비영리법인 설립허가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ‘사단법인 ○○연구원’(이하 ‘이 사건 신청법인’이라 한다)의 설립을 준비하는 자로서, 2018. 7. 2. 피청구인에게 이 사건 신청법인에 대한 비영리법인 설립허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 법인설립허가 기준에 부적합하다는 이유로 같은 해 7. 18. 청구인에게 이 사건 신청법인의 설립허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 피청구인 소속 담당 주무관에게 이 사건 신청 서류를 이메일로 제출하여 사전 검토를 받고 담당 주무관의 긍정의 신호를 바탕으로 민감한 개인정보 관련 서류 등을 추가로 준비하여 정식으로 접수하였으나, 피청구인은 ‘법인의 목적과 사업실현 가능성, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성 등이 부적합’하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나. 피청구인이 제시한 처분사유는 사전 검토 단계에서 하자가 있다거나 보완을 요구하지 않은 사항이고, 구체성이 결여되어 처분의 이유 제시가 되었다고도 할 수 없으며, 처분서에는 이에 불복할 수 있는 행정구제절차도 누락되어 있으므로 이 사건 처분에는 중대한 절차상 하자가 있다. 다. 또한, 피청구인은 이 사건 처분 이후 청구인이 신청한 행정심판 사건 답변서에서 이 사건 신청법인의 취임예정 임원의 자격에 대해 문화재보호법에 따른 문화재위원회 위원 자격을 준용하여 전문성 등이 부적합한 것으로 판단하였다고 주장하고 있으나, 이는 이 사건 처분 당시에는 전혀 거론되지 않았던 사항으로 새로운 기준을 들어 기존 결정을 합리화하는 것으로 보이는바, 이 사건 신청법인은 고미술에 대한 감정방법 등을 연구하고 일반대중에게 알리는데 그 설립목적이 있고, 이는 정부에서 하지 못하는 문화재 관련 업무를 민간부문에서 하려는 것이며, 이와 관련된 사업실적도 존재하고, 임원취임 예정자는 문화재 전공자 또는 실무종사자 등으로 10년 이상 경력을 가지고 있어 피청구인이 요구하는 기준에도 부합하므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 청구인의 신청서류를 검토한 결과, 법인의 목적 실현을 위한 사업계획이 막연한 점, 사업을 지속하기 위한 재정적 기초의 확보 가능성이 부족한 점, 특히 문화재는 시대·유형에 따라 수 십 가지 종류를 조사·연구해야 하므로 문화재 전문가는 분야별로 매우 다양하게 구성되어야 한다는 점, 문화재 감정은 문화재의 가치, 가액 등을 감정하는 일로서 국민의 재산권에 직접적인 영향을 끼치는 매우 민감한 사항이므로 전문성이 무엇보다도 중요하다고 판단하여 「문화재보호법」 제8조제2항을 준용하여 이 사건 법인의 임원취임 예정자의 전문성을 평가한 결과, 관련 분야에 대한 경력과 전공이 미비한 점 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 정당한 주무관청의 재량행위로서 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 민법 제31조, 제32조 문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조 행정절차법 제23조, 제26조 5. 인정사실 다음 각 사실은 청구인과 피청구인이 제출한 법인설립허가 신청서, 예산서, 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2018. 5. 31. 피청구인 측 담당자에게 이 사건 신청서류 일부를 이메일로 제출하였고, 2018. 7. 2. 피청구인에게 「민법」 제32조 및 「문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제3조에 따라 이 사건 신청을 하였다. 나. 이 사건 신청법인 정관의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779405"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779407"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │제1조(명칭) 이 법인은 ‘사단법인 ○○연구원’(이하 ‘본 법인’이라 한다)이라 한다. │ │ │ │제2조(목적) 본 법인은 「민법」 제32조 및 「문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감│ │독에 관한 규칙」에 따라 설립되었으며, 한국, 중국, 일본의 고미술품 및 유물의 연구를 통하여 우리 │ │문화재의 우수함을 알리고, 올바른 고미술품 평가방법의 연구와 대중화를 통하여 우리 문화재의 세 │ │계화와 더불어 소중한 유산이 후대에게 전달될 수 있도록 하는 것을 설립목적으로 한다. │ │ │ │제4조(사업) 본 법인은 제2조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사업을 수행한다. │ │ 1. 한중일 고미술품의 연구 및 감정평가 방법 연구 사업 │ │ 2. 국내외 고미술품의 연구·발전을 위한 감정평가 전문가 양성 │ │ 3. 한중일 국제 고미술품 전시회, 세미나 등 포럼 개최 │ │ 4. 한중일 국제 고미술품 연구·감정평가 강연 사업 │ │ 5. 기타 법인의 설립목적을 달성하기 위하여 필요한 사업 │ │ │ │제10조(임원의 종류와 정수) │ │ 1. 본 법인의 임원으로 이사와 감사를 둔다. │ │ 2. 본 법인의 이사는 다음 각 호와 같이 한다. │ │ ① 이사장 1인 │ │ ② 이사는 3인 이상 8인 이내로 하며 이사장을 포함한다. │ │ 3. 감사는 2인 이내로 한다. │ │ │ │제34조(재원) │ │ 1. 법인의 재산은 기본재산과 운영재산으로 구분한다. │ │ 2. 다음 각 호의 1에 해당하는 재산은 이를 기본재산으로 하고, 기본재산 이외의 일체의 재산은 운영 │ │재산으로 한다. │ │ ① 설립 시 기본재산으로 출연한 재산 │ │ ② 기부에 의하거나 기타 무상으로 취득한 재산. 다만, 기부목적에 비추어 기본재산으로 하기 곤란하 │ │여 총회의 승인을 얻은 것은 예외로 한다. │ │ ③ 운영재산 중 총회에서 기본재산으로 편입할 것을 의결한 재산 │ │ 3. 이 법인의 기본재산은 별지목록 1과 같다. │ │ 4. 본 법인의 유지 및 운영에 필요한 경비의 재원은 다음과 같다. │ │ ① 회비 │ │ ② 정부 및 지방자치단체의 보조금 │ │ ③ 각종 기부금 │ │ ④ 재산으로부터 생기는 과실금 │ │ ⑤ 기타 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 다. 이 사건 신청법인의 사업계획서, 재산목록 및 예산서는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779415"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779417"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779419"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │1. 한중일 고미술품의 연구 및 감정방법 연구 │ │ 가. 목적 : 국내 고미술품에 적합한 감정 평가기준을 확립 │ │ 나. 사업내용 │ │ ○ 시행시기 : 상시 사업(1월~12월) │ │ ○ 장소 : 주사무소 │ │ ○ 구체 사업내용 : 국내의 고미술품 및 유물과 중국, 일본 사례를 연구함 │ │ 다. 시행방법 │ │ ○ 회원들은 자유롭게 당해 연도 연구주제에 대하여 연구를 실시함 │ │ ○ 회원들은 매월 1회 주사무소에서 연구실적을 공유하고 공동의 연구 과제를 공모하여 수행함 │ │ ○ 회원들의 연구 결과는 본 법인의 이름으로 유관기관 및 법인과 공유하여 타 단체와의 공동의 │ │연구를 꾀함 │ │ 라. 소요예산 및 산출근거 : 금 2,000,000원 │ │ ○ 예비비 : 2,000,000원 │ │ 마. 향후계획 : 연구실적을 바탕으로 정부나 공공기관이 주관하여 국내로 들여오는 고미술품을 감정 │ │하는데 기여함 │ │ │ │2. 국내외 고미술품의 연구·발전을 위한 감정평가 전문가 양성 │ │ 가. 목적 : 감정평가 전문가를 양성하여 대중들이 손쉽고 올바르게 한국 고미술품을 이해하고 향유 │ │할 수 있도록 지원함 │ │ 나. 사업내용 │ │ ○ 시행시기 : 매 분기별 2회 │ │ ○ 장소 : 주사무소 및 별도 대여 교육장 │ │ ○ 구체 사업내용 : 실무적으로 고미술품의 연구·감정평가를 실시할 수 있는 전문가 양성사업 │ │ 다. 시행방법 │ │ ○ 고미술품에 지식이 있는 전문가 중 교육희망자 10명 내외 선발교육 │ │ ○ 교육내용 : 한중일 대표 고미술품, 한중일 문화재 소비방식, 한국의 고미술품과 해외(중, 일) 고 │ │미술품의 차이를 통한 한국 고미술품 구분법 등 │ │ 라. 소요예산 및 산출근거 : 1,800,000원 │ │ ○ 장소대여비 : 4회 * 150,000원 = 600,000원 │ │ ○ 강사료 : 4회 * 200,000원 = 800,000원 │ │ ○ 기타 소모품비(교재 등) : 400,000원 │ │ │ │3. 한중일 국제 고미술품 전시회, 세미나 등 포럼 개최 │ │ 가. 목적 : 한중일 고미술품 전문가들의 포럼 개최로 국내외 고미술품의 연구와 관심, 소중함을 알 │ │림 │ │ 나. 사업내용 │ │ ○ 시행시기 : 연중사업 │ │ ○ 장소 : 주사무소 및 별도 대여 교육장 │ │ ○ 구체 사업내용 : 한중일 고미술품 전문가를 대상으로 한 포럼 개최, 대중을 대상으로 한 한중일 │ │고미술품 전시회 개최 │ │ 다. 시행방법 │ │ ① 한중일 고미술품 전문가를 대상으로 한 포럼 개최 │ │ ○ 컨벤션센터, 대학교 대회의장 등 다수 인원의 토론이 가능한 장소 임대 │ │ ○ 한중일 고미술품의 공동 연구 방향성에 대해 포럼 시행(2018년) │ │ ○ 고미술품 전문가 외 각종 문화재 전문가를 초빙, 다양한 의견 수용 │ │ ② 대중을 대상으로 한 한중일 고미술품 전시회 개최 │ │ ○ 전시회가 잦은 대안 공간 또는 공공기관의 전시공간을 임대 │ │ ○ 법인의 회원 및 유관기관의 도움으로 전시회 물품을 선정하여 진행 │ │ 라. 소요예산 및 산출근거 : 7,500,000원 │ │ ① 한중일 고미술품 전문사 대상 포럼 개최 : 3,000,000원 │ │ ○ 장소대여비 : 1,000,000 │ │ ○ 광고비(현수막, 홍보기사 등) : 1,000,000원 │ │ ○ 기타 비용 : 1,000,000원 │ │ ② 대중을 대상으로 한 한중일 고미술품 전시회 개최 : 금 4,500,000원 │ │ ○ 장소대여비 : 2,000,000원 │ │ ○ 광고비 : 1,500,000원 │ │ ○ 소모품비 : 500,000원 │ │ ○ 기타 비용 : 500,000원 │ │ │ │4. 한중일 국제 고미술품 연구·감정평가 경연사업 │ │ 가. 목적 : 대중에게 고미술품 정보를 제공하여 일상생활에서 고미술품의 가치를 느낄 수 있도록 함 │ │ 나. 사업내용 │ │ ○ 시행시기 : 상시사업 │ │ ○ 장소 : 주사무소 및 별도 교육장 │ │ ○ 구체 사업내용 : 고미술품에 관심 있는 일반시민에 대한 고미술품 교육 │ │ 다. 시행방법 │ │ ○ 대상 : 인터넷 홍보 등을 통해 모집한 교육희망자 중 1회 20명 내외 교육 │ │ ○ 교육횟수 : 분기별 2회 총 4회 │ │ ○ 교육내용 : 고미술품의 정의, 시대별 고미술품의 변천사, 한국 고미술품이 타국에 미친 영향 등 │ │ 라. 소요예산 및 산출근거 : 2,000,000원 │ │ ○ 장소대여비 : 4회 * 200,000원 = 800,000원 │ │ ○ 강사료 : 4회 * 200,000원 = 800,000원 │ │ ○ 기타(교재, 기념품 제작 등) : 400,000원 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> ○ 2018년도 사업계획서 주요 내용 ○ 재산목록 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779441"> ┌────┬─────┬───┬─────┬──────┐ │구분 │재산명 │수량 │금액(원) │비고 │ ├────┼─────┼───┼─────┼──────┤ │기본재산│현금(예금)│1계좌 │10,000,000│이○문 출연 │ ├────┼─────┼───┼─────┼──────┤ │운영재산│현금(예금)│1계좌 │15,000,000│이○문 출연 │ │ ├─────┼───┼─────┼──────┤ │ │책상, 의자│1 │무상 │이○문 출연 │ │ ├─────┼───┼─────┼──────┤ │ │컴퓨터 │1 │무상 │이○문 출연 │ ├────┴─────┴───┼─────┼──────┤ │합 계 │25,000,000│ │ └──────────────┴─────┴──────┘ </img> ○ 2018년도 예산서 1. 세입 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779447"> ┌───┬────────┬────────────┐ │항목 │예상 수입액(원) │산출근거 │ ├───┼────────┼────────────┤ │회비 │10,800,000 │30,000원 * 12개월 * 30명│ ├───┼────────┼────────────┤ │출연금│25,000,000 │- │ ├───┼────────┼────────────┤ │계 │35,800,000 │ │ └───┴────────┴────────────┘ </img> 2. 세출 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779449"> ┌───────┬─────┬─────────────┐ │항목 │예산액(원)│산출내역 │ ├───────┼─────┼─────────────┤ │인건비 │0 │이○문 대표이사의 자원봉사│ ├───────┼─────┼─────────────┤ │임대료 │0 │무상임대차 계약 │ ├───────┼─────┼─────────────┤ │사업비 지출 │13,300,000│사업계획서 참조 │ ├───────┼─────┼─────────────┤ │기본재산 편입 │10,000,000│- │ ├───────┼─────┼─────────────┤ │차기 이월액 │12,500,000│- │ ├───────┼─────┼─────────────┤ │계 │35,800,000│ │ └───────┴─────┴─────────────┘ </img> 라. 이 사건 신청법인의 임원 취임예정자 명단은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158779451">┌─────┬────┬───────────────────────────┬────┐ │취임예정직│성명 │주요약력 │예정임기│ ├─────┼────┼───────────────────────────┼────┤ │이사장 │이○문 │- ○○대 사회교육원 교수 │3년 │ │ │(청구인)│- ○○대 예술문화진로 교육학과 강사 │ │ │ │ │- 정부 보유 미술품관리 자문위원 │ │ ├─────┼────┼───────────────────────────┼────┤ │이사 │남○○ │- 사단법인 ○○○연구소 박물관 대학 수료 │3년 │ │ │ │- TV조선 ○○ 출장감정, KBS 2TV ○○ 고미술품 출장감 │ │ │ │ │정 등 출연 │ │ │ │ │- ○○도 ○○ 시립박물관 수장고 유물 감정 │ │ ├─────┼────┼───────────────────────────┼────┤ │이사 │변○○ │- 국립○○박물관대학 수료 │3년 │ │ │ │- ○○도자기연구회 회원 │ │ │ │ │- 2017년 ○○시교육상 수상 │ │ ├─────┼────┼───────────────────────────┼────┤ │이사 │유○○ │- ○○대 사회교육원 골동품 감정 경매학과 전문과정 수료│3년 │ │ │ │- ○○ 도자박물관 도자기 감정 조수 │ │ ├─────┼────┼───────────────────────────┼────┤ │이사 │이○우 │- 사단법인 대한민국○○협회 회원 │3년 │ │ │ │- ○○아시아게임/○○올림픽 볼링 국가대표 감독 │ │ │ │ │- ‘○○ 300년 전’ 개최 │ │ ├─────┼────┼───────────────────────────┼────┤ │이사 │윤○○ │- ○○대 사회교육원 고미술감정 경매학과 수료 │3년 │ │ │ │- SBS ○○, ♠♠, TV조선 출연 │ │ │ │ │- ○○옥션 대표 │ │ └─────┴────┴───────────────────────────┴────┘ </img> ○ 임원 취임예정자 명단(임원취임 승낙서 제출자임) 마. 청구인은 이 사건 신청법인의 2018년도 사업실적으로 다음의 5가지 활동에 대한 사진을 제출하였다. - 다 음 - ○ ○○원 대표 강의(2018. 4. 20.) ○ ○○원 회원 얼굴 박물관 견학(2018. 3. 30.) ○ 한중일 고미술 감정연구과정(2018. 6. 5.) ○ ○○연구원 각자 연구논문 작성(2018. 5. 21.) ○ ○○연구원 시상식(2018. 6. 11.) 바. 피청구인은 2018. 7. 17. 이 사건 처분 관련 내부결재 문서에서 다음과 같은 검토결과를 보고하였다. - 다 음 - ○ 법인의 목적과 감정평가 방법 연구 사업이 추상적이고 지속적인 사업의 유지·발전을 위한 재정 조달방안도 미비함, 목적사업 수행을 위한 이사 등 임원의 관련 분야에 대한 경력 및 전공 등 전문성 부족 사. 피청구인은 2018. 7. 18. 청구인에게 다음과 같은 이유로 이 사건 처분을 하였고, 행정심판청구기간 등 불복절차는 고지되어 있지 않다. - 다 음 - ○ 「문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제4조에 따른 법인의 목적과 사업실현 가능성, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성 등이 부적합한 것으로 판단되어 법인 설립을 불허합니다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「민법」 제31조, 제32조에 따르면, 법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못하고, 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 되어 있다. 2) 「문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제4조제1항에 따르면, 주무관청은 법인설립허가신청의 내용이 다음 각 호의 기준에 적합한 경우에 한하여 이를 허가하는데, 제1호에는 ‘법인의 목적과 사업이 실현 가능할 것’, 제2호에는 ‘목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것’, 제3호에는 ‘다른 법인과 동일한 명칭이 아닐 것’이 규정되어 있다. 3) 「행정절차법」 제23조제1항 및 제26조에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하며, 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 처분사유의 추가·변경에 대한 판단 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 ‘법인의 목적과 사업실현 가능성, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성 등이 부적합’하다는 사유로 이 사건 처분을 하였고, 그 후 행정심판 답변서에서 문화재보호법 등에 따른 전문가의 경력 및 전공 요건에 부합하지 않는다고 주장하고 있으므로, 행정심판 계속 중 이 부분에 대한 처분사유의 추가·변경이 허용될 수 있는지 여부를 살펴본다. 행정처분의 취소를 구하는 항고쟁송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 참조). 위 인정사실에 따르면 당초 이 사건 처분서에 기재된 처분사유 중 하나는 ‘목적하는 사업을 수행할 수 있는 전문성이 부적합’하다는 것이고, 피청구인이 이 사건 심판청구에 대한 답변서에서 추가·변경한 처분사유는 문화재보호법 등에 따른 전문가의 경력 및 전공 요건에 부적합하다는 것으로, 이는 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경한 것이 아니라 단순히 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과하므로 새로운 처분사유를 추가하거나 변경한 것으로 볼 수 없어 허용된다고 할 것이다. 2) 이 사건 처분에 절차적 하자가 있는지 여부에 대한 판단 가) 청구인은 이 사건 처분은 처분의 근거와 이유가 제시되지 않아 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 절차상의 위법이 있다고 주장한다. 그러나 행정청은 처분을 하는 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 당사자가 신청하는 허가 등을 거부하는 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없고, 이 때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서 기재 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조)고 할 것인데, 위 인정사실에 따르면 처분 당시 청구인들은 처분의 근거규정과 함께 사업을 수행할 수 있는 전문성 부족 등을 이유로 하여 처분이 이루어졌음을 알 수 있어서, 비록 청구인이 제출한 신청서류 기재사항 중 어느 부분이 부적합한지 구체적인 이유제시를 받지 못했다 하더라도 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었을 것으로 보이므로, 위와 같은 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 나) 청구인은 피청구인이 행정심판 청구 등 불복방법을 고지하지 않은 채 이 사건 처분을 하였으므로 절차상 하자가 있다는 취지로 주장한다. 그런데 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등을 청구인에게 별도로 고지하지 않은 사실은 인정되나, 이러한 불고지는 행정심판 등의 청구기간이 연장되는 것에 그칠 뿐이고 그로 인하여 심판의 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 수반된다고는 볼 수 없는바(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 참조), 이 부분 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 다) 청구인은 접수 전 사전검토 단계에서 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 삼은 사항에 대해 중대한 하자가 있다거나 보완요구를 하지 않았으므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하였다고 주장한다. 그러나 일반적으로 행정청의 담당자가 민원을 접수하기 전에 관련 서류를 받아 검토하는 것은 신청 구비서류에 대해 형식적인 요건을 검토하기 위한 것으로, 이 사건 처분은 구비서류에 대한 검토를 마치고 접수를 진행하여 법인설립허가를 위한 실질적인 요건에 대해 판단한 결과이므로 이 부분 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 이 사건 처분에 위법·부당성이 있는지 여부에 대한 판단 가) 「민법」은 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있고, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것인바, 주무관청의 법인설립불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결 참조). 나) 이 사건 신청법인의 주요 사업 목적이 국내 고미술품의 감정 평가기준을 확립하고 감정평가 전문가를 양성하려는 것이어서 그 실현을 위하여 고도의 전문성과 인적·물적 자원의 소요, 관계기관과의 협력체계가 기대되는바, 임원 취임 예정자들 경력이 대중적인 방송 출연이나 개인적인 관심에서 이루어진 것 외에 문화재 관련 공신력 있는 연구 활동에 관한 자료는 부족한 점, 사업계획서상으로는 임원 외에 연구사업을 실무적으로 수행할 수 있는 전문인력 충원이나 전문기관과의 협력방안에 대한 구체적 내용이 없는 점, 청구인이 사진으로 제출한 사업실적만으로는 문화재 감정 분야에서의 전문성 정도에 대해 판단하기 힘든 점, 법인 운영경비는 회비, 정부 및 지방자치단체의 보조금, 기부금, 재산으로부터 생기는 과실금 등으로 충당한다고 되어 있으나 이 사건 신청법인의 경우 청구인의 출연으로 기본재산 1,000만원, 운영재산으로 1,500만원, 책상, 의자, 컴퓨터만 보유하고 있을 뿐이고, 회비 외에 지속적인 법인의 자체 재원 조달방안이 없어 재정적 기초가 확립되어 있다고 보이지 않는 점 등을 종합하여 고려하면, 피청구인이 이 사건 신청법인의 사업이 국민의 재산권에 미치는 영향을 고려하여 전문성 등에 대해 판단함에 있어 법인의 설립에 관하여 부여받은 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어려우므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없으며, 피청구인이 청구인에게 사단법인 설립을 허가할 의무가 있다고도 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 민법 제31조, 제32조 문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조 행정절차법 제23조, 제26조 참조 판례 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결