사도 권리의무승계신고 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인들은 2017. 8. 9. 피청구인에게 사도 권리·의무승계 신고서(피승계인 ○○○ → 승계인 ○○○ 외 1인)를 제출하였다. 피청구인은 2017. 9. 1.과 9. 12. 사유 토지의 사용 승낙서 및 지위양도 관련 서류를 청구인들에게 보완 요구하자 판결문(○○지방법원 2015가합○○○○○ 공장설립, 승인허가명의 등 절차이행)과 2005년 작성한 양도양수서류를 제출하였고, 피청구인은 2017. 9. 19. 보완사항 미이행을 이유로 사도 권리·의무승계신고 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구이유 피청구인이 2005. 5. 2.자 제2005-○호로 허가 처분한 사도설치허가에 의하면 수허가자 ○○○은 ○○시 ○○면 ○리 산○○-○ 및 같은 곳 산○○-○번지 임야 소유자 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○과 약정하여 주택부지를 조성하고자 사도설치허가를 득하였다. 하지만 ○○○이 청구인들 외 2인과 약정한 내용을 이행치 못할 경우 개발행위와 관련된 모든 권리를 토지소유자에게 귀속하며 또한 사도설치허가 양도·양수에 따른 신청절차를 차질 없도록 이행각서 및 각서를 작성하였다. 그러나 ○○○은 청구인들과의 약정한 내용 및 각서내용을 이행하지 못하여 토지소유자들은 재산권을 보호받기 위하여 ○○○을 상대로 사도설치 허가명의 변경을 이행하라는 소송을 제기하여 판결문과 같이 승소함으로써 피청구인에게 사도법 시행규칙 제8조의 규정에 따라 사도 권리의무승계신고를 하였으나 반려처분 하였다. 2) 이 사건의 경위 가) 우선 사도법의 규정에 따라 권리의무승계 내용 및 절차를 살펴보면 사도법 제11조(권리의무승계등) 제1항제1호의 내용에 의하면 사도개설자가 지위를 양도한 경우 양수인이 권리의무를 승계한다. 제2항에는“국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장에게 신고한다”라고 규정되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제8조제1항의 규정에 따라 별지 제7호 서식에 의거 권리의무승계사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 신고토록 행정절차를 명시하고 있다. 나) 그러므로 청구인들은 권리의무승계사실을 증명할 수 있는 서류 즉“○○○은 사도설치 허가명의 변경 절차를 이행하라”라는 판결문을 첨부하여 피청구인에게 신고하였으나 첫째, 1차 보완요구내용, 사도법 제4조의 규정에 따라 사도개설변경하고자 하는 토지에 대한 승낙서 첨부와 지위양도와 관련된 서류 및 피승계인의 확인절차를 이행하라는 보완요구에 따라 보완제출 하였으며, 2차 보완요구는 1차 보완요구 내용과 동일하게 요구하여 이에 보완 내용을 제출하였으나 보완사항이 미비하여 반려처분 하였다. 둘째, 이점에서 살피건대 사도법 제4조의 규정에는 사도 개설허가 기준을 제시할 뿐 권리·의무 승계 내용에 관하여는 아무런 규정이 없음에도 사도법 제4조의 규정에 따라 보완 요구하는 등 사도 권리의무승계신고를 수리하지 아니하고 반려처분 한 것은 법리를 오해한 위법한 행정처분이라 할 수 있다. 셋째, 또한 피청구인이 사법부의 판결을 간과한 채 권리의무승계신고를 반려처분 한 것은 잘못된 행정처분이라 할 수 있다. 3) 그리고 이 사건과 유사한 ○○시 ○○읍 ○○○리 산○○-○번지 임야에 대한 다가구주택 진출입로 부지조성 개발행위허가(허가번호 제23013-○○○○호, 수허가자 ○○○)를 판결에 의해 행정처분한 사례)도 있음에도 이를 간과한 채 사도 권리의무승계신고를 반려처분 한 것은 행정의 일관성에 결여된 부당한 행정처분이라 할 수 있다. 그러므로 위 내용을 종합하여 보면 피청구인 ○○시장이 2017. 9. 19. 처분한 행정처분은 법리를 오해한 행정처분이고, 사법부의 판결을 무시한 자의적인 행정처분이며, 행정선례를 무시한 행정처분 등 효력이 없는 행정행위이므로 청구인들에게 사도 권리의무승계신고를 수리하여야 한다고 본다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인의 주장 사도의 권리·의무 승계 신고 시 피청구인이 권리·의무 승계사실을 증명할 수 있는 서류 및 사유토지의 사용에 관한 권리 확보를 증명할 수 있는 서류를 요구하는 것은 타당한 사항이며 구비서류 미비에 따른 보완 미 이행으로 반려 통보한 피청구인의 처분은 정당하다고 주장한다. 나) 이에 대한 청구인의 답변 사도의 권리·의무 승계신고는 사도법 제11조 및 같은 법 시행규칙 제8조제1항의 규정에 따라 권리·의무 승계사실을 증명할 수 있는 서류를 0첨부하여 신고토록 되어있다. 그러므로 청구인은“피고 ○○○은 원고(○○○, ○○○)들에게 사도 개설허가에 관하여 수허가자 명의변경절차를 이행하라”라는 사법부 판결을 권리·의무 승계사실로 증명할 수 있는 서류로 간주하여 신고하였으며 피청구인은 이를 권리·의무 승계사실을 증명 할 수 있는 서류로 인정하여야 한다. 사유토지의 사용에 관한 권리 확보를 증명 할 수 있는 서류 제출을 요구하나 이는 사도법 시행규칙 제8조제1항의 규정에 따라 사도 권리·의무 승계신고시 구비서류가 아니다. 구비서류가 아님에도 불구하고 구비서류를 요구하며 이를 보완하지 않았다는 이유로 사도 권리·의무 승계신고를 반려 통보한 피청구인의 행정처분은 잘못된 것이다. 5) 결론 그러므로 피청구인은“○○○은 ○○○, ○○○에게 사도개설허가에 관하여 수허가자 명의변경절차를 이행하라”라는 사법부의 판결을 권리·의무 승계사실을 증명할 수 있는 서류로 인정하여 청구인들에게 사도 권리·의무 승계신고를 수리하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장 청구인은 사도의 권리·의무 승계신고 시“○○○은 사도설치 허가 명의변경 절차를 이행하라”는 법원 판결문을 첨부하여 신청하였으므로, 피청구인이 사도법 제11조 및 같은 법 시행규칙 제8조 규정에서 정한 사도의 권리·의무의 승계사실을 증명할 수 있는 서류를 추가로 요구하는 것은 부당하다. 또한 사도법 제4조 규정에는 사도개설허가 기준을 제시할 뿐 권리·의무승계와 관련된 사항이 없음에도 불구하고 권리·의무승계 신고에 대하여 사도법 제4조 규정을 적용하여 해당 토지에 대한 사용승낙서를 요구하는 것은 부당하다. 따라서 상기 보완사항 미이행을 이유로 한 반려 처분은 잘못된 행정처분이며, 사도에 대한 권리·의무승계 신고 처리할 것을 요구하고 있다. 2) 처분의 적법·타당성 본 사건과 관련하여 청구인은 법원 판결문을 권리·의무 승계사실의 입증서류로 제출하였으나, 판결문의 내용은“피고 ○○○이 원고들(○○○ 외 3인)에게 사도개설 허가에 관한 수허가자 명의변경 절차를 이행하라”는 것이다. 따라서 청구인이 권리·의무 승계 신고를 위해서는 판결문의 내용과 같이 당사자 간에 명의변경 절차를 이행 후, 이를 권리·의무 승계사실을 증명할 수 있는 서류로 첨부하여 제출하여야 하는 것이다. 사도법 제4조(개설허가 등)에는 사도를 개설·개축·증축 또는 변경하려는 자가 허가를 받기 위해서는 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 득하도록 되어 있다. 본 사도의 최초 수허가자인 ○○○은 편입토지 중 국·공유지를 제외한 사유토지(6필지)에 대해 허가 당시 토지 소유자로부터 토지 사용에 관한 권리를 득하였다. 또한 본 사도는 2005년 허가를 득한 후 공사가 완료되지 않고 현재까지 진행 중에 있는 사항으로 권리·의무 승계신고 또한 허가의 연장으로 볼 수 있는 바, 청구인이 해당 토지의 사용을 위해서는 소유자로부터 사용에 관한 권리를 확보(토지사용승낙서)해야 하는 것이다. 뿐만 아니라 사도구역 내 일부토지(○○면 ○리○○○-○번지)는 이후 소유권의 변동사항이 있어, 변경된 토지 소유자로부터 사용에 관한 권리를 확보하는 것은 필수 사항이다. 따라서 사도의 권리·의무승계 신고 시 피청구인이 권리·의무 승계사실을 증명할 수 있는 서류 및 사유토지의 사용에 관한 권리 확보를 증명할 수 있는 서류를 요구하는 것은 타당한 사항이며, 구비서류 미비에 따른 보완 미이행으로 반려 통보한 피청구인의 처분은 정당하다고 할 것이다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 사도의 권리·의무 승계 신고 사항에 대하여 구비서류 미비로 2차례 보완 요구하였으나, 청구인의 보완 사항이 미흡하여 반려 처분된 사항으로 미흡한 구비서류로 권리·의무 승계 신고 수리를 요구하는 청구인의 주장은 타당하지 않으므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것으로 사료된다. 【보충서면】 4) 청구인 주장 가) 청구인은“피고는 원고에게 사도 개설허가에 관하여 수허가자 명의변경 절차를 이행하라”라는 사법부 판결을 사도법에 의한 권리·의무 승계사실을 증명할 수 있는 서류로 인정하여야 한다고 주장하고 있다. 나) 또한 사유토지의 사용에 관한 권리 확보를 증명할 수 있는 서류제출 요구한 사항에 대하여 이는 사도의 권리·의무 승계신고 시 구비서류가 아니므로 이를 보완하지 않았다는 이유로 반려 통보한 행정처분은 잘못된 것임을 주장하고 있다. 5) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인이 제출한 판결문은 해당 소송당사자 간의 절차 이행을 요구하는 판결(민사)로써 판결문에 의한 정당한 절차를 이행 후 우리시에 권리·의무 승계신고를 하여야 하는 것이다 나) 또한 사도 편입된 토지에 대하여 토지소유자와 사도개설허가자(○○○) 간의 소송결과에 의하면 기존 사도개설허가자가 토지소유자와의 약정을 이행하지 못하여 토지에 대한 사용 동의를 전제로 한 매매계약이 해제되었음을 확인한 바, 청구인이 해당 토지의 사용을 위해서는 토지소유자로부터 사용에 관한 권리(토지사용승락)를 확보해야하는 것이다. 6) 결론 그러므로 청구인이 피청구인의 보완 요구사항을 이행하지 못하여 반려 처리된 사항에 대하여 권리·의무승계신고 수리를 요구하는 청구인의 주장은 타당하지 않으므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【사도법】 제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설·개축(改築)·증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 1. 개설하려는 사도가 제5조에 따른 기준에 맞지 아니한 경우 2. 허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우 3. 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위배되는 경우 4. 해당 사도의 개설·개축·증축 또는 변경으로 인하여 주변에 거주하는 주민의 사생활 등 주거환경을 심각하게 침해하거나 사람의 통행에 위험을 가져올 것으로 인정되는 경우 ④ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 허가를 하였을 때에는 지체 없이 그 내용을 공보에 고시하고, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사도 관리대장에 그 내용을 기록하고 보관하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 허가에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(권리·의무의 승계 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 종전 사도개설자의 권리·의무를 승계한다. 1. 사도개설자가 지위를 양도한 경우: 양수인 2. 사도개설자가 사망한 경우: 상속인 3. 법인인 사도개설자가 다른 법인과 합병한 경우: 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인 ② 제1항에 따라 권리·의무를 승계한 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 그 사실을 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> [본조신설 2012.12.18.] 【사도법 시행규칙】 제8조(권리·의무의 승계신고) ① 법 제11조제2항에 따라 권리·의무를 승계한 자는 권리·의무를 승계한 날부터 30일 이내에 별지 제7호서식의 권리·의무 승계신고서에 권리·의무의 승계사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ② 제1항에 따라 권리·의무 승계신고를 받은 시장·군수·구청장은 제3조제1항에 따른 사도관리대장에 신고내용을 반영하여야 한다. 【민법】 제389조(강제이행) ① 채무자가 임의로 채무를 이행하지 아니한 때에는 채권자는 그 강제이행을 법원에 청구할 수 있다. 그러나 채무의 성질이 강제이행을 하지 못할 것인 때에는 그러하지 아니하다. ② 전항의 채무가 법률행위를 목적으로 한 때에는 채무자의 의사표시에 갈음할 재판을 청구할 수 있고 채무자의 일신에 전속하지 아니한 작위를 목적으로 한 때에는 채무자의 비용으로 제삼자에게 이를 하게 할 것을 법원에 청구할 수 있다. <개정 2014.12.30.> 【민사집행법】 제263조(의사표시의무의 집행) ① 채무자가 권리관계의 성립을 인낙한 때에는 그 조서로, 의사의 진술을 명한 판결이 확정된 때에는 그 판결로 권리관계의 성립을 인낙하거나 의사를 진술한 것으로 본다. ② 반대의무가 이행된 뒤에 권리관계의 성립을 인낙하거나 의사를 진술할 것인 경우에는 제30조와 제32조의 규정에 따라 집행문을 내어 준 때에 그 효력이 생긴다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사도 권리·의무의 승계신고서, ○○지방법원 2015가합○○○○○ 판결문, ○○지방법원 2015가합○○○○ 판결문, 사도개설허가 권리의무 승계신고에 따른 보완 알림(1, 2차), 보완서류(1, 2차), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2017. 8. 9. 피청구인에게 사도(허가번호 제2005-○호) 권리·의무승계 신고서(피승계인 ○○○ → 승계인 ○○○ 외 1인)를 제출하였다. 나) 피청구인은 2017. 9. 1.과 9. 12. 사유 토지의 사용승낙서 및 지위양도 관련 서류를 청구인들에게 보완 요구하자 판결문(○○지방법원 2015가합○○○○○ 공장설립, 승인허가명의 등 절차이행)과 2005년 작성한 양도양수서류를 제출하였고, 피청구인은 2017. 9. 19. 보완사항 미이행을 이유로 사도 권리·의무승계신고 반려처분 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272983"></img> 다) 청구인들은 청구 외 ○○○ 등 7인을 대상으로 한 민사소송[공장설립, 승인허가명의 등 절차이행(○○지방법원 2016. 5. 26. 선고 2015가합○○○○○ 판결, ○○고등법원 2016. 12. 1. 선고 2016나○○○○○○○ 판결, 대법원 2017. 4. 13. 선고 2017다○○○○○○ 판결)]에서 승소하였으며, ○○지방법원 2015가합○○○○○ 판결문의 주문 내용은 다음과 같다. 라) 사도 편입 토지소유자 청구 외 ○○○(원고)이 사도개설허가자 청구 외 ○○○(피고)을 상대로 제기한 민사소송[부동산매매계약해제확인(○○지방법원 2016. 11. 15. 선고 2015가합○○○○ 판결, ○○고등법원 2017. 4. 28. 선고 2016나○○○○○○○ 판결, 대법원 2017. 7. 27. 선고 2017다○○○○○○ 판결)]에서 승소하였으며, ○○지방법원 2015가합○○○○ 판결문의 주문 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272985"></img> 2)「사도법」제4조제1항·제2항·제3항에 따르면 사도를 개설·개축(改築)·증축(增築) 또는 변경하려는 자는 시장의 허가를 받아야하며, 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장에게 제출하여야 하며, 시장은 1. 개설하려는 사도가 제5조에 따른 기준에 맞지 아니한 경우, 2. 허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우 등을 제외하고는 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 한편,「사도법」제11조제1항·제2항에 따르면 1. 사도개설자가 지위를 양도한 경우 양수인 2. 사도개설자가 사망한 경우 상속인이 종전 사도개설자의 권리·의무를 승계하며,「사도법 시행규칙」제8조제1항에서는 법 제11조제2항에 따라 권리·의무를 승계한 자는 권리·의무를 승계한 날부터 30일 이내에 별지 제7호서식의 권리·의무 승계신고서에 권리·의무의 승계사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 시장에게 제출하여야 한다. 3) 청구인들이 사도개설자인 ○○○을 피고로 하여 사도개설허가에 관하여 수허가자 명의변경절차를 이행하라는 판결을 받아 이 확정판결문을 첨부하여 사도 권리ㆍ의무승계 신고를 하였으나 피청구인이 이를 반려한 것은 위법하다고 주장한다. 「민법」제389조제1항 및 제2항에 의하면, 채무자가 임의로 채무를 이행하지 아니할 때 채권자는 그 강제이행을 법원에 청구할 수 있고, 이행하지 아니하는 채무가 법률행위를 목적으로 한 때에는 채무자의 의사표시에 갈음할 재판을 청구할 수 있다. 그리고「민사집행법」제263조에 의하면 의사의 진술을 명한 판결이 확정된 때에는 그 판결로 의사를 진술한 것으로 간주하므로 판결의 확정과 더불어 집행문 부여와 같은 별도 절차 없이 피고의 의사 진술이 간주되는 것이다. 이러한 법리에 의하면, 사도개설자가 그 지위를 양도한 경우에 양도인이 양수인의 사도개설허가의 명의변경에 협력하지 아니할 경우 양수인은 양도인의 명의변경의 의사표시에 갈음할 재판을 청구할 수 있고, 양도인의 명의변경 의사의 진술을 명하는 판결이 확정되면 양도인의 명의변경 의사의 진술이 바로 간주된다. 이 사건에서 청구인들(판결문상의 원고 ○○○, ○○○)은 사도개설허가의 수허가자인 ○○○을 피고로 하여 사도개설허가 수허가자 명의변경절차를 이행하라는 의사의 진술을 명하는 판결을 받아 그 판결이 확정되었으므로 수허가자 ○○○의 명의 이전의 의사가 간주되고, 이러한 확정판결문을 첨부하여 사도의 권리의무 승계의 신고를 한 이상 적법한 신고로 보아야 할 것이고, 적법한 신고를 한 이상 피청구인은 이를 수리할 의무가 있다. 따라서 청구인들의 사도 권리의무승계신고에 대한 피청구인의 반려처분은 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.