 한다)에 위배된 사항과 제73조, 제74조 및 제75조에 따라 물가 변동, 설계 변경 및 그 밖에 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정, 제90조에 따른 지연배상금, 계약기간의 연장과 관련된 사항을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 불용물품 매각입찰 공고, 계약서, 이의신청서 및 민원회신 공문, 청구인 판매 영수증, 감정평가서 등의 기재 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인이 2014. 1. 10. ○○시 공고 제2014-61호로 한 ‘불용물품매각 입찰공고’를 하면서 예정가격(감정평가액)을 79,500,000원으로 하였고, 2014. 1. 17. 청구인은 83,475,000원에 최고가 낙찰자로 결정되어 이 금액으로 2014. 1. 20. 계약을 체결하였다. 나) 청구인은 2014. 1. 20. 낙찰 받은 물품을 황동 50,202,900원 고철 1,152,000원 등 총 51,354,900원에 주식회사 대한금속에 매각한 후 2014. 1. 23. 피청구인에게 입찰공고 한 감정평가가 잘못되어 청구인이 손해를 보았다고 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 1. 29. 공인받은 2개 감정평가법인의 감정평가 결과치의 평균가액으로 산정하였다는 회신을 하였다. 다) 한편 피청구인은 입찰공고문 자료에는 매각물품 재질을 ‘황동’으로 표시하였으나 온비드에 ‘구리’로 입력한 후 2014. 1. 12. ‘황동’으로 정정 입력하였으며, 이 사건 매각물품에 대하여 감정평가법인 2개 기관중 1개 기관은 79,000,000원, 나머지 1개 기관은 80,000,000원으로 평가하였다. 2) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법하게 제기되었는지에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」제2조제1항제1호 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 동법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있고, 여기에서 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 예산회계법 또는 지방재정법에 따라 지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상의 계약일 뿐, 공권력을 행사하는 것이거나 공권력 작용과 일체성을 가진 것은 아니라고 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정소송의 대상이 될 수 없다고 할 것인바,(대법원 1996. 12. 20. 선고 96누14708 판결참조) 이 사건에서와 같이 「지방자치단체를 당사자로 하는 벌률」에 의거 입찰공고를 하고 이에 따라 지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 입찰공고나 계약서가 잘못되어 청구인이 손해를 본 경우 행정청에 대하여 민사소송 등의 방법으로 손해배상을 청구 할 수 있음은 별론으로 하고 행정심판의 대상이라 할 수 없다. 또한 청구인은 계약에 대해 이의신청을 하였는데 이를 받아들이지 않았다고 주장하나 「지방자치단체를 당사자로 하는 벌률」제34조 및 같은법 시행령 110조에 계약으로 불이익을 당한 자가 이의신청을 할 수 있는 경우가 명시되어 있는데 이 사건 계약은 이의신청 대상에 해당하지 않음을 알 수 있는바 청구인이 한 이의신청은 단순히 진정민원에 해당한다 할 것이다. 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고 단순한 민원회신과 같이 상대방 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 행정심판의 대상이 아니다(대법원 1980.10.14. 선고 78누379 판결 참조). 따라서 피청구인이 청구인에 대하여 한 민원 회신은 청구인에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 실체상의 권리관계에 어떠한 변동을 가져온다고 볼 수 없어 이를 이유로 행정심판을 청구한 사항 또한 적법한 청구라 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판청구 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.