사업계획결정(변경)신청 회송처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 7. 4. 00광역시 북구청장(이하 ‘북구청장’이라 한다)에게 진장·명촌지구 토지구획정리사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 대한 사업계획 변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 북구청장은 피청구인에게 이 사건 신청서를 전달하였으나, 피청구인은 2013. 7. 30. 북구청장에게 수용불가함을 회신(이하 ‘이 사건 피청구인의 회신’이라 한다)하였고, 북구청장은 2013. 7. 31. 청구인에게 일건 서류 회송처리 되었음을 회신(이하 ‘이 사건 회송처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 사업계획 변경권한은 북구청장이 아니라 피청구인에게 있는 점, 피청구인이 의사결정을 한 점, 대법원 2013. 2. 28. 선고 2012두22904 판결의 취지는 권리구제 기회확대에 있는 점 등을 고려할 때 피청구인이 당사자적격이 있다. 나. 본안에 관한 주장 1) 절차위반에 관한 점 피청구인은 국민권익위원회가 의견표명 한 바에 따라 도시계획위원회 자문절차를 거쳐야 함에도 이를 거치지 않은 채 이 사건 회송처분을 한 것은 위법·부당하다. 2) 재량권 일탈·남용 여부에 관한 점 주거환경개선 등 이 사건 사업계획 변경으로 인하여 얻는 이익이 그로 인하여 침해되는 이익보다 크므로, 이 사건 회송처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 3) 처분사유에 관한 점 조합원 807명의 동의서를 받았고, 다른 개발사업들은 완료되었거나 사업내용이 다르므로, 일부 조합원에 대한 특혜 및 유사 민원의 우려 등을 이유로 한 이 사건 회송처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 대법원 2012두22904 판결은 항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 한다고 판시하였는데, 청구인이 받은 이 사건 회송처분공문의 발신자는 피청구인이 아니라 북구청장인 점, 청구인이 북구청장을 피청구인으로 울산광역시행정심판위원회에 행정심판을 청구한 적이 있는 점, 구「토지구획정리사업에 관한 사무처리규정」(건설교통부훈령 제93호, 이하 ‘사무처리규정’이라 한다)에 따르면 토지구획정리사업계획 인가신청 시 시장·군수를 경유하도록 되어 있을 뿐 구청장을 경유하도록 규정하고 있지 않은 점 등을 고려할 때, 처분명의자인 북구청장이 아니라 피청구인을 상대로 청구한 이 사건 행정심판은 부적법하여 각하되어야 한다. 나. 본안에 관한 주장 1) 절차위반에 관한 점 국민권익위원회의 의견표명은 피청구인에 대하여 구속력이 없다. 2) 재량권 일탈·남용 여부에 관한 점 이 사건 사업계획은 행정계획으로서 도로 등 기반시설 등을 감안하여 수립된 것이므로, 중대한 하자가 있어 현저하게 공익을 해할 우려가 있는 경우에 한하여 계획이 변경되어야 하는데, 일부 조합원의 필요 내지 경제적 이익은 이러한 사유에 해당되지 않는 점 등을 고려할 때, 이 사건 사업계획 변경으로 인하여 얻는 이익이 그로 인하여 침해되는 이익보다 크다고 할 수 없다. 3) 처분사유에 관한 점 이 사건 사업계획 변경으로 인하여 일부 조합원(변경대상지 소유자)에게 특혜를 주는 결과가 되고, 다른 개발사업들과 관련하여 유사 민원의 우려가 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 회송처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계규정 행정심판법 제2조제4호, 제17조제1항 행정절차법 제15조제1항, 제23조, 제24조 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것) 제1조, 제5조, 제9조, 제14조제1항 구 토지구획정리사업법 시행령(2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 폐지되기 전의 것) 제4조제1항제2호 구 토지구획정리사업에 관한 사무처리규정(구 건설교통부훈령 제93호) 제10조 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제46조, 제50조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 보충서면, 진장·명촌지구 토지구획정리사업에 관한 계획 결정(변경) 재신청(진장·명촌토조 제2013-86호), 북구청장이 작성한 진장·명촌지구 토지구획정리사업에 관한 계획결정(변경) 신청서 전달(도시녹지과-15170), 피청구인이 작성한 진장·명촌토지구획정리지구 사업계획결정(변경) 신청서 회신(도시개발과-6497), 북구청장이 작성한 진장·명촌지구 토지구획정리사업에 관한 계획결정(변경) 신청서 처리결과 회신(도시녹지과-16434), 국민권익위원회 의결서(2CA-1207-223388, 토지구획정리사업계획결정 변경요구), 울산광역시행정심판위원회 결정서(울산행심 2008-66) 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 1998. 8. 14. 청구인에 대하여 이 사건 사업에 대하여 조합설립 및 사업시행인가를 하였고, 1999. 4. 1. 환지계획(예정지지정)인가를 하였다. 나. 청구인은 2007. 10. 9. 및 2008. 3. 6. 각각 북구청장에게 이 사건 사업계획 변경신청을 하였으나 이들은 2007. 11. 22. 및 2008. 3. 13. 회송되었고, 청구인이 이에 불복하여 위 회송처분들의 취소를 구하는 행정심판을 울산광역시행정심판위원회에 제기하였으나, 이는 2008. 9. 11. 각하재결 되었다. 그 주된 이유는 위 북구청장의 회송은 감독기관으로서 한 의견제시에 불과하므로 신청에 대한 거부처분이 없었다는 취지였다. 다. 청구인은 2011. 3. 23. 북구청장에게 이 사건 사업계획 변경신청을 하였으나, 이는 같은 해 6. 21. 기반시설 부족 등을 이유로 회송되었고, 같은 해 9. 6. 다시 북구청장에게 이 사건 사업계획 변경신청을 하였으나, 이 또한 같은 해 12. 21. 회송되었다. 이 사건 사업계획 변경신청서에 따르면 공공용지 면적은 42만 5,858㎡에서 42만 6,184.6㎡로 326.6㎡ 증가되는데, 그 내용은 도로 면적이 34만 4,573㎡에서 34만 1,801㎡로 2,772㎡ 감소되고, 도로변에 얇은 띠 모양으로 소공원 2개소가 신설되어 공원면적이 3,098.6㎡ 증가되는 것이다. 라. 청구인은 이와 관련하여 국민권익위원회에 고충민원을 제기하였고, 국민권익위원회는 2012. 11. 19. 피청구인에게 ‘이 사건 사업계획 변경신청에 대해 도시계획위원회의 자문을 받아 타당성 여부를 검토하는 것이 바람직하다는 의견을 표명한다.’는 취지의 의결을 하였다. 마. 청구인은 2013. 7. 4. 북구청장에게 이 사건 사업계획 중 00 주식회사 외 2명이 소유하고 있는 일부 토지에 대하여 블록별 개발방식에서 통합 개발방식으로 변경하는 취지의 이 사건 신청을 하였다. 바. 북구청장은 2013. 7. 16. “진장·명촌지구 토지구획정리사업에 관한 계획결정(변경) 신청서 진달”이라는 제목의 공문(도시녹지과-15170)으로, 피청구인에게 이 사건 신청서와 검토의견서를 첨부하여 전달하였다. 사. 피청구인은 2013. 7. 30. 북구청장에게 “진장·명촌토지구획정리지구 사업계획결정(변경) 신청서 회신”이라는 제목의 공문(도시개발과-6497)으로, 이미 환지계획 인가(1999년 4월)되어 지구 내 건축행위가 진행되고 있는 상황에서 조합 내 특정 조합원이 소유하고 있는 일부 지역의 토지이용도를 증가시켜 줌으로 인한 조합원들의 형평성 문제와 지구 내 유사민원 및 타 지역 개발사업에 대한 부정적 파급효과 우려 등을 이유로, 사업계획결정(변경)이 타당하지 않아 수용불가하다는 취지로 이 사건 피청구인의 회신을 하였다. 아. 북구청장은 2013. 7. 31. 청구인에게 “진장·명촌지구 토지구획정리사업에 관한 계획결정(변경) 신청서 처리결과 회신”이라는 제목의 공문(도시녹지과-16434)으로 다음과 같이 이 사건 회송처분을 하였다. - 다음 - <img src="/flDownload.do?flSeq=18050359"></img> 6. 이 사건 심판청구의 적법여부 가. 관계법령 1)「행정심판법」 제17조제1항 및 제2조제4호에 따르면 행정심판은 처분을 한 행정청을 피청구인으로 하여 청구하여야 하고, ‘행정청’이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관 등을 말한다. 2) 구「토지구획정리사업법」(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘토지구획정리사업법’이라 한다) 제9조 및 제14조제1항에 따르면 구획정리사업의 시행인가를 받은 자가 구획정리사업계획을 변경하고자 할 때에는 건설교통부장관(2013. 3. 23. 「정부조직법」의 개정으로 ‘국토교통부장관’으로 명칭이 변경되었다)의 인가를 받아야 하고, 같은 법 제5조 및 같은 법 시행령 제4조제1항제2호에 따르면 건설교통부장관은 위 변경인가 권한을 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 위임한다고 되어 있다. 또한, 사무처리규정 제10조에 따르면 조합등 시행자의 사업시행인가신청서는 반드시 관할 시장·군수를 경유하여 전달하되, 시장·군수는 사업계획 결정내용과 시행인가신청내용을 면밀히 검토하고 의견서를 첨부하여 전달하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 청구인이 받은 이 사건 회송처분 공문의 명의자는 북구청장이고, 피청구인은 이 사건 회송처분을 외부적으로 그의 명의로 행한 적이 없으므로 처분을 한 행정청에 해당되지 아니하여 피청구인 적격이 없다고 주장하나, 구「토지구획정리사업법」제5조 및 같은 법 시행령 제4조제1항제2호에 따르면 사업시행변경인가 권한이 특별시장·광역시장·도지사에게 위임되어 있을 뿐 구청장에게 위임되어 있지는 않으므로 이 사건 사업시행변경인가 권한은 피청구인에게 있는 점, 이에 따라 청구인은 피청구인에게 사업계획 변경신청을 하였으며, 다만 사무처리규정 제10조를 감안하여 북구청장을 경유한 것으로 보이는 점, 사무처리규정 제10조는 과거 및 현재의 지역상황과 그 사정변경 등을 잘 아는 시장·군수가 사업계획 결정내용과 시행인가신청내용을 면밀히 검토하여 그 의견서와 함께 신청서를 도지사에게 전달하도록 한 취지로 보이고, 광역시에서 구청장이 이러한 절차를 거쳐 광역시장에게 신청서를 전달하였다고 하여 문제될 것은 없으며, 이러한 절차는 사업시행인가 뿐만 아니라 사업계획 변경인가의 경우에도 인정되는 점, 이러한 절차에 따라 북구청장이 이 사건 신청서에 검토의견서를 첨부하여 피청구인에게 전달한 점, 피청구인 적격이 있는 행정청은 행정에 대한 의사를 표시할 뿐만 아니라 결정하는 자여야 하는데, 북구청장이 한 이 사건 회송처분은 이 사건 피청구인의 회신공문의 내용을 그대로 전달한 것에 불과하므로 이 사건 신청의 회송의사를 결정한 자는 피청구인으로 보이는 점, 대법원 2012두22904 판결은 「구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 개정되어 2011. 1. 1.부터 시행된 것) 부칙 제5조를 근거로 고용노동부장관으로부터 권한의 위탁을 받은 국민건강보험공단에게 피청구인 적격을 인정한 사안인 반면, 북구청장은 피청구인으로부터 이 사건 사업계획 변경권한을 위임받은 적이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인에게 피청구인 적격이 있다고 할 것이므로 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 7. 이 사건 회송처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 「행정절차법」 제15조제1항, 제23조 및 제24조에 따르면 행정청이 처분을 할 때에는 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 처분을 하는 문서에는 그 근거와 이유를 제시하고, 처분 행정청과 담당자의 소속·성명 및 연락처를 적어야 하며, 상대방 있는 행정처분은 처분을 한 문서가 송달받을 상대방에게 도달되어야 그 효력이 발생한다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 의하면 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 북구청장에게 회신하였을 뿐 청구인에게는 회신하지 않았고, 북구청장이 청구인에게 그 명의로 된 이 사건 회송처분을 하였으며, 이 사건 사업시행변경인가 권한은 북구청장이 아니라 피청구인에게 있음에도 불구하고, 위와 같이 북구청장 명의로 된 이 사건 회송처분공문 이외에 피청구인의 명의로 된 처분서가 청구인에게 송달된 사실이 없는바, 처분청인 피청구인이 청구인의 신청서를 받았으면, 처분청인 피청구인 명의의 문서에 처분의 근거와 이유를 기재하고 처분의 상대방(수신자)을 청구인으로 명시하여 이를 상대방인 청구인에게 송달하여야 함에도 불구하고, 처분에 필요한 의사결정을 한 후 이를 북구청장에게 통지하였을 뿐이고, 피청구인의 의사결정 내용은 북구청장 명의의 회신문서에 의하여 청구인에게 전달되었으므로, 처분청의 행정의사가 상대방에게 전달되기는 하였으나 행정절차법상 행정행위의 절차와 방식을 위반한 잘못이 있고, 이 사건 처분이 신청에 대한 거부처분이라 하여 침익적 처분과 달리 볼 것은 아니라고 할 것이므로, 피청구인이 자신의 명의로 다시 적법한 처분을 하는 것은 별론으로 하고, 이 사건 회송처분은 처분의 방식 및 송달에 관한 ?행정절차법?상 요건을 구비하지 못하여 위법하다. 8. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.