사도개설허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 8. 8. ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○-7, ○○○-8 등 3필지 지상의 임대아파트 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 부지인 토지 및 그 지상 건물 일체(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)를 □□지방법원 ■■지원 2009타경XXXX호 경매 절차를 통하여 낙찰 받은 회사이며, 피청구인은 이 사건 아파트의 진입로 확보가 가능하도록 ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-5, ○○○-9, ○○○-10, ○○○-12 각 토지를 대상으로 사도개설허가를 1998. 5. 30. 청구외 ◆◆주택 주식회사에게 하였고, 2002. 12. 14. 청구외 ◇◇종합건설 주식회사 앞으로 변경허가 하였다. 피청구인은 2018. 10. 31. 청구외 ◇◇종합건설 주식회사의 주목적사업(주택건설사업)의 사업시행자 지위상실을 사유로 「사도법」 제13조제1항제4호에 의거 ○○○읍 ○○리 ○○○-9번지외 3필지에 아파트 진입도로 설치목적으로 청구외 ◇◇종합건설 주식회사에 허가한 사도개설허가를 취소하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자들의 지위 및 관계 가) 청구인은 2016. 8. 8. ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○-7, ○○○-8 등 3필지 지상의 이 사건 사업 부지인 토지 및 이 사건 아파트를 □□지방법원 ■■지원 2009타경XXXX호 경매 절차를 통하여 낙찰 받은 회사이다. 나) 청구인은 이 사건 사업의 잔여 공사 및 사업을 수행하고자 피청구인에게 청구인을 사업주체로 하는 사업계획변경승인을 해줄 것을 신청하였으나 피청구인이 이를 거부하였으며, 이에 청구인은 2017. 7. 31. 피청구인을 상대로 사업계획변경승인거부처분을 취소해 달라는 행정소송(이하 ‘관련 행정소송’이라 한다)을 제기하고 승소 확정판결을 얻었다. 다) 피청구인은 청구인의 이 사건 사업에 관한 관할 행정청이자 이 사건 사도개설허가를 취소한 행정청이다. 2) 이 사건 사도개설허가 및 그 취소처분 가) 이 사건 사도개설허가 피청구인은 이 사건 아파트의 진입로 확보가 가능하도록 ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-5, 9, 10, 12 각 토지를 대상으로 사도개설허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 해주었다. 이 사건 허가는 1998. 5. 30. 청구외 ◆◆주택에게 내려졌고, 2002. 12. 14. 청구외 ◇◇종합건설 앞으로 변경되었다. 한편, 이 사건 사업의 주체는 최초 1998. 6. 13. 청구외 ◆◆주택 주식회사가 사업계획승인을 받은 후, 같은 해 11. 19. 청구외 ◈◈건설 주식회사로, 1999. 3. 31. 청구외 주식회사 △△주택으로, 1999. 12. 7. 청구외 ▲▲산업개발 주식회사로, 2000. 3. 21. 청구외 ◎◎주택으로, 2002. 12. 18. 청구외 ◇◇종합건설 주식회사로 사업주체를 변경하는 사업계획변경승인이 이뤄졌다. 나) 이 사건 사도개설허가는 이 사건 사업의 진행을 위한 부수적 허가에 해당 위와 같이 이 사건 사도개설허가는 이 사건 사업주체가 완공할 아파트의 진입로로 사용될 도로의 개설을 위한 목적으로 내려진 허가이며, 이 사건 사업이 없이는 이 사건 도로 개설은 존립근거를 잃는 의존적 관계에 있다. 다) 이 사건 사도개설허가의 취소 그런데 피청구인은 청구인이 이 사건 사업의 주체를 청구인 앞으로 변경해 달라는 관련 행정소송을 제기하고, 제1심과 제2심에서 각각 청구인이 승소판결을 얻어 최종심인 대법원에 사건이 계류 중이던 2018. 10. 31. 청구외 ◇◇종합건설 주식회사 앞으로 변경허가된 이 사건 사도개설허가를 취소하였다. 3) 청구인의 당사자적격 등 가) 이 사건 사도개설허가와 그 취소처분은 청구인이 아닌 청구외 ◇◇종합건설 주식회사 앞으로 내려진 것이고 청구인은 그 직접적 당사자가 아니지만, 피청구인은 이 사건 사도개설허가의 취소를 이유로 청구인이 피청구인을 상대로 관련 행정소송에서의 확정 승소판결을 근거로 사업계획변경승인을 신청(정확히는 피청구인은 거부처분의 취소판결이 확정되었으므로 판결의 기판력 등에 의하여 청구인에게 거부된 원래의 처분을 신청대로 내릴 처분의무가 있으므로 특별히 청구인의 신청이 없어도 피청구인은 사업계획변경승인을 하였어야만 한다)함에 대하여 또다시 거부한 바 있다. 따라서 비록 청구인은 이 사건 사도개설허가의 당사자는 아니지만, 위와 같이 이 사건 사도개설허가의 취소로 법률상 불이익을 받게 되었으므로 청구인으로서도 이 사건 사도개설허가의 취소를 쟁송으로 다툴 법률상 이익 내지 당사자적격이 있다고 하겠다. 나) 그리고 청구인은 이 사건 사도개설허가의 당사자가 아니기 때문에 구체적으로 사도개설허가취소처분이 언제, 어떻게 내려졌는지를 알지 못하였다. 청구인이 확정적으로 이 사건 사도개설허가가 취소된 사정을 알게 된 것은 2019. 1. 31.경이었다. 따라서 청구인은 행정심판을 제기함에 필요한 제소기간을 청구인이 취소처분을 알게된 날로부터 90일의 기간을 산정하여야 하는 바, 청구인에게는 아직까지 제소기간이 남아 있다(2019. 2. 1.부터 기산할 경우 90일이 경과하는 날은 같은 해 5. 1.이 된다). 4) 이 사건 사도개설허가 취소처분의 위법·부당성 이 사건 사도개설허가 취소처분은 다음의 점에서 위법하거나 부당한 처분에 해당한다. 가) 주된 행정처분이 유효함에도 부수적 행정처분만을 취소한 점 위에서 설시한 것처럼, 이 사건 사도개설허가는 독립된 도로개설을 목적으로 내려진 허가가 아니다. 따라서 주된 행정처분 내지 기본 행정처분인 이 사건 사업에 관한 사업계획승인이 존속하고, 나아가 청구인 앞으로 사업주체 변경을 위한 변경승인이 내려져야 할 의무가 존재하는 상황이라면(관련 행정소송의 제1심, 제2심에서 모두 피청구인의 사업계획변경승인 거부처분의 취소 판결이 내려진 점 참조) 행정청으로서는 부수적 행정처분에 해당하는 이 사건 사도개설허가만을 별도로 구분하여 취소하여서는 아니 되며, 이 사건 사도개설허가의 취소를 함에 있어서는 이 사건 사업에 관한 사업계획승인이 직권 또는 신청에 의하여 취소되었거나 적어도 취소가 확실하다는 등의 사정을 반드시 고려하였어야 한다. 그런데도 불구하고 피청구인은 이러한 사정을 도외시한 채 여전히 이 사건 사업에 관한 사업계획승인이 존속하는 상황에서도, 이 사건 사도개설허가를 취소한 것이므로 이 점에서 이는 위법 내지 부당한 처분에 해당한다. 나) 이 사건 사도 부분이 이미 사실상 현황 도로로 사용되고 있는 점 나아가 피청구인은 이 사건 사도개설허가를 취소함에 있어서 이미 이 사건 사도개설 예정 부분이 도로 포장이 되지 않은 점을 제외하고는 이 사건 아파트 및 인근 마을 등으로의 진입이나 통행을 위하여 사용되어 온 점을 고려하지 않았다. 즉, 이 사건 사도개설허가가 1998. 5. 30. 내려지고 이 사건 아파트 건설을 위한 사업계획승인이 그 무렵인 1998. 6. 13. 내려진 후 상당히 공사가 진행되어 현재 지상 아파트 보존등기가 될 정도로 건축 공정이 이뤄졌으며, 위와 같이 사업계획승인 후 현재에 이르기까지 20년이 넘는 긴 시일이 소요되는 과정에서 이 사건 사도 부분은 이미 인근 주민이나 일반인들이 차량 통행으로도 사용하는 사실상의 도로로는 완성 단계에 있다. 다시 말하면 이미 도로로 개조된 현황을 기초로 피청구인이 도시계획이나 시설을 도로로 수립하고 집행해나가야 할 공적 책임이 발생한 것이다. 따라서 피청구인으로서는 해당 토지 부분을 도로로 공적 시설계획을 수립·집행할 것이 아니라면, 기존에 존재한 사도개설허가는 마땅히 이를 유지함이 타당한 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 어떠한 이유에서인지 이 사건 사도개설허가를 도리어 취소해 버린 것이므로 이는 위법하거나 부당한 처분이 아닐 수 없다. 다) 이 사건 사업계획변경승인거부처분 취소소송 중 기습적 허가취소를 한 점 한편, 이 사건 사도개설허가취소는 청구인이 피청구인을 상대로 사업주체변경을 위한 소송을 제2심까지 진행하고, 마지막 상고심을 진행 중이어서 곧 사업주체변경을 얻기 위한 최종단계에 와 있었다. 따라서 청구인으로서는 사업주체 변경이 되면 이 사건 사도개설을 비롯하여 남아 있는 이 사건 사업의 잔여 사업들을 완성시켜 지역민의 오랜 난제이자 숙원인 이 사건 사업을 완성할 소임을 다하고자 하였다. 즉 이 사건 사도개설허가가 진정 취소사유가 있다고 한다면 피청구인으로서는 최소한 청구인과의 사이에서 진행 중이던 관련 행정소송의 최종 결과를 지켜본 뒤 결정하였어야 한다. 그런데도 불구하고 피청구인은 어찌된 사정인지 청구인과의 관련 행정소송의 결과를 기다리지 않고 의도적으로 이 사건 사도개설허가만 독립하여 취소하고, 또 이를 근거로 관련 행정소송의 확정 판결의 효력을 무시하며 여전히 사업주체 변경을 하지 않고 있는바, 이 점에서도 이 사건 사도개설허가는 위법하거나 부당한 처분에 해당한다. 라) 소 결 이상의 점에서 이미 이 사건 사도개설허가 취소처분은 위법·부당한 처분이라 할 것이므로 이를 취소하여 주기 바란다. 위에서 적시한 실체적 위법·부당사유 이외에도 절차적으로도 피청구인의 이 사건 사도개설허가 취소처분에 하자가 존재한다면 귀 심판위원회에서는 그와 같은 절차적 하자까지도 두루 고려하여 취소결정을 내려주기 바란다. 5) 결 론 이상의 이유로 청구인은 이 사건 사도개설허가취소처분의 취소심판결정을 구하기 위하여 이 사건 청구에 이른 것이니 청구인의 심판청구를 부디 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 2002. 12. 14. 사도설치허가 변경승인을 받은 ◇◇종합건설 주식회사는 사도설치허가에 따른 공사 준공예정일인 2005. 8. 30.이 지났음에도 사도설치허가 공사 미이행과 더불어 준공검사 서류를 제출하지 않았으며, 현재 사도허가 부지에 대한 소유권 또한 상실(2004. 7. 31. ◈◈건설(주)에서 홍**로 소유권 이전)된 사항이며, 위 사도허가의 목적인 주택건설사업계획의 사업주체 또한 주택건설사업계획변경승인으로 (주)벽제개발로 변경됨에 따라 사도설치허가의 목적인 주택건설사업 주체의 자격 또한 상실되었기에「사도법」제13조제1항제4호의 규정에 의거 적법하게 ◇◇종합건설 주식회사에 대한 사도설치허가를 취소 처분하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 사도설치는 사도법에 규정에 따라 허가를 받아야하는 별도의 허가사항으로 주택건설사업계획에 따른 부수적 행정처분이라 볼 수 없으며, 나) 위 사건인 사도설치허가 취소 행정처분은「사도법」제13조제3항 및「행정절차법」제21조의 규정에 의거 사도개설허가의 취소처분 전 청문을 이행(2018. 10. 10.)하고, 2018. 10. 31.「사도법」제13조제1항제4호의 규정에 의거 적법하게 취소 처분하였다(처분대상자는 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없게 된 경우에 해당함). 다) 청구인에 대하여 제3자로서 위 청문통지 및 의견제출 기회가 주어졌고 이에 따라 청구인의 의견 제출이 있었는바 이로부터 상당한 기간이 경과된 현재에 이르러 본 건 심판청구에 이른 것은 부적법하다. 한편, 의견제출 당시 주택건설사업계획과 관련된 언급은 전혀 없었다. 라) 이 사건 사도개설허가와 청구인의 사업계획(변경)승인 건은 별도의 건으로서 당초 1명의 명의자로 진행되다가 각 토지소유자가 변경되는 등 우연한 사정에 의하여 허가/승인 명의자가 달라진 것인바, 스스로 사도개설허가 대상 토지와 별도로 사업계획승인 대상 토지를 취득한 청구인으로서는 사업계획변경승인 등을 위하여 사도개설허가 대상 토지의 소유 또는 사용 권리를 따로 취득하여야 할 것(또는 다른 경로의 진출입로 마련 등을 모색)이며, 이에 관한 사실상 이해관계를 이유로 보호받아야 할 법률상 이익을 주장하는 것은 다소 무리하다고 사료된다. 마) 결국 사도개설허가취소처분으로 인하여 주택건설사업계획변경승인 요건을 결하게 된 것은 사실상의 불이익이고 법률상의 불이익이라 보기 어려운바 이미 진행되고 있는 행정쟁송(처분대상자가 불복함)에서 소송참가 등으로 자신의 의견을 개진함은 별론으로 본 건 행정심판청구와 같이 독자적인 지위에서 처분의 효력을 다툴 수는 없다고 사료된다. 3) 결 론 위 사건 사도개설허가 취소처분은 「사도법」 제13조제1항제4호의 규정에 의거 적법하게 취소 처분한 것으로 청구인의 행정심판 청구를 각하 또는 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 심판 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【사도법】 제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설ㆍ개축(改築)ㆍ증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 1. 개설하려는 사도가 제5조에 따른 기준에 맞지 아니한 경우 2. 허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우 3. 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위배되는 경우 4. 해당 사도의 개설ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경으로 인하여 주변에 거주하는 주민의 사생활 등 주거환경을 심각하게 침해하거나 사람의 통행에 위험을 가져올 것으로 인정되는 경우 제13조(허가의 취소) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4조에 따른 허가를 취소할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제4조에 따른 허가를 받은 경우 2. 제12조에 따른 명령에도 불구하고 해당 사도가 제5조에 따른 기준에 맞지 아니한 경우로서 통행상의 위험이 큰 경우 3. 사도개설자가 허가의 취소를 신청하는 경우 4. 사도개설자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없게 된 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 허가를 취소하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공사의 중지, 해당 사도의 폐쇄 또는 원상회복을 명할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 허가를 취소하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이해관계인의 의견을 들어야 하고, 청문을 실시하여야 한다. 【사도법 시행령】 제8조(허가취소 전 의견청취) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제13조제3항에 따라 이해관계인의 의견을 들으려는 경우에는 허가를 취소하려는 사도, 취소 사유, 의견제출 기한 등을 이해관계인에게 통지하여야 한다. 다만, 이해관계인이 여럿이거나 명확하지 아니한 경우에는 그 내용을 14일 이상 공보(公報)에 공고함으로써 통지를 갈음할 수 있다. ② 제1항에 따라 통지 또는 공고된 내용에 의견이 있는 이해관계인은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 의견을 제출할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 제출된 의견을 검토한 후 의견이 제출된 날부터 30일 이내에 의견의 반영 여부와 그 사유 등을 의견을 제출한 자에게 통보하여야 하며, 제출된 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 해당 내용을 반영하여야 한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 판결문, 사도개설허가 취소처분 청문서류, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016. 8. 8. ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○-7, ○○○-8 등 3필지 지상의 임대아파트 건설사업 부지인 토지 및 그 지상 건물 일체를 □□지방법원 ■■지원 2009타경XXXX호 경매 절차를 통하여 낙찰 받은 회사이다. 나) 피청구인은 이 사건 아파트의 진입로 확보가 가능하도록 ○○시 ○○○읍 ○○리 ○○○-5, ○○○-9, ○○○-10, ○○○-12 각 토지를 대상으로 사도개설허가를 1998. 5. 30. 청구외 ◆◆주택 주식회사에게 하였고, 2002. 12. 14. 청구외 ◇◇종합건설 주식회사 앞으로 변경허가 하였다. 다) 청구인은 이 사건 사업의 잔여 공사 및 사업을 수행하고자 피청구인에게 청구인을 사업주체로 하는 사업계획변경승인신청하였으나 피청구인이 거부하여, 청구인은 2017. 7. 31. 피청구인을 상대로 사업계획변경승인거부처분을 취소해 달라는 행정소송을 제기하여, 2018. 1. 23. 제1심 승소, 2018. 7. 19. 제2심 승소, 2018. 11. 29. 상고기각으로 최종 확정판결을 받았다. 라) 피청구인은 2018. 10. 31. 청구외 ◇◇종합건설 주식회사의 주목적사업(주택건설사업)의 사업시행자 지위상실을 사유로 「사도법」 제13조제1항제4호에 의거 ○○○읍 ○○리 ○○○-9번지외 3필지에 아파트 진입도로 설치목적으로 청구외 ◇◇종합건설 주식회사에 허가한 사도개설허가를 취소하였다. 2)「사도법」제4조제1항에 따라 사도를 개설·개축·증축 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제13조제1항은 사도개설자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없게 된 경우에는 시장·군수·구청장은 허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고, 같은 법 제13조제3항에 따라 시장·군수·구청장은 사도개설허가를 취소하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이해관계인의 의견을 들어야하고, 청문을 실시하여야 한다. 3) 행정심판법 제13조제1항은, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 경우 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거가 되는 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하므로, 제3자가 당해 처분에 대하여 단지 간접적인 사실상 경제적인 이해관계만을 가지는 데 지나지 않는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 청구인적격이 없다고 할 것이다. 살피건대, 이 사건 사도개설허가취소처분은 청구인이 아닌 ◇◇종합건설 주식회사를 상대로 한 처분인 점, 사도의 개설은 사도법에 따라 허가를 받아야 하는 것으로서, 이 사건 주택건설사업계획승인에 따른 부수적 행정처분이라고 보기 어려운 점, 즉, 사도개설허가와 주택건설사업계획승인은 각 법령에 따른 요건을 갖추어 별도의 허가를 받아야 하는 사항으로서, 주택건설사업계획승인과 사도개설허가에 대하여 항상 동일한 처분을 내려야 하는 것은 아닌 점, 청구인이 이 사건 사도개설허가취소로 인하여 불편을 겪는다고 하더라도 이는 법률상 이익이 아닌 사도를 이용하려는 사실적, 경제적 이익으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.