사립미술관설립계획불승인처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2004. 4. 21. 피청구인에게 사립미술관설립계획승인을 신청하였으나, 이 건 신청지는 진입로의 차량교차가 불가하고, 대중교통이용이 원활하지 않은 지역이라는 이유로 피청구인은 2004. 5. 13. 청구인에 대하여 사립미술관설립계획신청을 불승인(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인의 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 신청토지는 자연녹지지역, 개발제한구역 내에 위치한 토지로서 현재 ○○시 개발제한구역 내의 도로 현황이 차량이 교차 운행할 만한 6미터 이상의 도로가 확보되어 있는 곳이 보기 드문 실정이고, 신청 토지 일원은 ○○시에서 현재 계획적으로 추진하고 있는 개발제한구역 우선해제 지역으로 노외 주차장(5곳), 어린이 공원(3곳), 도로개설(8미터, 12미터) 등을 추진하고 있는 상태이며, 또한 이 건 신청토지는 ○○시의 시청 및 중심 생활권으로부터 불과 차량으로 5분 정도, ○○ 인터체인지로부터 2분 정도 거리에 위치해 있고 주 간선도로변과 접해 있는 주 진입로 바로 앞 부분 및 건너편에 대중 교통인 버스정류장(시내버스 6개 노선, 마을버스 3개노선)이 위치하고 있으며 버스 정류장으로부터 신청 토지까지의 거리는 약 300미터 정도로서 관람객이 도보로 이용하여도 약 2-3분 정도 밖에 소요되지 않는 가까운 거리에 위치하고 있으므로 굳이 차량을 이용하지 않고도 마을버스 및 대중교통을 이용하여 편리하게 접근하여 미술품을 관람할 수 있다. 나. 피청구인은 관람객의 접근성, 편의성 측면에서 신청토지의 주변상황, 앞으로의 개발계획, ○○시 중심생활권과의 거리, 주 간선도로변과의 거리, 마을버스 증편 및 주 간선도로 주변 대중교통 여건, 건립 미술관의 취지 및 성격, 미술관 이용 및 관람대상, 개발제한구역 내의 도로현황 및 미술관 설립에 따른 ○○시민의 교육, 문화혜택 등 여러 각도로 폭 넓게 접근하여 판단하여야 함에도 불구하고 신청토지 주변현황의 정밀한 자료 및 사전 조사 없이 단지 현 진입로가 대형 차량교차가 불가능하고 현재 마을버스가 1개 노선 밖에 운행하지 않는다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 남용한 처분이라고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○시 개발제한구역내의 열악한 도로상황은 청구인의 신청지에만 해당되는 사항이 아니며, 이 건 처분 당시 피청구인은, 이 건 신청지 주변지역을 개발제한구역에서 우선해제하고 소로2류(8미터), 중로3류(12미터)의 도로개설이 추진되고 있어 향후 불승인요건(차량교차가 불가한 진입로)이 해소된 후 사립미술관설립을 추진하도록 고지한 바 있다. 나. 개발제한구역 내 일부 사립미술관들의 설립승인 이후 용도변경사례가 빈발하여 사립미술관설립승인에 대한 적절한 규제책으로 2003. 1. 7.자로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」을 개정하여 동법 시행령 별표 1 제7호사목의 단서에 "사립미술관의 신축은 문화관광부장관이 정하는 시설기준과 시장ㆍ군수 또는 구청장이 수립하는 배치계획에 적합한 경우에 한한다"로 하였는바, 이에 문화관광부에서는 2003. 3. 6. 문화관광부고시 제2003-3호(개발제한구역 내의 사립미술관 시설기준 고시)로 사립미술관 시설기준을 정함에 따라 ○○시에서도 2003. 5. 12.자로 ○○시고시 제30호인 "○○시개발제한구역내사립미술관배치계획"을 수립하였고, 동 계획 제7조제3항 별표 1에 의하면 "신청자 단독경쟁시 관람객의 접근성, 편의성 평가기준으로서 진입로가 최소한 차량교차가 가능해야 하며, 대중교통(마을버스 포함) 이용이 용이해야 한다"라고 규정하고 있어 이에 의거하여 행한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 박물관 및 미술관 진흥법(2004. 9. 23. 법률 제7217호로 개정되기 전의 것) 제18조제1항, 제20조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조제1항 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조제1항, 별표 1의 제7호사목 개발제한구역내에서의 사립미술관 시설기준(문화관광부 고시 제2003-3호, 2003. 3. 6.) 제5조 개발제한구역내 사립미술관배치계획(○○시고시 제30호, 2003. 5. 12.) 제7조제3항, 별표 1 나. 판단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○시고시제30호(2003. 5. 12.), 문화관광부고시 제2003-3호, 사립미술관 설립계획(변경) 승인신청서, 사립미술관(검단미술관) 설립계획신청 불승인 통보, 지적도, 사진, 토지대장, 토지이용계획확인(신청)서, 도면 등 각 사본의 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2004. 4. 21. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○동 30-1 소재 토지(부지 : 3,722.00㎡, 건평 : 1,498.93㎡)에 사립미술관(명칭 : 검단미술관, 종류 및 유형 : 2종 미술전시관) 설립계획승인을 신청하였다. (나) ○○시장이 발급한 토지이용계획확인서에 의하면, 청구인이 사립미술관 설립부지로 신청한 이 건 토지는 용도구역이 개발제한구역으로 되어 있다. (다) 사진 및 지적도에 의하면, 이 건 신청지는 지목이 과수원으로 되어 있고, 주변 토지의 지목은 대, 목, 전 등으로 되어 있으며, 간선도로에서 이 건 신청지까지 진입로의 길이는 약 300미터이고, 진입로에는 중앙선이 그어져 있지 않다. (라) ○○시장은 2004. 5. 6. 피청구인에게 청구인의 사립미술관설립계획승인신청에 대한 의견을 다음과 같이 회신하였다. 1) 이 건 사립미술관설립계획승인신청은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1, 제7호사목의 규정에 의한 ○○시 사립미술관 배치계획 및 시설기준에는 적합하되, 사립미술관 건립위치의 관람객 접근성, 편의성에는 부적합하므로 「박물관 및 미술관 진흥법」 제20조와 관련하여 사립미술관설립계획승인이 부적정하다고 사료됨. 2) 신청자 단독경쟁시 관람객의 접근성, 편이성 평가기준 - 진입로가 최소한 차량교차가 가능해야 한다(현장조사결과 : 진입로 차량교차 불가, 적정여부 : 부적정) - 대중교통(마을버스 포함)이용이 용이해야 한다[현장조사결과 : ○○교통(2번) 마을버스가 운행하고 있으나 대중교통 이용이 불편함. 본부지 일원에 개발제한구역 우선해제를 추진 중에 있으며 소로 2류(8미터) 및 중로3류(12미터)도로가 계획되어 있음. 적정여부 : 부적정] (마) 피청구인은 이 건 대상부지는 ○○시의 사립미술관배치계획 및 시설기준에는 적합하나 관람객의 접근성, 편의성 측면에서 현 진입로는 차량교차가 불가하고, 현재 마을버스(1노선)가 운행되기는 하지만 대중교통을 이용한 접근성이 떨어져 사립미술관 설립지로 부적합하다는 사유로 2004. 5. 13. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 「박물관 및 미술관 진흥법」 제18조제1항의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 사립박물관 또는 사립미술관을 설립하고자 하는 자의 신청이 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 박물관 또는 미술관의 설립계획을 승인할 수 있다고 되어 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항제1호바목 및 동법 시행령 별표 1의 제7호사목의 규정에 의하면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없으나, "휴양림ㆍ수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설(이중 박물관 및 미술관은 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조제1호 및 제2호의 규정에 의한 박물관 및 미술관을 말하고, 과학관은 「과학관 육성법」 제3조제1호 및 제2호의 규정에 의한 국립과학관 및 공립과학관을 말한다. 다만, 사립미술관의 신축은 문화관광부장관이 정하는 시설기준과 시장ㆍ군수 또는 구청장이 수립하는 배치계획에 적합한 경우에 한한다) 등"에 해당하는 건축물 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등의 행위를 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다고 되어 있으며, 「개발제한구역내에서의 사립미술관 시설기준(문화관광부 고시 제2003-3호, 2003. 3. 6.)」 제5조의 규정에 의하면, 미술관 시설의 지리적 위치가 미술관의 기능수행에 적합한지 여부를 판단하는 기준으로 관람객의 접근성ㆍ편의성 등에 대하여 평가할 수 있으며 시ㆍ도는 평가결과를 미술관의 설립계획 승인시 반영할 수 있다고 되어 있고, 「개발제한구역내 사립미술관배치계획(○○시고시 제30호, 2003. 5. 12.)」 제7조제3항 및 별표 1의 규정에 의하면, 신청자 단독경쟁시 관람객의 접근성, 편의성 평가기준은 진입로가 최소한 차량교차가 가능해야 하고, 대중교통(마을버스 포함) 이용이 용이해야 한다고 되어 있다. (나) 위 관계법령 및 고시의 전 취지를 종합하여 보면, 「박물관 및 미술관 진흥법」 제18조제1항의 규정에 의한 시ㆍ도지사의 미술관설립계획승인 여부를 판단함에 있어 피청구인이 이 건 거부사유로 든 제반기준은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항제1호바목 및 동법 시행령 별표 1의 제7호사목의 규정에 의하여 문화관광부장관이 고시한 「개발제한구역내에서의 사립미술관 시설기준(문화관광부 고시 제2003-3호, 2003. 3. 6.)」과 ○○시장이 고시한 「개발제한구역내 사립미술관배치계획(○○시고시 제30호, 2003. 5. 12.)」에 있어서 관람객의 접근성ㆍ편의성과 이에 따른 구체적인 세부내용인 "진입로가 최소한 차량교차가 가능해야 하고, 대중교통(마을버스 포함) 이용이 용이해야 한다"는 것으로서 피청구인은 청구인의 신청내용이 이러한 기준에 적합한지 여부를 판단한 것이라 할 것이고, 이러한 개발제한구역에서의 행위를 허용하여 미술관설립계획을 승인할지 여부를 결정함에 있어서는 행정청에게 상당한 재량이 부여되고 있다고 봄이 타당할 것이다. 즉, 위 관계법령 및 고시에서 개발제한구역내에 도시민의 여가활용을 위한 문화시설인 미술관의 설치를 제한하는 기준을 두고 있는 것은 사립미술관을 설치하려는 위치가 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하기 위하여 지정된 개발제한구역 내에 있어 개발제한구역의 지정목적을 달성하기 위하여는 미술관 등의 설치를 제한할 수밖에 없기 때문이며, 설령 예외적으로 문화시설인 미술관 등의 설치를 허용하는 경우라도 그 활용목적에 따른 기준에 적합한 경우로서 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받은 경우로 한정하도록 엄격히 제한하고 있다. 이러한 전제를 기초로 판단하건대, 위 인정사실에 의하면, 이 건 신청지는 주간선도로에서 진입로를 통해 300미터 정도 들어가야 하는 입지조건인 점, 동 진입로는 협소하여 차량의 교차통행이 안전하고 자연스럽게 이루질 수 있는 도로여건을 갖고 있지 못하고 또한 대중교통수단도 충분히 확보되어 있지 아니하여 미술관 관람객의 이용이 활성화되기 어렵다고 할 것인 점, 현재의 도로여건으로는 설령 마을버스의 노선을 늘린다고 하더라도 운행의 안전과 원활한 교통의 측면에서 문제가 있을 수 있고 이러한 제약은 진입도로의 여건이 개선되어야만 해결될 수 있는 성질의 것이라 할 것인 점 등에 비추어 볼 때, 비록 피청구인이 이 건 신청지 일원을 개발제한구역으로부터 우선 해제하는 계획을 추진 중에 있고 신규도로 신설이 예정되어 있다고 하더라도 현재로서는 이 건 신청지가 위 관계법령 및 고시에서 정하는 바에 따른 관람객의 접근성ㆍ편의성 평가기준을 충족하지 못하므로 개발제한구역 내의 미술관 설치허용기준에 부적합하다는 이유로 피청구인이 이 건 사립미술관설립계획의 불승인처분을 하였는바, 그렇다면 이 건 처분을 함에 있어서 피청구인이 그 재량을 일탈 또는 남용하였다고 볼만한 사정은 보이지 아니하므로 청구인에 대하여 행한 피청구인이 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.