비영리민간단체 변경등록처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 비영리민간단체인 “○○여성연합회”(이하 ‘이 사건 단체’라 한다)의 회장이던 자로서, 청구인이 자진사임하고 참가인이 신임회장으로 추대되었다는 이유로 참가인이 2011. 2. 11. 피청구인에게 이 사건 단체의 변경등록을 신청하자 피청구인은 2011. 2. 12. 대표자를 참가인으로 하여 이 사건 단체에 대해 변경등록처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 단체의 대표자로 선임되어 2011. 1. 30. 피청구인이 청구인을 대표자로 하는 변경등록을 하였는데, 2011. 2. 14. 청구인도 모르는 사이 대표자가 변경등록된 사실을 알게 되었는바, 청구인이 회장으로 취임한 지 한달도 안되어 자진사임할 이유가 전혀 없으며, 이를 증명할 객관적인 자료가 전혀 없음에도 자진사임을 했다는 주장은 전혀 사실과 다르다. 나. 또한 「비영리민간단체지원법 시행령」에 의하면, 대표자 변경등록을 하고자 할 경우, 등록변경신청서, 등록증, 사유서, 변경사항이 반영된 단체의 회칙, 변경사항이 논의된 총회회의록 사본 등을 구비토록 되어 있음에도 피청구인은 단지 임시 이사회 회의록만을 근거로 대표자 변경등록을 한바 이것은 명백하게 위법한 것이다. 또한 피청구인은 이 사건 행정심판 답변서에 임시총회 회의록을 제출받았다고 하나, 이는 변경등록 신청당시 제출되지도 않은 것이고, 임시총회 회의록 미제출에 대한 민원을 청구인이 피청구인에게 제기하자 공무원의 귀책사유로 잘못 변경등록되었다 하더라도 이를 번복할 수 없다고 통보한바, 피청구인의 답변은 사실과 다르다. 다. 추가 제출한 임시총회 회의록 또한 급하게 조작된 회의록이며, 임시총회는 회장이 일주일 전에 소집하게 되어 있는데, 당시 이 사건 단체 회장인 청구인이 총회를 소집하지도 않았을 뿐만아니라, 개최 사실도 전혀 알지 못하였으며, 임시총회는 재적회원의 과반수 출석으로 개의됨에도, 이사 9명만이 참석하였는바, 대표자변경에 필요한 임시총회의 여건이 전혀 갖춰지지 않았음에도 대표자 변경등록을 한 피청구인의 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 「비영리민간단체지원법 시행령」제3조에 의해 처음 비영리민간단체 등록을 하고자 할 경우 동록신청서에 회칙, 총회회의록, 사업계획·수지예산서, 결산서, 회원의 주소와 연락처가 기재된 회원명부를 갖추어 등록신청을 해야 하지만, 등록신청변경의 경우 등록관청은 별도의 구비서류 없이 등록변경신청서만을 제출하게 하고, 종전 등록증을 회수하면 되는데 이는 비영리민간단체의 정관, 이사회 규정 등 자치규범에 의해 대표자가 변경된 것으로 추정되고, 대표자의 자격시비는 법원판결을 통해 가려져야 하기 때문이다. 나. 따라서 피청구인은 변경된 대표자가 적법하게 선출되었는지 등에 대한 실질적 심사권한까지 갖고 있지 않다 할 것이며 다만, 민원발생을 사전에 예방하기 위하여 대표자변경사실을 확인할 수 있는 이사회 및 총회 회의록의 추가제출을 요구하였던 것뿐이다. 또한 같은 법 시행령 제3조제2항 및 제4항에서 변경등록의 경우 종전 등록증을 회수해야한다고 규정하고 있으나 등록증은 등록신청 수리사실을 증명하는 자료일 뿐, 등록증의 교부에 의해 비로소 등록신청의 수리효력이 발생하는 것으로는 볼 수 없으며 따라서 등록변경신청을 수리하면서 종전 등록증을 회수하지 못하였다고 하여 등록변경신청 수리의 효력이 없다거나 하자가 있다고 볼 수 없다 할 것이므로 이 사건 처분에 어떠한 하자도 없다. 4. 참가인 주장 2010년 12월경 청구인이 피청구인으로부터 2억이 넘는 기금을 수탁받게 되어 청구인을 신임회장으로 추대하게 되었는데 장애인 문해교육 기금 사용에 부정이 있다는 의혹과, 기금 지출의 투명성을 담보할 수 있는 장치의 필요성 등의 이유로 임시 이사회를 개최하게 되었고, 위 회의에서 청구인이 자발적으로 회장직을 사임하겠다는 의사를 밝히게 되어, 2011. 2. 11.(오전 12시) 임시 총회를 개최하여 참가인이 신임회장으로 추대되었으며, 총회 폐회 직후 같은 날 오후 3시경 피청구인에게 등록변경을 신청하였던 것인바, 정당한 대표자 변경을 통한 이 사건 처분은 적법·타당한 것이다. 5. 관계 법령 비영리민간단체지원법 제1조부터 제7조까지 비영리민간단체지원법 시행령 제3조 6. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 비영리민간단체 등록증, 임시이사회 회의록, 임시총회 순서지, 정관 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 단체는 2004. 12. 24. 피청구인으로부터 비영리민간단체로 등록되었으며, 주된사업은 여성권익보호, 사회봉사사업으로 되어 있다. 나. 청구인은 이 사건 단체의 신임 대표자로 선출되었다는 이유로 2011. 1. 31. 피청구인으로부터 비영리민단단체 변경등록을 받았다. 다. 청구인과 참가인이 각각 제출한 2011. 2. 8.자 임시이사회 회의록 은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=145668213"> ┌──────────────────────┬──────────────────────┐ │청구인이 제출한 회의록 │참가인이 제출한 회의록 │ ├──────────────────────┼──────────────────────┤ │(중략) │(중략) │ │오후 9시 25분 │오후 9시30분 │ │박○○ 부회장 : 신임, 불신임에 대한 제안이 │한△△ 이사 : 총회에 이 안건을 붙이자. │ │있었습니다. │청구인 : 이사회에서 결정하면 따르겠다. 오 │ │한△△ 이사 : 그럼 총회의 안건으로 붙이면 │늘 다 결정하자 │ │되겠네요. │김□□ 이사 : 청구인이 사임하고 교육원에 │ │김□□ 부회장 : 오늘 결론을 내릴 수 없는 │만 전념하였으면 한다. │ │부분이네요. 오늘 모임도 헛된 것 같습니다. │청구인 : 그럼 난 회장직을 사임하겠다. 기금 │ │박○○ 부회장 :본 회의에 대해 차후 다시 │사업을 하니까 이사들의 적극 참여를 바란 │ │모여 상의하겠습니다. │다. │ │ - 다수 이사들은 동의하였고 장순주 이사 │ │ │가 재청하였습니다. │(중략) │ │박○○ 부회장 : 회의를 폐회하겠습니다. │한△△ 이사 : 실질적으로 장애인기금이 유 │ │ │용된 상황이다. 그러니 프로젝트 진행여부는 │ │ │장애인기금이 반납된 것을 보고 결정하자 │ │ │김□□ 이사 : 그러지 말고 3월말까지 기금 │ │ │반납하는 조건으로 프로젝트를 평생교육원에 │ │ │서 운영은 하되, 기금의 지출이나 운영 등은 │ │ │신임회장이 관장하는 이사회의 의결로 프로 │ │ │젝트사업을 하라 │ │ │청구인 : 그렇게 제한한다면 교육원도 그만 │ │ │두겠다. │ │ │박○○ 의장 : 청구인은 교육원의 원장직도 │ │ │그만두겠다는 것인가? │ │ │청구인 : 그렇다. 결산자료는 금요일까지 다 │ │ │드리겠다. 그렇게 기금운영은 안한다. 그것을 │ │ │확인해 달라 │ │ │박○○ 의장 : 전원 확인하는 것으로 안건을 │ │ │마치고, 금요일 12시 임시총회를 소집하는 것 │ │ │으로 임시이사회를 폐하다. │ └──────────────────────┴──────────────────────┘ </img> 라. 참가인은 기존 회장인 청구인이 자진사임하고 자신이 신임회장으로 추대되었다는 이유로 2011. 2. 11.(금) 피청구인에게 이 사건 단체의 변경등록을 신청하였고, 이에 피청구인은 2011. 2. 12.(토) 대표자를 박○○로 변경등록한다고 이 사건 단체에게 통지하였다. 마. 2011. 2. 12.(토)자 이 사건 단체의 임시총회 순서지에 의하면, 신임회장 추대건과, 사무국장 선임 건에 대해 의안심의가 있었으며, 신임회장 추대 항목에는 발의자 부분에 “2월 8일자 이사회에서 추대된 박○○ 수석부회장의 회장 추인합니다(한△△)”이라고 기재되어 있으며 동의 “김□□”, 제청 “한◎◎”이라고 기재되어 있다. 바. 위 임시총회 참석자 기명·무인표에는 박○○, 한△△, 김□□, 한◎◎이 기명·무인되어 있으며 이** 외 4명(이**, 조**, 장**, 장**)은 총회 의결을 위임하였다고 기재되어 있다. 사. 위 이** 외 4명의 위임장에 의하면 총회의장에게 모든 의사결정을 위임한다고 기재되어 있지만, 이들의 서명·날인은 되어 있지 않고 전화 통화를 통해 참가인과, 청구 외 한△△에게 위임했다는 취지로 기재되어 있으며 이** 는 2011. 2. 11. 11:59～12:05에, 조** 는 같은 날 11:59～12:05에, 장** 는 같은 날 12:15～12:25에, 장** 는 같은 날 12:05～12:15에 통화했다고 기재되어 있다. 아. 2011. 2. 15.자 박○○ 외 5명(이**, 장**, 김**, 장**, 한**)의 사실확인서에 의하면 참가인이 제출한 “2011. 2. 8.자 임시이사회 회의록은 당일 의사록과 상위 없으며, 특히 청구인 회장의 자진 사임 의사 공표에 따른 이사회 전원의 사의 수락으로 결정난 것임을 확인하는 바이다”라고 기재되어 있다. 자. 청구 외 이**, 조**, 박**의 2011. 3. 25. 사실확인서에 의하면 “2011. 2. 12. ○○여성연합 임시총회에 대하여 어떠한 통보를 받은바가 없다”라고 기재되어 있다. 차. 이 사건 단체의 정관에 의하면, 임시총회는 재적이사 과반수가 회의의 목적을 제시하여 소집을 요구한 경우, 재적회원의 3분의 1이상이 목적을 명시하여 요구하는 경우 회장이 회의개시 7일 전까지 문서로 통지하여 소집하고 총회 소집권자가 궐위되거나 이를 기피함으로써 7일 이상 총회소집이 불가능한 때에는 재적이사 과반수 또는 재적회원 3분의 1이상의 찬성으로 총회를 소집할 수 있도록 되어 있다. 카. 또한 위 정관에 따르면, 회장은 총회를 통해 선출되며, 총회는 재적회원 과반수의 출석으로 개의하고 출석회원 과반수의 찬성으로 의결하며, 회원이 총회 불참시 의결권은 서면으로 위임할 수 있도록 되어 있다. 타. 참가인이 제출한 이 사건 단체 회원명부에 의하면 이사 12명과 정회원 14명, 총 26명이 구성원이라고 기재되어 있다. 파. 피청구인이 이 사건 단체에 지원하는 2011년도 공익사업은 ‘○○새출발 프로젝트(6천만원 지원)’, ‘○○○○○○○○○아카데미(2억원 지원)’이 있다. 7. 이 사건 청구의 행정심판적격여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 1) 청구인은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌바, 청구인이 이 사건 행정심판을 제기할 자격이 있는지가 문제되므로, 이에 대하여 살펴보기로 한다. 가. 「행정심판법」 제13조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있으며, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 그 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해당한 경우에는 행정심판으로 이를 다툴 수 있는 자격이 있다고 할 것인 바, 여기에서 말하는 법률상 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이다. 나. 위 인정사실에 의하면, 참가인은 청구인이 이 사건 단체의 대표자직을 자진사임하고, 자신이 신임 회장으로 추대되었다며 대표자 변경을 사유로 변경등록을 신청하였는데, 비록 이 사건 처분의 신청자가 참가인이고, 처분의 상대방이 ‘○○여성연합회’라 해도, 청구인은 이 사건 처분으로 인해 더 이상 비영리민간단체의 대표자로 등록되지 못하게 된 사정이 발생하였는바, 이는 청구인이 이 사건 처분으로 인해 법률상 이익을 침해당한 경우라 할 것이므로 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 인정된다고 할 것이다. 2) 다음으로 이 사건 변경등록처분의 위법·부당 여부를 살펴본다. 가. 「비영리민간단체지원법」 제1조 내지 제7조에 의하면, 위 법은 비영리민간단체의 공익활동증진과 민주사회발전에 기여함을 목적으로 제정된 것으로서, 공익활동을 주된 목적으로 하는 민간단체가 상시 100인 이상의 구성원 수 등의 소정 요건을 갖추어 비영리민간단체 등록신청을 할 경우 주무장관, 시·도지사는 비영리민간단체로 등록하도록 되어 있으며, 행정안전부장관 또는 시·도지사는 매년 공익사업 지원에 관한 사회적 수요를 파악하여 공익사업의 유형을 결정하고, 공익사업선정위원회가 결정하는 바에 따라 개별적인 지원사업 및 지원금액을 정하게 되어 있으며, 위 공익활동에 참여하는 비영리민간단체에게 필요한 보조금의 지원 등을 할 수 있도록 되어 있고, 위 단체는 해당행정청에게 사업계획서와 사업보고서를 제출해야 한다. 또한 같은 법 제4조, 같은 법 시행령 제3조에 따르면, 단체의 명칭 변경이나, 대표자 또는 관리인의 변경, 주된 사업의 변경 등의 경우 등록에 준하는 절차를 거치도록 되어 있는바, 이 경우에도 회칙, 당해 연도 및 전년도의 총회회의록 등을 제출해야 하며, 변경등록된 경우 주무장관 또는 시·도지사는 관보 또는 공보에 이를 게재함과 동시에 행정안전부장관에게 통지하여야 한다. 나. 위와 같이 사회단체가 「비영리민간단체지원법」 에 따라 등록이 되기 위해서는 주된 활동목적이 공익활동의 수행일 것, 상시 구성원 수가 100인 이상일 것 등 일정 요건에 해당되는 경우에만 가능하며, 지정된 공익사업을 수행함에 있어 행정청으로부터 보조금을 지원받게 되고, 지원된 사업에 대해서는 사업계획서와 사업보고서를 제출해야 하는 등, 위 법에 따라 등록된 단체들은 행정기관과 유기적 관계 하에 있는 공공성을 띤 기관이라 할 것이다. 이같이 공공성을 띤 비영리민간단체에 대해서는 행정청의 더욱 수준 높은 관리가 요구된다는 점에서 등록절차 뿐만이 아니라 변경등록 절차에 있어서도 단순히 행정사무 집행의 편의 차원이 아닌 등록단체로서의 실체를 잃지 않았는지의 여부 등을 검토하는 절차가 필요하다 할 것이다. 다. 이러한 취지에서 같은 법 제4조와, 같은 법 시행령 제3조에서 변경등록의 경우에도 등록에 준하는 절차를 거쳐야 한다고 규정하고 있는 것으로 보이는바, 등록변경신청을 하는 경우에는 등록 절차와 같이 회칙, 당해 연도 및 전년도의 총회회의록 등을 제출해야 하며, 해당 행정관청은 변경등록 사항을 관보 또는 공보에 게재함과 동시에 행정안전부장관에게 통지해야 한다. 특히 대표자 변경과 관련한 단체의 분열 가능성과 그로 인해 지원된 공익사업의 부실화 가능성이 상존한다는 점, 그리고 대표자 변경 후에도 공익사업에 대한 연속성을 확보해야 한다는 점 등 때문에 대표자 변경에 따른 변경등록 절차가 중요하다 할 것인바, 위 법에서 변경등록시 정관과 같은 회칙, 당해 연도 및 전년도의 총회회의록 등을 제출토록 한 것은, 변경된 대표자가 정해진 정관에 따라 정당한 절차를 거쳐 선출됐는지 여부를 최소한의 범위에서 확인하도록 하기 위함이라 할 수 있을 것이다. 라. 특히 총회회의록은 대부분 단체가 대표자 변경 등 중요사항에 대한 결정을 총회를 통해 한다는 점에서 중요한 자료이고, 이 사건 단체의 경우도 정관에서 회장은 총회를 통해 선출된다고 규정하고 있기 때문에 변경등록 절차에서 반드시 확인해야할 자료라 할 것이다. 이러한 총회에 대해 참가인은 대표자 변경을 위한 임시총회를 2011. 2. 11.(금) 12:00에 개최하여 폐회 직후(같은 날 오후 3시경) 피청구인에게 등록변경을 신청하였다고 주장하나, 전화통화를 통해 총회 의결을 위임했다고 하는 이** 외 4명의 위임장에 의하면, 통화일시가 참가인이 총회를 개최했다고 주장한 시각인 2011. 2. 11.(금) 11:59～12:05과 같은 날 12:15～12:25인 점, 청구 외 이**, 조**, 박**의 사실확인서에 “2011. 2. 12.(토) 임시총회에 대하여 어떠한 통보를 받은바가 없다”라고 기재된 점 등을 고려할 때 참가인 주장은 받아들일 수 없고, 위 인정사실에 의하면 임시총회 회의록에 개최 일시가 2011. 2. 12.(토)로 기재되어 있고, 참가인이 등록변경신청서를 제출한 일시가 총회 하루 전인 2011. 2. 11.(금)로 되어 있는 점, 피청구인이 변경등록을 하여 이를 통지한 일시가 2011. 2. 12.(토)인 점 등을 고려할 때 변경신청 당시 임시총회 회의록이 제출되지 않은 채 변경등록이 이뤄졌다고 봄이 상당하다. 또한 이 사건 단체 정관에 따르면, 총회의 의결정족수는 재적회원 과반수 출석과 출석회원의 과반수 찬성을 요건으로 하고 있는데, 임시총회 회의록상, 의결권을 위임한 5명을 포함해 9명이 참석해 대표자를 교체하였다고 되어 있는바, 위 참석 인원은 이 사건 단체 회원명부상 26명의 과반수에도 못 미쳐 의결정족수를 충족하지 못했으며, 총회의결권을 위임했다고 하는 5명 중 2명도 임시총회에 대하여 어떠한 통보를 받은바가 없다는 사실을 확인하고 있는 점 등을 고려할 때 이 사건 단체는 정관에 따라 총회에서 대표자를 정당하게 교체하였다고 보기 어렵다 할 것이다. 마. 이와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 피청구인은 이 사건 단체의 대표자변경에 따른 비영리민간단체 변경등록을 함에 있어, 「비영리민간단체지원법시행령」 제3조에 따라 총회회의록 등 정당한 변경사유를 입증할 자료를 제출받아 이를 확인하여야 함에도 불구하고 위 절차를 생략한 채 변경등록을 하였는바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.