사업개선(증차)명령취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 1998. 6. 24. ～ 2000. 6. 4.까지 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하여 청구인 회사 ○○번 버스 4대를 다른 사람의 명의로 경영하게 하였다는 이유로 2000. 9. 9. 위 버스 4대를 포함한 8대의 버스에 대하여 감차처분을 하고, 2000. 9. 18. 청구외 (주)○○운수에 대하여 ○○번 노선버스 4대를 증차하는 내용의 사업개선명령(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1966. 2. 21. 사업면허 191호로 운수사업면허를 받은 후 현재까지 시내버스 140대(도시형버스 136대, 지역순환버스 4대)를 운행하고 있는 버스운송사업자인데, 피청구인은 청구인이 1998. 6. 24.부터 2000. 6. 4.까지 청구외 김○○에게 ○○번 지역순환버스 4대를 임의로 관리ㆍ경영하게 하였다는 이유로(소위 지입제 경영을 하였다는 이유로) 청구인 회사에 대하여 “건설교통부 운정 91120-753호의 처분기준 지침”에 근거하여 버스 8대의 감차처분을 하고, 2000. 9. 18. 같은 노선버스 ○○번을 운행하는 청구외 (주)○○운수에 대하여 청구인 차량 4대의 감차처분에 상응하는 차량 4대를 증차하도록 하는 이 건 처분을 하였다. 나. 그러나 헌법재판소에서는 여객자동차운수사업법 제13조의 규정에 의한 명의이용금지를 위반한 경우 면허를 취소하도록 규정하고 있는 동법 제76조제1항 단서 중 제8호에 대하여 “헌법 제37조제2항의 과잉입법금지원칙에 위반하여 운송사업자의 직업의 자유 및 운송사업을 경영할 권리를 지나치게 침해한다”는 이유로 위헌 결정을 내린 바 있는데(99헌가11ㆍ12병합), 법률에 대하여 위헌결정이 있는 경우 주무행정청이 이를 대치하는 법규명령을 아무런 수권없이 임의적으로 발령할 수는 없는 것이고, 여객자동차운수사업법 어느 조항에도 동법 제13조의 위반에 대한 처벌규정을 건설교통부장관에게 위임하고 있지 아니하므로 청구인에 대한 감차처분은 아무런 수권없이 발한 건설교통부장관의 지침에 근거하여 행한 위법한 처분이고, 또한 청구인은 타인에게 청구인의 운송사업자로서의 명의를 이용하여 차량을 관리ㆍ경영하게 한 사실이 없는 바, 청구인 회사는 주주들의 경영권 다툼과 사업부진으로 1997. 8. 27. 부도가 발생하여, 당장 회사차량을 운행하는 데 필요한 자금을 조달하기 위하여 1998. 6. 24. 청구외 김○○으로부터 위 김○○이 ○○번 버스 4대의 운행수입금 중 현금만을 이자 명목으로 가져가는 조건으로 1억6,200만원을 급차입하면서 차용증 및 담보 명목으로 위 김○○의 요구에 따라 “차량운영ㆍ관리계약서”를 작성하게 된 것으로, 위 ○○번 버스 4대를 위 김○○이 관리ㆍ경영하지 아니하고 청구인이 관리ㆍ경영하였다는 사실은 ①보통의 지입제에서 지입차주들로부터 받는 월지입료, 세차비, 주차비 등의 제비용을 청구인 회사가 위 김○○으로부터 받은 사실이 없는 점, ②○○번 버스 근로자의 임용과 퇴직은 청구인 회사에서 직접 관리하였으며, ○○조합에도 청구인 회사에서 보고한 점, ③○○번 버스운행 중 발생한 교통사고에 대한 업무처리도 청구인 회사에서 담당한 점, ④○○번 버스의 차량정비도 청구인 회사의 다른 노선버스와 마찬가지로 청구인 회사의 가양영업소에서 한 점, ⑤○○번 버스의 배차 및 차량관리는 물론 운전기사 등 직원에 대한 모든 복리후생도 청구인 회사에서 관리한 점, ⑥○○번 버스의 신규구입에 대한 월부금, 자동차 보험료 및 제세공과금도 청구인 회사에서 지출한 점, ⑦○○번 버스의 운행 및 수입금 내역도 청구인 회사에서 관리하였고, 차량 운전기사에 대한 급여도 1일 1당제로 청구인 회사에서 지급한 점, ⑧○○번 버스 운전기사의 산재보험도 청구인 회사에서 관리한 점, ⑨○○번 버스에 대하여 부과된 과태료도 청구인 회사에서 납부한 점 등을 통하여 확인할 수 있으므로 청구인에 대한 감차처분은 위법하다. 다. 피청구인은 “여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때 증차처분을 할 수 있다”는 여객자동차운수사업법 제24조의 규정에 근거하여 청구외 (주)○○운수에 대한 증차처분을 하였는 바, 청구인 회사에 대한 감차처분이 없었더라면 청구외 (주)○○운수에 대한 증차처분도 없었을 것인데, 위에서 살펴본 것 처럼 청구인에 대한 감차처분은 위법하고, 서울행정법원에서도 청구인에 대한 감차처분이 부당하다는 청구인의 주장을 인용하여 2000. 9. 27. 감차처분에 대한 집행정지 결정을 한 바 있는데, 이후 행정법원에서 청구인 회사에 대한 감차처분이 취소되어 노선버스 운행이 재개된다고 하더라도 청구외 (주)○○운수에 대하여 행하여 진 노선버스 4대의 증차처분이 취소되지 않는다면 종전의 (주)○○운수의 버스 8대, 청구외 회사버스 4대의 비율이 (주)○○운수의 버스 12대, 청구외 회사버스 4대의 비율이 되어 청구인 회사의 수입이 크게 감소되어 청구인 회사의 경제적 이익을 박탈당하게 될 것이므로 청구외 (주)○○운수에 대한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 라. 뿐만 아니라, 피청구인이 전문여론기관에 의뢰하여 2000. 4. 20.부터 5. 15.까지 시내버스 73개 업체를 대상으로 시민 만족도를 조사ㆍ평가하게 한 결과 청구외 (주)○○운수가 하위 5%에 해당하는 4개 업체에 포함되어 2000. 7. 1.부터 6개월간 여객자동차사업계획변경인가를 제한할 것임을 통지한 바가 있음에도 불구하고 피청구인이 위 제한기간인 2000. 9. 18. 청구외 (주)○○운수에 대하여 여객자동차사업계획변경인가의 일종인 차량증차처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 청구인에 대한 피청구인의 감차처분이 법령에 근거하지 아니한 위법ㆍ부당한 행정처분이라고 주장하면서 감차처분이 위법ㆍ부당한 이상 이 건 증차처분도 당연히 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 피청구인이 청구인에 대하여 행한 감차처분은 관계법령에 근거하여 적법ㆍ타당하게 이루어진 것이며, 청구인에 대한 감차처분에 대한 서울행정법원의 집행정지결정은 감차처분의 적법여부에 대한 본안 확정시까지 청구인의 피해를 줄이기 위하여 처분의 집행을 정지한 것에 불과한 것이어서 청구인에 대한 감차처분의 집행정지가 결정되었다고 하여 감차처분 자체가 위법하다고 할 수는 없다. 나. 2000. 6. 1. 헌법재판소에서 여객자동차운수사업법 제76조제1항 단서 중 제8호 부분에 대한 헌법불합치결정을 한 것은 지입경영에 대한 처분이 위헌이라거나 이에 대하여 처분을 할 근거가 없다는 것을 의미하는 것이 아니고, 오히려 결정문에서 “이 사건 법률조항이 추구하는 공익은 면허제도를 통한 운송사업의 질서확립, 여객의 원활한 운송 등 운송산업의 발전이라 할 것이어서 이러한 공익은 그 자체로도 대단히 중요한 것임에 틀림없다 할 것이다”라고 하여 명의이용(지입경경)금지에 대한 처분의 정당성을 명백히 하고 있는 바, 청구인은 회사의 경영이 어려워 운영자금을 차입하면서 담보 명목으로 차량운영ㆍ관리계약을 체결하였으나, 지입료, 세차비 등 ○○번 버스의 관리 및 운행에 관련되는 제반 비용을 위 김○○으로부터 받은 사실이 없어 지입경영이 아니라고 주장하나, 청구인과 위 김○○ 사이에 체결되어 작성된 차량운영ㆍ관리계약서를 보면, 제세공과금 및 과징금, 벌과금, 사고처리비 등의 금전적 부담을 수탁자인 위 김○○이 책임지도록 명시하고 이의 성실한 이행을 공증인의 공증으로 확정하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. 다. 이 건 처분은 청구인에 대한 감차처분이 주요 요인이 되어 이루어진 것이 사실이나, 청구인에 대한 감차처분 이전부터 ○○번 노선에 대한 증차요인이 있어 왔으며, 이러한 여러 상황을 함께 고려한 결과 여객의 원활한 수송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정되어 청구외 (주)○○운수에 대하여 ○○번 노선버스 4대의 증차처분을 한 것인 바, 감차처분이 증차처분을 행하기 위한 필수적인 선행절차가 아닌 이상 증차처분이 감차처분에 기속된다고 볼 수 없으므로 설사 청구인에 대한 감차처분이 위법ㆍ부당하다고 하더라도 그 사유만으로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없을 것이다. 라. 청구인은 (주)○○운수가 서비스평가 하위 5% 해당업체에 포함됨을 이유로 여객자동차운송사업계획변경인가를 제한할 것을 통지한 바 있음에도 위 제한기간내에 (주)○○운수에 대하여 여객자동차운송사업계획변경인가의 일종인 차량증차처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나, 서비스평가 하위업체에게 보낸 여객자동차운송사업계획변경인가제한통보가 피청구인을 기속하는 법적 의무가 발생하는지의 여부에 대한 논의는 별론으로 하더라도, 이 건 처분은 여객자동차운수사업법 제11조의 규정에 의한 여객자동차운송사업계획변경인가가 아니라 동법 제24조의 규정에 의한 사업개선명령이므로 이 사건 증차처분을 여객자동차운송사업계획변경인가의 일종으로 보고 한 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이고, 대법원판례(85누 4판결)도 “자동차운수사업자에 대한 사업개선명령은 자동차운수사업법 제25조제1항에 의하여 공공복리상 필요가 있다고 인정할 때에 명하는 행정청의 재량행위이므로 여기에는 자동차운송사업자의 신청에 의한 사업의 면허와 사업계획변경인가에 관한 같은 법 제4조, 제6조제1항, 제13조 등의 규정은 적용될 수 없다”고 판시하여 여객자동차운송사업계획변경인가와 사업개선명령의 법적 성격을 명확하게 구분하고 있다. 마. 또한 (주)○○운수에 대한 증차처분 후 (주)○○운수는 대당 4,000만원 상당의 비용을 들여 4대의 버스를 구입하여 운행하고 있고, 이를 많은 수의 시민이 이용하고 있는 바, 증차 후에도 청구인 회사의 ○○번 노선버스의 운송수입금이 크게 감소하지 아니하였을 뿐만 아니라, 증차처분이 취소될 경우 (주)○○운수에게 예측하지 못한 심각한 손해를 초래하게 되고 또한 이용시민에게도 이용불편을 초래하게 될 것이 분명하므로 설사 피청구인의 감차 및 증차처분이 정당한 사유없이 행하여지거나 재량권을 일탈ㆍ남용하여 행하여진 위법ㆍ부당한 처분이라 하더라도 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 여객자동차운수사업법 제24조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 여객자동차운수사업법위반에대한행정처분사항통보, 차량운영ㆍ관리계약서, 시내버스 사업개선명령서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 청구인이 청구외 김○○과 1998. 6. 24. ○○번 버스 4대(서울 ○○사 ○○호, 서울 △△사 △△호, 서울 □□사 □□호, 서울 ◇◇사 ◇◇호)의 관리ㆍ운용권에 대하여 운영ㆍ관리대금을 1억6,200만원으로 하여 차량운영ㆍ관리계약을 체결하여 위 김○○에게 ○○번 버스 4대를 관리ㆍ경영하게 하여 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하였다는 이유로 2000. 9. 9. ○○번 버스 4대를 포함한 8대(서울 ☆☆사 ☆☆호, 서울 ●●사 ●●호, 서울 ▲▲사▲▲호, 서울 ■■사■■호, 서울 ◆◆사 ◆◆호, 서울 ★★사 ★★호, 서울 ◎◎사 ◎◎호, 서울 ◉◉사 ◉◉호)의 차량에 대하여 감차처분을 하였다. (나) 피청구인은 (주)○○운수와 청구인 회사가 공동으로 운행하고 있는 ○○번(○○교 입구～ ○○역) 순환버스 12대 중 청구인 회사의 여객자동차운수사업법위반으로 인하여 청구인 회사에서 배차하는 차량 4대에 대한 감차처분이 시행됨에 따라 동 노선버스를 이용하는 시민의 불편이 예상된다는 이유로 2000. 9. 18. 청구외 (주)○○운수에 대하여 여객자동차운수사업법 제24조의 규정에 따라 노선버스 운행개시일을 2000. 9. 25.로 하여 ○○번 버스 4대를 증차하는 내용의 이 건 처분을 하였다. (다) 청구인이 청구인 회사에 대한 ○○번 버스 4대를 포함한 8대의 차량의 감차처분에 대하여 2000. 9. 6. 행정심판을 제기하자, 국무총리행정심판위원회는 2000. 11. 20. 청구인이 ○○번 버스 4대에 대한 운송사업을 사실상 지입제 방식으로 운영함으로써 여객자동차운수사업법 제13조를 위반하였다는 이유로 청구인의 청구를 기각하는 의결을 하였고, 청구인이 감차처분에 대하여 서울행정법원에 행정소송을 제기하고, 청구인에 대한 감차처분에 대하여 집행정지를 신청하자, 서울행정법원에서는 2000. 9. 27. 청구인에 대한 감차처분취소사건의 판결선고시까지 감차처분의 집행을 정지한다는 집행정지결정을 하였다. (2) 살피건대, 여객자동차운수사업법 제24조제1항제1호의 규정에 의하면, 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에게 사업계획을 변경하도록 하는 개선명령을 할 수 있다고 규정되어 있는 바, 이러한 운송사업자에 대한 사업계획의 변경명령은 공공복리의 필요에 따라 행정청에게 상당한 재량을 부여한 것으로 보아야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 이 건 처분은 피청구인이 지입제 경영을 이유로 청구인 회사에 대하여 ○○번 버스 4대의 감차처분을 함에 따라 ○○번 버스노선을 청구인 회사와 공동으로 운행하고 있는 청구외 (주)○○운수에 대하여 운행차량 4대를 증차하도록 하는 개선명령을 한 것으로, 이는 ○○번 버스 노선을 운행하는 차량이 감소되어 이용승객이 입게 되는 불편을 해소함으로써 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요한 조치로 보여지고, 이와 관련하여 피청구인이 공익과 사익간의 비교형량을 그르쳤다거나 달리 재량권을 남용하였다고 볼만한 사정이 없으므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이고, 이러한 사정은 청구인 회사에 대한 감차처분이 서울행정법원에서 집행정지의 결정을 받았고, 위 사업개선명령(증차처분)이 발하여진 결과 청구인 회사에 대한 감차처분이 취소될 경우 동일노선을 운행하는 청구인의 운행수익이 종전보다 감소될 것이 예상된다는 사정만으로 달라진다고 할 수도 없을 것이다. 한편, 청구인은 전문여론기관에서 (주)○○운수에 대하여 서비스평가 하위 5% 해당업체에 포함됨을 이유로 여객자동차운송사업계획변경인가를 제한할 것을 통지한 바 있음에도 피청구인이 위 제한기간내에 (주)○○운수에 대하여 여객자동차운송사업계획변경인가의 일종인 차량증차처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나, 이 건 처분은 여객자동차운수사업법 제11조의 규정에 의한 여객자동차운송사업계획변경인가가 아니라 동법 제24조의 규정에 의한 사업개선명령인 바, 자동차운수사업자에 대한 사업개선명령은 여객자동차운수사업법 제24조제1항에 의하여 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에 명하는 행정청의 재량행위이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.