비영리법인 설립허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 A도 ○○군 소재 ○○○○○산약초힐링협회를 운영해 오던 자로, 2020. 3. 17. 피청구인에게 ‘재단법인 ○○○○○산약초힐링재단(이하 ’이 사건 법인‘이라 한다)’의 설립허가 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 법인의 설립이 정부의 의료법인 설립 정책 취지 및 A도의 의료법인 설립 요건(고시)과 맞지 않는다는 이유로 2020. 3. 30. 청구인에게 비영리법인 설립허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 이 사건 법인을 설립하여 산약초 재배기술 경영등과 관련하여 도시와 농촌 회원들 간 협업적 공동 참여를 통한 약초 재배, 출하, 가공, 기타 농산물 생산품 마케팅 개발 등을 하고, 지역발전과 회원들 삶의 질 향상을 위하여 한의원개설 운영사업을 지원하고자 하였으나, 피청구인은 이 사건 법인의 사업목적 중 한의원 개설을 이유로 설립허가 거부처분을 하였는바 이는 재량권 일탈·남용에 해당하고, 청구인과 동일한 요건을 갖춘 전라북도 소재 의료법인은 이미 설립허가를 득하였으므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 병원 운영을 목적으로 비영리법인을 설립하고자 할 때에는 「A도 의료법인 설립 및 운영기준」의 법인설립 허가조건에 따라 의료법인을 허가하고 있고, 기본재산 기준이 없는 민법상 비영리법인(사단·재단법인)은 피청구인과 정부의 법인설립·운영의 기본취지와 배치되며, 재단법인은 의료법인과는 달리 기본재산 개념이 없어 고액의 자산을 출연한 의료법인과의 형평성 문제 또한 간과할 수 없음을 볼 때 이 사건 처분은 타당하다. 또한 법인의 의료기관 개설은 목적사업에 부합되어야 하며, 청구인이 설립하고자하는 재단법인은 병원운영을 위한 재단설립이 아닌 산약초사업 등을 추진하기 위한 비용조달 방법의 수단으로 병원을 운영하고자 하는 것으로 법인설립·운영의 기본취지와 배치되는바 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 관계법령 등 민법 제31조, 제32조 구 정부조직법(법률 제15624호로 2018. 6. 8. 개정된 것, 이하 같다) 제36조, 제38조 구 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(대통령령 제30080호로 2019. 9. 17. 개정된 것, 이하 같다) 제32조, 제36조 구 의료법(법률 제17069호로 2020. 3. 4. 개정된 것, 이하 같다) 제33조, 제36조, 제48조 농림축산식품부장관 및 그 소속 청장 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제3조, 제4조, 제6조 구 보건복지부 및 질병관리청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙(보건복지부령 제388호로 2015. 12. 31. 개정된 것, 이하 같다) 제3조, 제4조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 법인 설립허가 신청서, 사업계획서, 비영리법인 정관, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2020. 3. 17. 「민법」 제32조에 따라 피청구인에게 이 사건 법인 설립허가 신청을 하였다. 나. 청구인이 제출한 이 사건 법인 사업계획서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114247241"> </img> 다. 청구인이 제출한 이 사건 법인 정관의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114247249"> </img> 라. 피청구인은 2020. 3. 30. 청구인에게 다음 내용으로 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ (가칭) 재단법인 ○○○○○산약초힐링재단 설립허가 신청에 대한 불허가 알림 ? 우리 도에서는 병원 운영을 목적으로 법인을 설립하고자 할 때에는 「A도 의료법인 설립 및 운영기준」의 규정에 따라 의료법인을 허가하고 있습니다. ? 이에 귀하께서 신청하신 (가칭) 재단법인 ○○○○○산약초힐링재단의 설립은 정부의 의료법인 설립 정책 취지와 우리 도의 의료법인 설립 요건(고시)에 맞지 않아 허가할 수 없음을 알려드립니다. ※ (2019년 보건복지부 지침 발췌내용) 기본재산 개념이 없는 민법상 비영리법인에 의료기관 개설을 허가해 주는 것은 부적절함 마. 구 「A도 의료법인 설립 및 운영기준」(A도 고시 제2014-@@@호, 2014. 10. 16., 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114247213"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114247215"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114247217"> </img> 바. 보건복지부의 2019년도 의료기관 개설 및 의료법인 설립 운영편람상 이 사건 처분과 관련된 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114247219"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114247221"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「민법」 제31조 및 제32조에 따르면, 법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다고 하면서 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 되어 있고, 「민법」에 따라 농림축산식품부장관 또는 그 소속 청장, 보건복지부장관 등이 주무관청이 되는 비영리법인의 설립 및 감독에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 「농림축산식품부장관 및 그 소속 청장 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 및 「보건복지부 및 질병관리청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 각 규칙의 제3조, 제4조에 따르면 「민법」 제32조에 따라 비영리법인의 설립허가를 받으려는 자(이하 ‘설립발기인’이라 한다)는 별지 제1호서식의 비영리법인 설립허가 신청서에 설립발기인의 성명·생년월일·주소 및 약력을 적은 서류, 정관, 재산목록 등을 첨부하여 주무관청에게 제출하여야 한다고 되어 있으며, 주무관청은 비영리법인 설립허가 신청의 내용이 ① 비영리법인의 목적과 사업이 실현가능할 것(제1호), ② 목적하는 사업을 할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것(제2호), ③ 다른 법인과 같은 명칭이 아닐 것(제3호)의 기준에 맞는 경우에만 그 설립을 허가할 수 있다고 되어 있다. 2) 구 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제32조제1항제7호 및 제36조제3항제4호에 따르면, 농림축산식품부장관 및 보건복지부장관은「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 농림축산식품부장관 및 보건복지부장관 소관의 비영리법인(법인의 활동범위가 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 관할구역에 한정되는 경우만 해당한다)의 설립허가 및 그 취소, 정관변경허가, 해산신고의 수리, 그 밖의 지도ㆍ감독에 관한 권한을 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사에게 각각 위임한다고 되어 있다. 3) 구 「의료법」 제33조제1항 및 제2항에 따르면, 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없다고 되어 있으며, 의료업을 목적으로 설립된 법인(제3호), 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인(제4호), 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단(제5호) 등의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면, 제2항에 따라 종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 되어 있으며, 시ㆍ도지사는 개설하려는 의료기관이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다고 되어 있다. 또한, 구 「의료법」 제33조제9항에 따르면, 의료법인 및 제2항제4호에 따른 비영리법인(이하 이 조에서 ‘의료법인등’이라 한다)이 의료기관을 개설하려면 그 법인의 정관에 개설하고자 하는 의료기관의 소재지를 기재하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관의 변경허가를 얻어야 한다고 되어 있으며 의료법인등을 설립할 때에는 설립허가를 받아야 한다고 되어 있다. 제48조에 따르면 제33조제2항에 따른 의료법인을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관과 그 밖의 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 「민법」은 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있고, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이므로, 주무관청의 법인설립 불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결 참조). 2) 피청구인은 병원 운영을 목적으로 비영리법인을 설립하고자 할 때에는 이 사건 고시의 법인설립 허가조건에 따라 의료법인을 허가하고 있고, 기본재산 기준이 없는 민법상 비영리법인은 피청구인과 정부의 법인설립·운영의 기본취지와 배치되는바, 이 사건 법인의 설립이 정부의 의료법인 설립 정책 취지 및 이 사건 고시에 맞지 않는다는 이유로 한 이 사건 처분은 적법·타당하다 주장한다. 이러한 피청구인의 주장을 살피건대, 피청구인은 청구인의 ‘법인 설립허가 신청서’ 제출에 대하여 의료법인 설립허가 신청으로 판단한 것으로 보이고, 이 사건 처분서에 피청구인이 기재한 내용(※ 기본재산 개념이 없는 민법상 비영리법인에 의료기관 개설을 허가해 주는 것은 부적절함)에 비추어 볼 때, 피청구인은 청구인이 신청한 산약초 집단재배 등을 목적사업으로 하는 비영리법인의 설립허가를 검토한 것이 아니라 부대사업에 중점을 두고 비영리법인의 의료기관 개설허가에 대하여 함께 검토한 것으로 보인다. 그러나 관계법령 및 위 인정사실에 따르면, 비영리법인의 설립허가, 비영리법인의 의료기관 개설허가, 의료법인의 설립허가는 그 허가 여부가 모두 주무관청의 재량사항이라 할지라도 허가 요건과 기준, 절차, 적용 법령 등이 각각 다르고, 이 사건 법인의 사업계획서 및 정관 등에 따르면, 청구인은 산약초 집단재배 및 공동작업, 산약초 재배기술 교육 등을 목적으로 하는 비영리법인을 설립하고자 하는 것으로 보이므로, 피청구인이 주장하는 바와 같이 청구인이 의료기관 운영을 목적으로 비영리법인을 설립하고자 하는 경우나 의료법인을 설립하고자 하는 경우에 해당한다고 보기는 어려운 점, 이 사건 법인의 목적사업과 관련하여 피청구인이 그 허가여부를 판단할 경우에는, 구 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제32조제1항제7호에 따라 농림축산식품부장관의 비영리법인 설립허가 및 그 취소에 관한 권한을 위임받은 피청구인이 「농림축산식품부장관 및 그 소속 청장 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」에 따라 판단하여야 할 것인데, 피청구인은 의료법인 설립허가의 기준인 이 사건 고시에 따라 이 사건 처분을 한 점, 비록 이 사건 법인의 사업계획서 및 정관 등에 부대사업으로 ‘목적달성에 필요한 의료기관 지원, 개설운영’이 기재되어 있고, 청구인이 지역발전과 회원들 삶의 질 향상을 위한 한의원개설 운영을 희망한다 하더라도, 청구인은 비영리법인 설립허가를 받았다는 이유로 곧바로 의료기관을 개설할 수는 없으며, 한의원 개설을 위해서는 이 사건 법인 설립 후 주무관청으로부터 별도의 의료기관 개설허가 및 비영리법인 정관변경허가 등을 받아야 하는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 이 사건 처분을 하는 판단과정에 일응의 합리성이 있다고 보거나, 타당성을 인정하기 어려운바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다. 따라서 피청구인이 「농림축산식품부장관 및 그 소속 청장 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」에 따라 이 사건 법인 설립 허가 여부를 검토하여 재처분하는 것은 별론으로 하더라도, 이 사건 법인의 설립이 정부의 의료법인 설립 정책 취지 및 이 사건 고시에 맞지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.