사립학교폐지인가이행청구

1. 사건개요 청구인이 2003. 4. 17. ○○고등학교에 대한 폐지인가를 신청하였고, 피청구인의 보완 및 재보완 요구를 이행하였으며, 3회에 걸쳐 민원사무처리를 촉구하였으나, 피청구인은 학교설립폐지인가를 하지 않고 있어 2003. 9. 29.자로 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○고등학교는 1997. 12. 29. 일반계 특성화 고등학교, 자립형 학교로 인가 받은 후 1998. 3. 7. 개교하였고, 자립형 학교를 유지하기 위하여 교육청으로부터 지원금을 지원 받지 않고 개교 이래 설립자 기부출연금(약 65억원)으로 시설비, 인건비, 운영비 부족분을 충당하여 왔으나 충분치 못하여 이로 인한 분규와 소요가 계속 되어 왔다. 나. 2003년 들어 설립자의 재정상태가 어려워짐에 따라 더 이상의 기부출연이 어렵고, 학생납입금 인상도 곤란(학교 운영위원회의 반대)하여 정상적인 예산편성을 못하였으며, 2003년 3월부터는 교사, 학부모, 졸업생, 전교조 등으로 소위 "○○고 정상화를 위한 공동대책위원회"를 구성하여 재정부족과는 상관없이 설립자와 건학이념에 대한 시비, 이사진 퇴진, 학생등교 거부, 학교장불인정 및 퇴진요구, 기숙사와 식당운영 장악, 수업료ㆍ기숙사비 및 교과서대 등 납부거부, 사실의 왜곡ㆍ과장 및 허위사실을 바탕으로 한 선전ㆍ선동ㆍ시위 등 법치주의원칙과 질서, 이성적 대화 등을 거부하고 있고, 교육과정 편성 및 운영, 학생 선발, 교사 채용 등에 법인이 전혀 관여하지 않고 학교자율로 운영되고 있음에도 위 공동대책위원회는 힘으로 법인이사회까지 장악하려 하고 있다. 다. 교육청의 중재노력으로 2003. 5. 3.부터 같은 해 7. 25.까지 민원서류처리기한을 연장하며 소위 "○○고 정상화를 위한 공동대책위원회"측과 9차례 대화 노력을 하였음에도 입장의 변화가 없어 이러한 상황에서는 정상적인 학교운영이 불가능하고 설립자의 교육에 대한 철학 및 이상을 구현할 수 없다고 판단되어 학교를 폐지하고자 하는 것이다. 라. 청구인은 피청구인에게 학교폐지인가를 신청하고 피청구인의 보완 요구 및 재보완 요구를 이행하였음에도 현재까지 학교폐지인가를 해주지 않는 것은 민원사무처리에관한법률 제6조 및 제10조를 위반하여 위법하다고 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 학원 정상화를 위하여 청구인과 소위 "○○고 정상화를 위한 공동대책위원회"측간의 면담 및 협의 등을 29회에 걸쳐 주선해 왔으며, 이에 따라 민원사무처리에관한법률시행령 제14조 및 행정절차법시행령 제11조제4호의 규정에 의하여 2003. 9. 30.까지 8차에 걸쳐 민원처리기한을 연장 결정한 후 법인 측에 통보한 사실이 있고, 청구인 또한 이 기간 동안 6차에 걸쳐 처리기한 연장을 신청한 바 있다. 나. 피청구인은 청구인에 대하여 2003. 4. 23.(1차)과 2003. 9. 1.(2차) 각각 학교폐지인가신청에 대한 서류 보완을 요구하였고, 청구인은 2003. 4. 24.과 2003. 9. 17. 각각 보완회신을 하였는 바, 보완기간은 민원사무처리에관한법률시행령 제14조 및 행정절차법시행령 제11조제1호의 규정에 의하여 민원처리기간에 산입되지 않으므로, 관계법령에 의하여 적법ㆍ타당하게 연장처리된 것이다. 다. 청구인은 ○○고등학교의 폐지연월일을 2006. 3. 1.자로 하여 학교폐지인가신청을 하였는 바, 아직 폐지일자가 지나지 않았고, 또한 청구인은 학교폐지인가신청서 제출 이후 학교 운영을 위하여 더 이상 재정 지원을 하지 않고 있기 때문에 물질적 피해도 없다할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 초ㆍ중등교육법 제4조제3항 및 동법시행령 제4조 지방교육자치에관한법률 제22조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 학교법인 거이학원 제42회 이사회 회의록, 사립학교폐지인가신청서, ○○고등학교 폐지인가 신청에 대한 보완 요구 공문, ○○고등학교 폐지인가 신청에 대한 보완 요구에 대한 회신, 민원서류 처리 기한 연장 신청서, 민원사무처리 촉구서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 학교 유지에 관한 문제를 논의하기 위하여 2003. 3. 30. 학교법인 ○○학원 제42회 제1차 이사회를 개최하여 학교 분규와 재정적 문제 등 학교 정상화 방안을 논의하였고, 같은 해 4. 15. 제2차 이사회에서 청구외 이사장 김○○은 학교사태의 정상화를 위하여 노력하였으나 대화를 거부하고, 이사장과 이사진의 퇴진만 요구하고 있으며, 재정형편 상 더 이상의 기부출연도 어려워 정상적인 학교운영이 불가능하므로 ○○고등학교폐지인가 신청을 하고자 한다는 제안을 하였고, 이에 대하여 재적이사 7인, 출석이사 7인 중 6인의 찬성으로 학교폐지인가신청건을 가결하였다. (나) 청구인은 2003. 4. 16. 다음과 같은 내용의 사립학교폐지인가신청서를 피청구인에게 제출하였다. 1) 폐지인가신청사유 ○○고등학교는 1997. 12. 29. 일반계 특성화고등학교ㆍ자립형학교로 인가 받아 "기독교 정신을 바탕으로 하느님사랑, 이웃사랑, 자연사랑과 자연친화적 체험학습"이라는 건학이념을 바탕으로 1998. 3. 7. 개교하였는 바, 자립형학교를 유지하기 위하여 지난 5년간 이사장 개인 기부출연금 약 65억원을 출연하여 시설비, 인건비 등 운영비 부족분을 충당하여 왔으나 충분치 못하여 이로 인한 분규와 소요가 계속되어 왔으며, 2003년 들어 이사장의 재정상태가 여의치 못하여 법정부담금(약 3천 6백만원)만 기부 출연하게 되었는데, 학교운영위원회의 반대로 학생 수업료의 인상도 어렵고, 관할청의 자립형 학교에 대한 재정지원도 어려운 상황에서 2003학년도 학교비 예산안을 긴축으로 편성(인건비 약 54%, 운영비 약 38%)하였으나, 학교운영위원회와 교사회에서 거부하고 있고, 3월분 인건비 수령도 거부한 관계로 지급하지 못한 상태이며, 2003. 3. 22. 학부모, 교사, 졸업생 및 전교조 등으로 "○○고 정상화를 위한 공동대책위원회"를 구성하여 이사장과 이사진 전원 퇴진을 요구하고, 요구가 관철되지 않으면 전라남도교육청의 재정적 지원이 있더라도 이를 거부하겠다는 의사를 천명하면서 문제 해결을 위한 이사장과 교육청의 노력도 거부하고 있어 대화를 통한 상황 타개가 어려우며 학교장의 기숙사와 급식소 운영관리에 관한 정당한 권한을 부정하고, 수업료, 기숙사비 및 식비 납부를 거부하는 등의 상황이 계속되고 있으며, 조속한 시일 내에 해결을 기대하기 어려운 상황에서 정상적인 학교운영이 불가능하고 더 이상 법인의 재정지원이 불가능하고, 관할청의 재정지원도 어려운 상황에서 재정적으로 학교운영을 뒷받침할 수 없다는 판단에 이르게 되어 2004학년도부터 신입생 모집을 중단하고 2006. 3. 1.자로 학교를 폐지하고자 인가를 신청합니다. 2) 재학생 처리 방법 및 폐지연월인 재학생 중 전학을 원하는 학생들에게는 학생과 학부모의 의사를 최대한 존중하여 전학업무 처리에 만전을 기할 것이며, 계속 재학을 원하는 학생들에게는 졸업 때까지 정상적인 교육활동이 이루어질 수 있도록 최선을 다하고, 2006. 3. 1.자로 폐지할 것이다. 3) 학적부 처리 방법 폐지 완료와 동시에 관할청이 지정하는 기관에 이관하고자 한다. (다) 피청구인의 민원사무편람 중 Ⅶ.도교육청소관 민원서식 및 신청안내에 의하면, 사립학교 폐지인가 신청에 대한 민원처리기간은 17일로 되어 있다. (라) 피청구인은 2003. 4. 23. 위 청구인의 사립학교폐지인가신청에 대하여 민원사무처리에관한법률시행령 제15조제1항의 규정에 의거 "학교법인의 처리계획, 2006. 2. 28.까지의 학교운영비 등 재정 확보 계획, 학교폐지시 교직원 처리 대책"을 보완하여 줄 것을 요청하면서, 민원사무처리에관한법률시행령제14조의 규정에 의거 보완에 소요되는 시간은 민원사무처리에 산입되지 아니함을 안내하였다. (마) 청구인은 위 피청구인의 보완요구에 따라 학교법인은 ○○고등학교폐지인가가 있더라도 학교 폐지일(2006. 3. 1.)까지 존속하여야 하는 만큼 현재 시점에서 계획을 확정하기 어려우니 2005학년도 중 법이 정하는 바에 따라 결정하고자 하며, 학교운영비 등 재정 확보계획은 폐지인가 신청에 이르게 된 가장 중요한 사유가 충분한 재정을 확보하지 못하였기 때문인 만큼 법인 차원에서 확정된 재정 확보계획을 수립할 수 없는 사정을 감안하시어 부족 재정(인건비 및 운영비)을 선처하여 주실 것을 바라고 있고, 교직원은 폐지일 이전에 전직을 희망하는 교직원에 대하여는 법인 차원에서 최대한 편의를 제공하고 지원하겠으며, 폐지일까지 남은 교직원에 대하여는 생계보호 차원에서 선처해 줄 것을 바란다는 내용의 회신서를 2003. 4. 25. 피청구인에게 제출하였다. (바) 청구인은 2003. 5. 12. 학부모 및 교사 측과 학교 정상화를 위한 대화를 진행하고 있으니 2003. 5. 25.까지 민원서류 처리기한을 연장해 줄 것을 신청하였고, 이에 피청구인은 당초 청구인의 민원처리기간[2003. 4. 17.～ 2003. 5. 13.(보완요구기간 포함)]을 2003. 5. 14.부터 2003. 5. 26.까지 연장(11일)하였고, 이를 2003. 5. 13. 청구인에게 통보하였다. (사) 이후 청구인은 학부모 및 교사 측과 학교 정상화를 위한 대화가 계속 진행 중이라는 이유로 민원처리기한 연장을 2차, 3차, 5차, 6차 및 7차 연장 신청을 하였으며, 4차의 경우 피청구인이 동일한 이유로 민원사무처리에관한법률시행령 제14조 및 행정절차법시행령 제11조제4호의 규정에 의하여 민원처리기한을 연장 조치하였고, 마지막 7차 연장의 경우 처리기간은 2003. 7. 25.까지였다. (아) 피청구인은 2003. 7. 25. 학부모, 교사 등 가칭 "공동대책위원회"측과 청구인측이 ○○고등학교 정상화를 위하여 6차에 걸친 협의와 수차에 걸친 양측간의 면담을 실시하였으나 양측의 입장 차이로 향후 협의 일정을 정하지 못한 상태에 있으므로 일정기간이 지난 후에 협의가 재개되도록 하기 위해서 민원사무처리에관한법률시행령 제18조제1하의 규정에 의거 2003. 8. 30.까지 민원처리 기간을 연장한다고 청구인에게 통보하였다. (자) 이에 청구인은 2003. 7. 29. 피청구인에 대하여 청구인의 학교폐지 의지가 확고하고 학교운영상 여러 가지 파행과 부작용이 속출하고 있는 상황이니 조속한 시일 내에 사립학교폐지 인가를 하여 줄 것을 촉구하였다. (차) 청구인은 2003. 8. 23. 청구인이 신청한 사립학교의 폐지인가 신청에 대하여 더 이상 처리기간 연장을 받아들일 수 없으니 처리기간 내(2003. 8. 30.)에 인가조치를 하여 줄 것을 촉구하였다. (카) 피청구인은 2003. 9. 1. ○○고등학교 폐지인가 신청과 관련하여 그동안 소위 "○○고 정상화를 위한 공동대책위원회"와 협의하였는 바, 학교법인 처리계획 등 보완이 필요한 사항에 대하여 청구인이 기제출한 바 있으나 그 내용이 충분하지 못하므로 구체적인 처리계획을 2003. 9. 13.까지 제출하여 줄 것을 요청(행정 81411-1029, ○○고 폐지인가 신청에 대한 재보완 요구)을 하였고, 이와 관련하여 청구인은 구체적인 학교법인 처리계획, 2006. 2. 28.까지의 각 학년도별 세입ㆍ세출 예산 추계 및 각 학년도별 교직원 정ㆍ현원 상황 등 보완자료와 "○○고 폐지인가 신청에 대한 의무이행 촉구 결의문"을 2003. 9. 17. 피청구인에게 제출하였다. (타) 피청구인은 청구인이 2003. 4. 16. 제출한 ○○고등학교폐지인가 신청 건에 대하여 초ㆍ중등교육법시행령 제4조의 규정에 의한 학교 폐지에 필요한 서류는 완비되었음을 2004. 1. 8. 확인하고 있다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 초ㆍ중등교육법 제4조제3항 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하면, 사립학교를 설립ㆍ경영하는 자가 학교를 폐교하고자 하는 경우에는 폐지사유, 재학생 및 학적부의 처리 방법, 폐지연월일이 기재된 서류를 갖추어 교육감에게 신청하여 인가를 받아야 한다고 되어 있으며, 행정심판법 제2조 및 제3조의 규정에 의하면 행정청의 부작위에 대하여는 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않는 것을 의미하고, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이라고 되어 있다. (나) 먼저 청구인의 사립학교폐지인가신청에 대한 처리기간을 살펴보면, 민민원사무처리에관한법률 제7조에 근거한 전라남도교육청 민원사무편람 중 사립학교 폐지인가 신청안내에 의하면, 민원처리기간이 17일로 되어 있고, 민원사무처리에관한법률시행령 제14조 및 행정절차법시행령 제11조제1호 및 제4호의 규정에 의하면, 신청서의 보완에 소요되는 기간(보완을 위하여 신청서를 신청인에게 발송한 날과 보완되어 행정청에 도달한 날을 포함한다)과 당해처분과 관련하여 의견청취가 실시되는 경우 그에 소요되는 기간은 민원사무의 처리기간에 산입하지 아니한다고 규정되어 있는 바, 청구인의 사립학교폐지인가신청에 대한 민원처리기간은 8차에 걸쳐 2003. 8. 30.까지 적법하게 연장되었고, 2003. 9. 1. 피청구인이 학교법인 처리계획 등에 대한 구체적인 자료 보완을 청구인에게 요청하여 2003. 9. 17. 청구인이 보완자료를 피청구인에게 제출하였으므로 청구인에 대한 민원사무처리기간은 2003. 9. 18.부터 같은 해 10. 3.까지라고 할 것이다. (다) 다음으로 사립학교폐지인가의 법적성질을 살펴보면, 초ㆍ중등교육법 제4조제3항 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하면 사립학교를 설립ㆍ경영하는 자가 학교를 폐교하고자 하는 경우 폐지사유, 재학생 및 학적부의 처리 방법, 폐지연월일이 기재된 서류를 갖추어 교육감에게 신청하여 인가를 받아야 한다고 되어 있는 바, 설립ㆍ경영하고 있는 사립학교를 폐지하려는 자에게 있어서 그 인가신청은 법률에 의거한 신청이라 할 것이고, 피청구인은 그 인가신청에 대하여 법률에 정한 사유의 충족 여부, 공공복리 등을 충분히 고려하여 신청에 대하여 인가 또는 인가거부를 결정할 재량을 행사할 수 있다고 할 것이다. (라) 이러한 점을 종합하여 볼 때, 사립학교의 폐지와 관련하여서는 사익(청구인의 권익)과 공익(학생, 학부모 및 교사의 권익 등)을 충분히 비교형량한 후에 결정하여야 할 사항으로서, 비록 피청구인이 민원사무처리에관한법령 소정의 민원처리기간 내에 민원사무를 처리하지 아니한 잘못은 인정된다 하더라도, 청구인의 이 건 신청만으로 피청구인에게 학교폐지를 인가해 주어야 할 법률상 의무가 발생하는 것은 아니라고 할 것이고, 더구나 청구인이 신청한 사립학교 폐지일자는 2006. 3. 1.로서 이 건 민원(신청)에 대한 처리가 다소 지연된다고 하더라도 청구인의 권익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기도 어려우므로, 피청구인이 청구인의 신청대로 사립학교 폐지를 인가해 주지 아니한 것은 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.