비관리청시행 항만시설유지보수공사 사업비보전 거부처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 가. 1991. 9. 6. 한국전력공사는 구 「전원개발에 관한 특례법」(1991. 12. 14. 법률 제4429호로 개정되기 전의 것)(이하 ‘전원개발법’이라 한다) 제5조에 의하여 동력자원부장관으로부터 ○○화력발전소 1, 2호기 건설을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획승인을 받았고, 승인받을 당시 항로 및 선회장과 박지의 장래 유지준설은 피승인자가 시행하기로 하는 특칙을 두었다. 나. 한국전력공사는 1998. 11. 12. 피청구인에게 ○○화력발전소로 진입하는 항로(이하 ‘이 사건 항로’라 한다)의 확장고시를 요청하였고, 피청구인은 같은 달 26일 구 「항만법」(1999. 2. 5. 법률 제5807호로 개정되기 전의 것) 제2조제6호 및 구 「개항질서법」(1999. 2. 5. 법률 제5809호로 개정되기 전의 것) 제11조제2항에 의하여 이 사건 항로를 항만시설로 지정·고시하였다. 다. 청구인은 2001. 4. 2.부터 ○○화력발전소를 운영하는 법인으로서, 2006. 10. 16. 피청구인에게 이 사건 항로의 수심확보를 위한 유지준설공사시행허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 11. 9. 이 사건 항로의 유지·준설공사시행을 허가하면서 공사 시행으로 인한 항로의 귀속여부 및 투자비 보전 가능 여부에 대하여는 피청구인이 국토해양부에 질의하여 회신한 결과에 따라 추후 허가조건을 부여하기로 하였고(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다), 이후 2007. 1. 22. 이 사건 항로의 유지·보수의무는 청구인에게 귀속된 것으로 이에 대한 투자비 보전은 불가하다는 취지의 통지(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 최초 「전원개발법」에 따라 전원개발사업 실시계획승인을 받을 때에는 관계법령에 의하여 항로 및 선회장과 박지의 장래 유지준설은 피승인자가 시행하기로 하였으나, 1998. 11. 26. 이 사건 항로가 「항만법」에 의하여 항만시설로 지정·고시된 이상 그 때부터 이 사건 항로는 국가에 귀속되었고, 「항만법」에 의하여 국가에 귀속된 항로의 유지준설공사에 투입된 비용은 보전되어야 하는 것으로서 청구인이 가지는 항만시설 무상사용권은 법률상 명시적으로 보장된 당연한 권리이므로 이러한 당연한 권리를 무시한 청구인의 이 사건 처분들은 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효라고 할 것이고, 설령 당연무효가 아니라 하더라도 하자가 매우 중대할 뿐만 아니라 재량권을 크게 일탈한 위법·부당한 처분이다. 나. 청구인은 이 사건 항로에 대하여 2003년에도 유지준설공사를 시행한 적이 있는데, 당시 피청구인은 이 사건 항로를 국가에 귀속시키고 유지준설공사에 소요된 사업비를 보전해 주었는바, 이번에 사업비 보전을 해 주지 않겠다는 것은 신뢰보호의 원칙에 어긋난다. 3. 피청구인 주장 가. 「항만법」에 의하여 설치된 항만시설의 관리비용은 관리청이 부담하는바, 비관리청의 비용으로 항로 유지준설공사를 시행한 경우 사업비를 보전해 주는 것이 타당하지만, 이 사건의 경우에는 한국전력공사가 1991. 9. 6. 「항만법」이 아닌 「전원개발법」에 의하여 전원개발사업 실시계획승인을 받을 당시 ‘항로 및 선회장과 박지의 장래 유지·준설은 피승인자가 시행한다’는 특칙을 두었으므로 후에 이 사건 항로가 「항만법」에 의하여 항만시설로 지정·고시되었다고 하여 「항만법」의 적용을 받아 사업비 보전대상이 되는 것은 아니고 당초 전원개발사업 실시계획승인 당시의 특칙이 그대로 적용된다. 설령 이 사건 항로가 「항만법」의 적용을 받는 항만시설에 해당한다 하더라도 이 사건 항로는 「항만법」 제17조제1항단서 및 같은 법 시행령 제17조제1항제4호의 “비관리청이 그 전용목적으로 설치한 계류시설, 항행보조시설, 화물의 유통·판매시설, 선박보급시설 및 항만의 관제·홍보·보안시설로서 해양수산부령이 정하는 시설” 또는 같은 법 시행령 제17조제1항제8호의 “기타 국가 또는 지방자치단체에 귀속시킬 필요가 없다고 관리청이 인정하는 시설”에 해당되는 것으로 국가에 귀속되는 항만시설이 아니어서 이 사건 항로의 유지준설에 투입된 사업비를 보전해 주어야 하는 것은 아니다. 나. 청구인은 2003년에도 이 사건 항로에 대하여 유지준설공사를 시행하였고, 당시에는 「항만법」에 따라 사업비를 보전받았다고 주장하나, 당시에는 피청구인의 담당자가 사업비 보전대상으로 착오하여 처분한 것으로 이 사건과 관련한 심판결과에 따라 당시 보전해 주었던 사업비도 회수할 예정이다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 구 전원개발에 관한 특례법(1991. 12. 14. 법률 제4429호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제6조 구 항만법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제17조 구 항만법 시행령(2007. 2. 8. 대통령령 제19879호로 개정되기 전의 것) 제17조, 제18조, 제19조 구 항만법 시행규칙(2007. 11 23. 해양수산부령 제390호로 개정되기 전의 것) 제8조의2 구 공유수면관리법(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되기 전의 것) 제4조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 비관리청항만공사 시행허가서, 비관리청항만공사 시행허가조건 통보서, 법인등기부등본, 전원개발사업 실시계획승인서, ○○화력발전소 항만시설 지정·고시안, 항만시설유지(보수)공사시행허가 신청서 등 각 사본의 기재내용 및 다툼없는 사실을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 법인 등기부 등본 및 다툼없는 사실에 의하면, 청구인은 한국전력공사로부터 분할되어 2001. 4. 2. 화력발전 등을 목적으로 설립된 법인으로서 현재 ○○남도 ○○화력발전소를 비롯하여 6개 발전소를 가동하고 있다. 나. 1991. 9. 6.자 동력자원부장관의 전원개발사업 실시계획승인서에 의하면, “한국전력공사는 동력자원부장관으로부터 ○○화력발전소 1, 2호기 건설사업 실시계획을 승인받으면서 기타 관계부처 협의의견에 대한 조치계획을 충실히 이행하기로 하였다”는 취지로 기재되어 있고, 항만청과의 협의의견에는 “항로 및 선회장과 박지의 장래 유지준설은 피승인자가 시행하기로 하고, 선박접안 및 하역시설(돌핀), 준설 및 인수(주수) 등 공유수면 점용사항에 대하여는 관할기관에 공유수면점용료를 납부하여야 한다”는 취지로 기재되어 있다. 다. 한국전력공사가 1998. 11. 12. 피청구인에게 제출한 ○○화력 항로확장고시 협조요청서에 의하면, “항만시설물고시 추진중인 ○○화력발전소 항로입구에 어선어업자의 어구설치 등 어업행위가 부분적으로 시행되고 있어 석탄선 입출항에 장애가 예상됨에 따라 항로입구에서의 어업행위를 규제하기 위하여는 항로의 확장고시가 요구되어 요청한다”는 취지로 기재되어 있다. 라. 피청구인이 1998. 11. 26. 한 ○○화력발전소 항만시설 지정·고시의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=134495641"> ┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃○ 제목 : ○○화력발전소 항만시설 지정?고시 ┃ ┃ 1998년 12월 초 최초 유연탄 수송선박이 입항예정으로 있어 항만법 제2조제6호 및 개항질서법 제11조 ┃ ┃제2항에 의거 붙임과 같이 ○○화력발전소 항만시설을 지정?고시하여 운영코자 합니다. ┃ ┃ - 시행일 : 1998. 12. 4(목) 00:00 ┃ ┃ ┃ ┃○ 항만시설 지정?고시(안) ┃ ┃ - 변경대비표 ┃ ┃┌──────┬───────────────────┬───────────────────┐ ┃ ┃│항 로 │변경전(을) │변경후(으로) │ ┃ ┃├──────┼───────────────────┼───────────────────┤ ┃ ┃│다음각호의 │<신설> │①북위37도07분42초, 동경126도27분20초 │ ┃ ┃│지점을 순차 │①북위37도07분16초, 동경126도27분38초 │②북위37도07분16초, 동경126도27분38초 │ ┃ ┃│로연결한선 │②북위37도07분19초, 동경126도28분13초 │③북위37도07분19초, 동경126도28분13초 │ ┃ ┃│내의해면 │③북위37도04분31초, 동경126도29분56초 │④북위37도04분31초, 동경126도29분56초 │ ┃ ┃│ │④북위37도04분21초, 동경126도29분34초 │⑤북위37도04분21초, 동경126도29분34초 │ ┃ ┃│ │⑤북위37도06분09초, 동경126도27분52초 │⑥북위37도06분09초, 동경126도27분52초 │ ┃ ┃│ │⑥북위37도07분07초, 동경126도27분16초 │⑦북위37도07분07초, 동경126도27분16초 │ ┃ ┃│ │<신설> │⑧북위37도07분29초, 동경126도26분48초 │ ┃ ┃└──────┴───────────────────┴───────────────────┘ ┃ ┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛ </img> 마. 청구인은 이 사건 항로내 수심 미확보(매몰)구간 발생에 따른 유지준설공사가 필요하게 되자 2006. 10. 16. 피청구인에게 이 사건 항로에 대한 항만시설유지(보수)공사시행허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 11. 9. 청구인에게 이 사건 항로에 대한 비관리청항만공사 시행허가를 하면서 “본 공사 시행으로 인한 항로의 귀속여부 및 투자비 보전 가능 여부에 대하여는 우리청에서 해양수산부에 질의하여 회신한 결과에 따라 추후 허가조건을 부여하며, 이를 이행하여야 합니다”라는 내용의 허가조건을 부가하였다. 바. 해양수산부는 2007. 1. 19. 피청구인에게 “전원개발사업에 의한 실시계획 및 사업 준공시 해당 항만시설에 투자비 보전조치가 이루어지지 않았고, 준공시설에 대한 유지보수 또한 사업시행자가 직접 시행하도록 협의조건이 부여된 경우에는 행정청의 인·허가 내용에 따라 준공된 항만시설의 사용과 관련한 유지보수의무가 사업시행자에게 귀속된 것으로 유지보수공사에 대한 투자비 보전은 어려울 것으로 판단된다”는 취지로 회신하였고, 피청구인은 2007. 1. 22. 청구인에게 위와 같은 이유로 이 사건 항로의 유지보수에 투입된 사업비에 대한 보전은 불가하다는 내용의 비관리청항만공사 시행허가조건을 통지하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 심판청구의 적법 여부 원칙적으로 행정행위의 부관은 부담의 경우를 제외하고는 독립하여 행정심판의 대상이 될 수 없는 것인바(대법원 1993. 10. 8. 선고 93누2032 판결), 이 사건 제1처분의 부관 제8항은 그 내용이 이 사건 항로의 유지·준설공사로 인한 항로의 귀속 여부 및 투자비 보전 가능 여부에 대하여 추후 허가조건을 부여하기로 한 것으로 이 사건 제1처분 당시에는 부관의 내용이 확정되지 않아 독립된 행정심판의 대상이 된다고 보기 어렵고, 이 사건 항로의 유지·보수의무는 청구인에게 귀속된 것으로 이에 대한 투자비 보전은 불가하다는 취지의 부담이 통지된 이 사건 제2처분시에 부관의 내용이 확정된 것으로 볼 수 있으므로 이하에서는 독립하여 행정심판의 대상이 되는 이 사건 제2처분의 위법·부당 여부에 관하여 살펴보기로 한다. 나. 판단의 범위 행정심판의 대상이 된 처분에 중대하고 명백한 하자가 있는 경우 당해 처분은 무효인 처분에 해당하고 하자가 있기는 하나 그 하자가 중대하고 명백한 것은 아닌 경우 당해 처분은 무효가 아니라 취소의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것인바, 처분이 행정심판의 재결에 의해 무효임이 확인되는 경우나 취소되는 경우나 그 효력에는 차이가 없고, 따라서 청구인의 권리구제에도 차이가 없으나, 행정심판의 청구기간과 관련해서는 무효확인청구의 경우는 기간의 제한이 없으나, 취소청구의 경우는 소정의 기간 내에 제기해야 되는 제한이 있다. 그런데 이 사건 제2처분의 경우는 취소를 구하는 예비적 청구 또한 청구기간 내에 제기된 것이어서 동 처분이 무효인지 취소의 대상인지를 굳이 따질 실익이 없으므로 이하에서는 당해 처분의 하자의 유무에 대해서만 살펴보기로 한다. 다. 판단 1) 관련법령의 내용 「항만법」(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정되기 전의 것) 제9조제2항, 제17조, 같은 법 시행령(2007. 2. 8. 대통령령 제19879호로 개정되기 전의 것) 제17조제1항제1호 내지 제8호, 제18조, 제19조, 같은 법 시행규칙(2007. 11 23. 해양수산부령 제390호로 개정되기 전의 것) 제8조의2 등 관계규정에 의하면, 비관리청이 항만공사를 시행하고자 하는 때에는 항만공사의 계획을 작성하여 관리청의 허가를 받아야 하고, 비관리청의 항만공사로 조성 또는 설치된 토지 및 항만시설은 준공과 동시에 국가 또는 지방자치단체에 귀속하되, 다만 하역장비시설(하역장비시설의 운영에 필요한 레일시설을 제외), 화물의 이송시설, 배관시설 및 계근시설, 싸이로(국가의 소유로 되어 있는 싸이로를 비관리청이 증축하는 경우는 제외)·저유시설 및 위판장시설, 선박이나 수상구조물의 건조 등을 위하여 설치한 시설, 비관리청이 그 전용목적으로 설치한 계류시설, 항행보조시설, 화물의 유통·판매시설, 선박보급시설 및 항만의 관제·홍보·보안시설로서 비관리청이 화주인 화물의 취급과 관련하여 설치한 시설, 공해방지시설 중 이동식 시설 및 소모성 설비, 항만관련 업무용 시설 중 공공서비스 업무용 시설을 제외한 지원시설, 항만친수시설 중 해양레저용 기반시설 및 해양문화·교육시설, 기타 국가 또는 지방자치단체에 귀속시킬 필요가 없다고 관리청이 인정하는 시설 등은 국가 또는 지방자치단체에 귀속하지 아니하고, 비관리청은 국가 또는 지방자치단체에 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위 안에서 무상으로 사용할 수 있다고 되어 있다. 또한, 「항만법」 제9조제1항 및 제2항에 의하면, 항만시설의 신설·개축·유지·보수 및 준설 등에 관한 공사(이하 ‘항만공사’라 한다)는 같은 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 지정항만은 해양수산부장관이, 지방항만은 시·도지사가 각각 시행하고, 비관리청이 항만공사를 시행하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 항만공사의 계획을 작성하여 관리청의 허가를 받아야 하나, 「항만법」 제17조제1항 단서의 규정에 따라 국가 또는 지방자치단체의 귀속대상이 되지 아니하는 항만시설의 유지「보수공사는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 2) 사업비 보전 거부처분과 항만시설 무상사용의 관계 관계법령을 살펴보면 비관리청이 국가귀속 항만시설에 대하여 유지보수공사를 시행한 경우에는 국가로부터 사업비를 보전받을 수 있고, 사업비 보전의 방식은 국가귀속 항만시설을 총사업비의 범위 안에서 무상으로 사용하는 것이므로 피청구인이 이 사건 항로에 대한 유지보수공사에 소요된 사업비 보전을 거부한 것은 청구인이 총사업비의 범위 안에서 국가로 귀속된 항만시설을 무상으로 사용하는 것을 거부하는 취지로 볼 수 있다. 3) 전원개발사업 실시계획 승인 당시 부가한 ‘항로 및 선회장과 박지의 장래 유지준설은 피승인자가 시행하기로 한다’는 특칙의 효력 존속 여부 「전원개발법」과 「항만법」은 규율대상과 입법목적을 달리하는 것으로서 특별법과 일반법의 관계에 있는 것이 아니라고 할 것이다. 따라서 항만시설이 「전원개발법」에 의한 전원개발시설에 해당되어 같은 법상의 전원개발사업 실시계획승인을 받아 설치되었다고 하여 당해 시설의 설치나 설치된 시설에 대해 「항만법」의 적용이 배제되는 것은 아니므로 이 사건 항로가 1998. 11. 26. 「항만법」에 따라 항만시설로 지정·고시되면서 「항만법」의 적용을 피할 수 없게 되었다. 또한, 한국전력공사가 전원개발사업실시계획승인을 받을 당시의 「항만법」(1991. 12. 14. 법률 제4419호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제15조에 따르더라도 비관리청이 시행하는 항만공사의 사업비는 비관리청이 부담하도록 되어 있는바, 그렇다면 「전원개발법」에 의한 전원개발사업 실시계획승인을 받아 설치되었고, 그 승인시 “항로 및 선회장과 박지의 장래 유지·준설은 피승인자가 시행하기로 하고, 선박접안 및 하역시설(돌핀), 준설 및 인수(주수) 등 공유수면 점용사항에 대하여는 관할기관에 공유수면점용료를 납부하여야 한다”라는 부관이 붙어 있었다고 하여 당연히 비관리청이 항만공사로 설치한 항만시설을 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키는 데에 따른 당해 시설의 무상사용에 관해 규정하고 있는 「항만법」 제17조제3항의 적용이 배제된다고는 할 수 없다. 4) 이 사건 항로의 국가귀속 여부 「항만법」 제17조제1항본문에 의하면, 항만시설은 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 것으로 규정하면서 같은 법 제17조제1항단서 및 같은 법 시행령 제17조제1항제1호 내지 제8호에서 국가 및 지방자치단체에 귀속되지 않는 항만시설에 관하여 규정하고 있으나, 항로는 같은 법 시행령 제17조제1항제4호의 “비관리청이 그 전용목적으로 설치한 계류시설, 항행보조시설, 화물의 유통·판매시설, 선박보급시설 및 항만의 관제·홍보·보안시설로서 해양수산부령이 정하는 시설”에 해당하지 아니하고, 같은 법 시행령 제17조제1항제8호에서는 예외적으로 귀속대상에서 제외되는 항만시설을 “국가 또는 지방자치단체에 귀속시킬 필요가 없다고 관리청이 인정하는 시설”이라고 규정하고 있는바, 항만시설은 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체에 귀속되므로 같은 법 시행령 제17조제1항제8호의 적용을 받아 국가 또는 지방자치단체로 귀속되지 않기 위해서는 관리청이 적극적으로 항만시설을 구체적으로 적시하여 국가나 지방자치단체의 귀속대상에서 제외됨을 명시해야 할 것인데 관련 자료를 종합하여 보더라도 이 사건 항로가 완공될 당시 그러한 조치를 취했음을 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없고, 이 사건 항로는 1998. 11. 26. 항만시설로 지정·고시된 이래 해류에 따라 항로로 밀려온 토사를 준설하여 다시 수심을 확보한 것에 지나지 않으므로 당초 하나였던 항로가 준설작업을 하였다고 하여 다시 새로운 항로가 생기는 것도 아니므로 이 사건 제2처분시 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 항로가 국가로 귀속되지 않았다는 통지를 「항만법 시행령」 제17조제1항제8호에 따라 국가 또는 지방자치단체의 귀속대상에서 제외됨을 명시한 것으로 볼 수도 없으므로 이 사건 항로가 같은 법 시행령 제17조제1항제4호 또는 제8호에 해당하여 국가 또는 지방자치단체에 귀속되지 않은 항만시설이라고 보기는 어렵다. 5) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 제2처분의 핵심은 전원개발사업 실시계획승인 당시 부가한 특칙의 유효성 여부와 이 사건 항로의 국가귀속 여부라고 할 것인데, 전원개발사업 실시계획승인 당시 위와 같은 특칙을 두었다 하더라도 차후에 이 사건 항로에 관하여 「항만법」의 적용을 배제하기로 한 것으로 볼 수는 없고, 피청구인이 1998. 11. 26. 이 사건 항로를 항만시설로 지정·고시하면서 위 특칙은 실효되었다고 할 것이며, 그때부터 이 사건 항로는 「항만법」의 적용을 받게 되는 것이고, 이 사건 항로는 공유수면인 바다의 해저 일부분을 준설한 것으로서 공유수면은 그 자체가 국가 소유이므로 이를 국가로 귀속시키지 않기 위해서는 이 사건 항로를 국가로 귀속시키지 않는다는 피청구인의 공적 의사표시가 있어야 하는데 관련자료를 살펴보더라도 피청구인이 그런 의사표시를 한 사실이 없는바, 이 사건 항로는 국가로 귀속된 부분이라 할 것이고, 이제 와서 비관리청이 이 사건 항로의 유지보수비용을 부담해야 한다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다 할 것이므로 사업비를 보전해 줄 수 없다는 취지의 이 사건 제2처분은 위법·부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구에도 불구하고 이 사건 처분들의 하자 유무에 관하여만 살펴보기로 하고, 이 사건 제1처분은 이 사건 제2처분으로 인하여 그 내용이 확정된 것인 바, 이 사건 제2처분에 관한 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.