사도통행금지허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○ ○○종에 속한 학교법인으로 2006년경 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○-○○(○○면 ○○리 ○○-○번지)에 ‘○○대학원대학교’(이하 ‘이 사건 학교’이라 한다)를 신축·운영하면서 2012. 2. 9. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 외 18필지 상에 학교부지 진입을 위한 사도(길이:522m, 폭:10m)(이하‘이 사건 사도’이라 한다)를 건설하였으나, 2015. 8. 11. 최근 학교 인근의 토지들이 개발 움직임이 있자, 개발행위에 따른 공사차량의 통행이 공사장의 먼지 및 소음 등으로 면학분위기를 저해할 것이라는 사유로 사도 통행금지허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)하였으나, 피청구인은 사도법 제9조 및 같은 법 시행령 제4조, 시행규칙 제6조의 규정에 의거 사도 통행금지허가신청 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 학교법인 ○○학원은 2015. 8.경 피청구인에게 사도통행금지 허가신청서를 제출하였으며, 통행금지 허가신청서에 금지대상은‘공사차량(덤프트럭, 포크레인, 불도저, 페이로다 등 공사차량)’등 그 범위를 한정하였음에도 불구하고 피청구인이 2015. 9. 3. 불허가 처분한 바, 피청구인은 위 공사차량(특정) 및 일반인들 모두를 통행금지 대상으로 한 것으로 그 제한 대상 범위에 대하여 오인하여 심리를 잘못하였으므로 아래와 같은 사유로 공사차량이 이 사건 사도의 통행금지를 허가하여 주기 바란다. ※ 사도 허가사항 (2012. 2. 9.) - 위치 : ○○시 ○○면 ○○번지 일원 - 개설목적 : ○○대학원 부지 진입도로 개설 - 수허가자(청구인) : 학교법인 ○○학원 2) 위 허가사항에 대한 협의 조건 제4항에‘사도설치 후 공공용으로 사용하여야 하고 관계주민 통행을 제한 및 금지할 수 없으며, 제한 또는 금지 시는 사도법 시행령 제3조에 의거 사전허가를 득하여야 한다’는 조건이 있는 바, 위 조건은 일반 주민의 통행을 위한 공공용으로 사용할 것을 전제로 하는 협의 조건이라 보아야 하고, 따라서 청구인은 위 사도에 대하여 일반인의 통행을 금지하도록 제한 허가를 신청한 것이 아니라 공사차량에 한하여 통행을 금지하도록 조건부 허가를 구하는 것이다. 3) 이 사건 사도는 2012. 2. 9. 피청구인의 허가에 따라 개설된 것이고, 당시 청구인 학교의 부지 진입을 목적으로 개설된 것이며, 그 후 학교부지 주변의 토지를 경매절차로 취득한 개발업자는 자신의 개발사업을 추진하기 위하여 현재 이 사건 사도에 공사차량을 통행시키려 하는 상황이며, 이 사건 사도에 공사차량이 통행을 하면 공사장 소음 등 면학분위기가 심히 저해될 것이 명백하다. 4) 청구인은 ○○ ○○종의 종단으로서 오랜 전통을 가진 단체인 바, 불교의 특성상 소음이 없고 조용한 곳인 부지를 선정하여 불교 전파를 목적으로 2006년경 ‘○○대학원’을 신축하여 현재까지 3~5년간 학교 운영을 해 오고 있다. 5) 실제 이 사건 사도를 통행하는 주변 거주민들은 전혀 없는 상태이고, 경매절차를 통해 토지를 매입한 개발업자만이 토지개발 사업을 사유로 이 사건 사도를 통행하게 하는 것은 공공성 보다는 특정인의 사익을 위한 것일 뿐이다. 6) 개발업자가 자신들의 개인적인 사업을 추진하려면 관청에서 공식으로 시행될 지역개발 계획(경기도 시행 국지도 82호선 4차선 예정) 에 따른 도로를 별도로 개설허가를 받든지 또는 다른 통행 방법을 강구하였어야 함에도 불구하고 청구인 학교의 부지 진입을 목적으로 개설한 이 사건 토로를 이용하고자 하는 것은 학교 진입로 목적으로 개설된 공공성과는 다르게 개인 개발업자의 사익을 위해 통행에 제공되는 것이므로 이를 금지하여야 할 필요가 있다. 7) 따라서, 청구인이 공사차량(덤프트럭, 포크레인, 불도저, 페이로다 등)을 특정하여 통행금지 허가 신청한 사실에 대하여 피청구인이 통행금지 제한 대상에 일반인에게 포괄적으로 적용하여 이 사건 허가신청을 불허가한 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 위 사도에 대해 일반인의 통행을 제한하는 것이 아니라, 공사차량 등 특정 대상에 대하여 통행금지허가를 요구하고 있다. 그러나 사도법 제9조에 의하면, 사도개설자는 그 사도에서 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없다고 명시되어 있다. 2) 예외적으로 일반인의 통행을 제한할 수 있는 경우는 해당 사도의 보전을 위한 경우와 통행 상 위험을 방지하기 위한 경우 등으로 한정되어 있는 바, 청구인이 신청한 통행금지 사유인 ‘토지개발업자의 공사차량 통행금지’는 사도 통행제한의 사유를 충족할 수 없어 불허가 통보한 사항으로 피청구인의 이 사건 처분은 정당하고, 청구인의 청구는 이유 없어 기각 되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【사도법】 제9조(통행의 제한 또는 금지) ① 사도개설자는 그 사도에서 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우는 그러하지 아니하다. 1. 해당 사도를 보전(保全)하기 위한 경우 2. 통행상의 위험을 방지하기 위한 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우 ② 사도개설자는 제1항 단서에 따라 일반인의 통행을 제한하거나 금지하려면 해당 사도의 입구에 그 기간과 이유를 분명하게 밝힌 표지를 설치하여야 한다. [전문개정 2012.12.18.] 제10조(사용료 징수) 사도개설자는 그 사도를 이용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다. 이 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 【사도법 시행령】 제4조(통행의 제한 또는 금지 등) ① 법 제9조제1항제3호에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다른 법률에 따라 통행의 제한 또는 금지가 필요한 경우를 말한다. ② 법 제9조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 사도의 통행을 제한 또는 금지하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 사도통행 제한 또는 금지 허가신청서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 【사도법 시행규칙】 제6조(사도통행 제한 또는 금지에 관한 허가신청서 등) 법 제9조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 사도통행 제한 또는 금지 허가를 받으려는 자는 「사도법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제4조제2항에 따라 별지 제5호서식의 사도통행 제한 또는 금지 허가신청서에 법 제9조제1항제1호·제2호 및 영 제4조제1항의 사유를 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사도통행금지 허가 신청 불허가 통보서, 사도 통행금지 허가 신청서, 사도설치(변경) 허가 통보서, 허가증, 사도통행 제한에 따른 통행제한 해제 통보서, 사도 위치도, 항공사진 등의 기재사항을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○ ○○종에 속한 학교법인으로 2006년경 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○-○○(○○면 ○○리 ○○-○번지)에 ‘○○대학원’을 신축·운영하고 있는 자(법인)으로, 2012. 2. 10. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 일원에 학교부지 진입을 위한 사도를 건설하였다. 나) 이 사건 사도는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지부터 같은 리 ○○번지까지 일원에 ○○대학원 부지 진입을 위해 개설되었으며, 길이 522m, 폭 10m, 면적 9,604㎡ 로 사도설치허가에 따른 협의조건에는 ‘사도설치 후 공공용으로 사용하여야 하고, 관계주민 통행을 금지할 수 없으며 제한 또는 금지 시에는 사도법 시행령 제3조에 의거, 사전허가를 득하여야 합니다’라고 적시되어 있다. 다) 청구인은 2015. 6.경 학교부지 주변 토지를 경매를 통해 취득한 토지주가 개발 행위허가를 신청하자, 향후 개발행위가 시작되면, 이 사건 사도를 통해 덤프트럭, 포크레인, 불도저, 페이로다 등 공사차량이 출입이 있을 것을 방지하고자 이 사건 사도 입구에 차량 통행금지용 장애물을 임의 설치하였으나, 2015. 7. 16. 피청구인은 청구인에게 사도 통행 제한에 따른 통행제한 해제 통보를 하였다. 라) 이에 청구인은 2015. 8. 11. 개발행위를 위한 공사차량 통행이 공사장의 먼지 및 차량통행으로 인한 소음 등으로 대학원의 면학 분위기를 해친다는 사유로 사도 통행금지허가 신청하였으며, 피청구인은 사도법 제9조 및 같은 법 시행령 제4조, 시행규칙 제6조의 규정에 의거 사도 통행금지허가신청 불허가 처분하였다. 마) 이 사건 사도는 국지도 82번 도로에서 학교 부지를 연결하며, 학교 인근 토지에 대한 개발 인허가는 아직 이루어 지지 않았다. 2) 「사도법」제9조제1항에 의하면, 사도개설자는 그 사도에서 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없으며, 다만, 해당 사도를 보전(保全)하기 위한 경우, 통행상의 위험을 방지하기 위한 경우 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 사도의 통행을 제한하거나 금지할 수 있다. 여기에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다른 법률에 따라 통행의 제한 또는 금지가 필요한 경우를 말한다. 한편, 같은 법 제10조에 의하면, 사도개설자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 사도를 이용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 사도는 청구인의 불교대학원 부지를 진입하기 위해 개설된 도로로서, 일반인의 통행을 제한하고자 하는 것이 아니고, 면학분위기를 위하여 소음 등이 심한 공사차량에 대하여만 통행을 금지하고자 하므로 사도통행금지 허가신청 불허가 처분을 취소해 줄 것을 주장하여 살피건대, 사도법 제9조에 의하면, 사도개설자는 해당 사도를 보전하기 위한 경우 및 통행상의 위험을 방지하기 위한 경우와 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유 외에는 그 사도에서 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없다. 청구인은 ○○교 ○○종 소속의 학교법인으로서 종교의 특성상 외지고 조용한 부지를 택하여 불교대학원을 설립하고 학교 운영을 위하여 부지 진출입을 확보하기 위해 이 사건 사도를 개설한 사실이 인정되나, 사도 개설시 향후 주변 토지가 개발되어 공사차량이 통행할 것을 예측할 수 없었다 하더라도 사도법에 의거 청구인이 개설한 사도에서의 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없고, 사도 개설 협의조건에 ‘사도설치 후 공공용으로 사용하여야 하고 관계주민 통행을 금지할 수 없다’라고 명시하고 있는 이상, 향후 청구인이 이 사건 사도를 사용하려는 자에 대하여 사도법 제10조에 의한 피청구인의 허가를 받아 그 사도 이용에 대하여 적정한 급부를 요구할 수 있을 지는 별론으로 하고, 아직 일어나지 않은 개발행위와 관련, 통행이 예상되는 공사차량의 통행을 금지하고자 하는 청구인의 청구는 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.