사업계획 변경승인 의무이행청구

1. 사건개요 청구인이 2009. 9. 21. 피청구인에게 2009. 9. 15.자 국무총리행정심판위원회의 재결의 취지에 따라 ○○도 ☆☆시 □□면 ★★리 156-1번지에 있는 골프장인 ○○골프장(등록명칭: ○○컨트리클럽)의 명칭을 ☆☆컨트리클럽으로 하고, 사업의 주체를 □□관광개발 주식회사에서 ○○관광개발 주식회사로 변경하는 내용 등으로 사업계획변경승인신청을 하였으나, 피청구인은 2009. 10. 14. 국무총리행정심판위원회의 재결에 대한 법률검토 필요하다는 이유로 청구인의 신청에 대한 검토를 유보하겠다는 통지를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 국무총리행정심판위원회의 인용재결에 대하여 법률검토가 필요하다는 이유로 2009. 10. 14. 청구인의 신청에 대한 처분을 유보하겠다는 통지를 하면서 유보기한도 정하지 않았는바 이는 부작위에 해당하거나 사실상 거부처분에 해당된다. 나. 피청구인이 유보 사유로 들고 있는 □□지방법원 판결(2007구합4668)이 국무총리행정심판위원회의 재결내용과 상반된다는 것은 이미 행정심판절차에서 피청구인이 주장했던 내용이고 이러한 주장을 모두 검토한 후 국무총리행정심판위원회에서 인용재결을 한 것이므로 또 다시 동일한 사유를 들어 이 사건 처분을 하는 것은 행정심판법 제37조제1항에 따른 재결의 기속력에 반하는 것으로 위법하다. 다. 피청구인은 이 사건 처분 후 답변서에서 이 사건 행정심판재결과 이★★가 제기한 주주회원확인 소송인 ○○고등법원 2009. 8. 20. 선고 2008나59447판결(이 사건은 대법원에서 심리불속행으로 종결)의 내용이 배치된다고 주장하고 있다. 그러나 민사소송은 처분권주의가 적용되어 주장 입증정도에 따라 원고마다 승패가 달라질 수 밖에 없고, 기판력도 이★★가 회원의 자격이 있느냐에 대하여만 미칠 뿐 ○○관광이 □□관광의 사업계획승인을 승계하였는지까지 미치는 것이 아니다. 라. 피청구인은 □□관광이 모집한 회원으로부터 피청구인이 피소될 위험이 있다고 주장하나 사업계획변경승인 처분이 이루어질 경우 청구인을 상대로 소가 제기될 수는 있어도 피청구인에게 소를 제기할 이유는 없고, □□관광이 불법적으로 모집한 회원권 중 협의가 진행 중인 3매를 제외하고는 모두 청구인이 승계하였으므로 소를 제기할 회원도 없다. 또한 세금징수기관으로부터 피소될 위험이라는 주장도 세금문제는 사업계획변경승인처분이 이루어진 이후 세무당국과 청구인 간에 다툴 문제이다. 따라서 처분도 하기 전에 세금문제나 다른 의무 없는 사항을 결부시켜 처분을 거부하는 것은 부당결부금지원칙에 반하는 것으로 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 구 「체육시설의 설치 및 이용 등에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 한다) 제30조제1항의 영업양수인, 합병 후 존속법인, 상속인 어디에도 해당하지 않으므로 청구인의 이 사건 사업계획승인변경신청은 관련법령의 요건을 갖추지 못하였다. 나. 피청구인이 청구인에게 사업계획변경승인을 할 경우 권리만 승계시키고 의무는 면제해주는 결과가 되어 피청구인이 □□관광이 모집한 회원, 세금징수기관 등 각 이해관계당사자로부터 피소될 위험이 있다. 다. 이 사건 처분과 관련이 있는 □□지방법원 2007구합 4668판결(사업계획변경승인신청반려처분취소)에서 원고였던 청구인에게 패소판결을 내렸고, ○○고등법원 2008나59447 판결(주주회원확인)에서도 청구인이 □□관광개발의 권리 의무를 승계하는 영업양수인이라고 볼 수 없다고 보았다. 라. 결국 이 사건 사업계획승인변경신청은 관련 법령의 요건을 갖추지 못한 부적법한 것일 뿐 만 아니라 이 사건 신청을 인정할 경우 골프장 사업의 물적기반과 분리된 영업권만의 분리양도를 용인 조장하는 것이 되어 그 부정적 파급효과가 적지 않을 것이므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 체육시설의 설치 및 이용 등에 관한 법률(2003. 5. 29. 법률 제6907호로 개정되기 전의 것) 제30조 구 체육시설의 설치 및 이용 등에 관한 법률(2009. 3. 18. 법률 제9494호로 개정되기 전의 것) 제12조, 제27조 행정심판법 제37조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인간의 다툼 없는 사실, 갑 제1호증부터 갑 제7호증의2까지, 갑 제10호증, 갑 제11호증, 을 제1호증의 2, 을 제2호증, ○○행정법원 2009구합54109판결서의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국무총리행정심판위원회 재결 이전 사건의 경과 (1) □□관광은 1989. 9. 28. 피청구인으로부터 ☆☆시 □□면 ★★리 156-1번지에 회원제 18홀 골프장(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)을 건설하는 내용의 사업계획승인을 받아 골프장 시설을 갖춘 다음, 1994. 4.경 대중골프장 9홀을 추가로 건설하기 위하여 피청구인으로부터 사업계획변경승인을 받아 대중골프장 9홀을 1년 6개월 이내에 준공할 것을 조건으로 피청구인에게 ‘○○컨트리클럽’이라는 명칭으로 골프장업의 등록을 하고 영업을 시작하였다. (2) □□관광이 1997년경 골프장건설공사대금 을 지급하지 못하게 되자 이 사건 골프장의 시공사가 1999년 10월경 이 사건 골프장 부지 및 시설물에 대하여 경매신청을 하였고 이 사건 골프장 회원들이 위 경매대상토지 및 시설을 인수하기 위하여 설립한 ★★관광과 주식회사 ●·사·●(이하 ‘●·사·●’라 한다)가 2001. 4. 9. 이 사건 골프장 부지 및 시설물을 임의경매절차에서 낙찰받아(이후 ●·사·●는 ★★관광에 흡수합병됨) 2002. 3. 25.부터 골프장영업을 계속하였다. (3) 한편 □□관광은 2003. 10. 21. 주식회사 ★★, ★★아티퍼니처 주식회사(이하 두 회사를 합하여 ‘★★등’이라 한다)에게 이 사건 골프장에 관한 체육시설업등록에 따른 모든 권리(이하 ‘영업권 등’이라 한다)를 양도하고, 체육시설업등록명의를 ★★등으로 변경하기로 하는 내용의 체육시설업 등록명의 변경약정을 체결하였다. (4) 청구인은 이 사건 골프장을 인수할 목적으로 2005. 11. 23. 설립된 회사로 다음 날인 24일 ★★관광과 사이에 ★★관광 소유의 이 사건 골프장 부지와 시설물 전부를 임차하고, 피청구인으로부터 사업계획변경승인을 얻어 골프장을 정상영업할 것과 임직원전부를 승계하는 내용의 임대차 약정을 하였으며, 같은 달 30일에는 ★★등으로부터 이 사건 골프장에 대한 영업권 등을 143억원에 양수하기로 하는 내용의 영업양도약정을 체결한 후 같은 날부터 골프장 영업을 시작하였다. (5) 청구인은 2008. 9. 25. 골프장부지 및 시설을 취득하기 위하여 ★★관광을 흡수합병하였다. (6) 청구인은 2008. 12. 8. 피청구인에게 이 사건 골프장에 대한 모든 자산(골프장 부지 및 시설물, 영업권 등)을 영업양도 등의 방법으로 취득하여 □□관광의 사업계획승인을 승계하였다며 상호 및 명칭을 ‘□□관광, ○○골프장’에서 ‘○○관광개발 주식회사, ☆☆☆☆컨트리클럽’ 등으로 변경하는 내용의 사업계획변경승인신청을 하였다. (7) 피청구인은 2009. 3. 5. 이 사건 골프장부지가 근저당권실행으로 경락된 경우로서 구 체육시설법 제12조 및 같은 법 제30조제1항과 제3항에 따른 등록체육시설업 사업계획승인을 승계하기 위해서는 당사자 사이의 양도계약 등 별도의 원인이 있어야 하는데, □□관광과 청구인간에 영업양도 또는 법인합병 등으로 인하여 사업계획승인을 승계하였음을 객관적으로 증명할 수 있는 서류를 제출하지 아니하였다는 이유로 거부처분(이하 “종전 거부처분”이라 한다)을 하였다. 나. 국무총리행정심판위원회의 재결과 피청구인의 새 거부처분 (1) 청구인은 2009. 4. 6. 국무총리행정심판위원회에 종전 거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. (2) 국무총리행정심판위원회는 2009. 9. 15. “청구인 회사의 설립과 영업권의 양수, 골프장부지의 대부분을 가지고 있던 ★★관광의 흡수합병 등 일련의 절차가 모두 청구인이 이 사건 골프장의 영업을 인수하려는 단일한 의도하에 이루어진 점 등을 종합해 볼 때 이 사건 골프장 부지를 낙찰받은 회사를 합병하여 골프장부지를 취득하는 절차와, 영업권을 양수하는 약정이 법률상으로는 별도의 절차로 진행되었지만 이 사건 골프장에 관한 영업전반의 양도 경위와 그 내용, 그 이후의 진행경과 등에 비추어 사회통념상 전체적으로 볼 때 청구인은 대중골프장 설치공사를 완성하여 체육시설업을 등록할 목적으로 영위하고 있던 □□관광의 영업을 그 동일성을 유지하면서 일체로서 이전받은 것과 마찬가지로 볼 수 있으므로 이 사건 골프장에 대하여 개정 체육시설법 제27조제3항에 의하여 준용되는 같은 조 제1항에 따른 영업양도가 이루어졌다”고 보아 청구인의 청구를 인용하는 재결을 하였고 위 재결서는 2009. 9. 18. 청구인에게 송달되어 확정되었다. (3) 청구인은 2009. 9. 21. 피청구인에게 국무총리행정심판위원회의 재결을 첨부하여 재차 사업계획변경승인신청을 하였으나 피청구인은 2009. 10. 14. 청구인에게 국무총리행정심판위원회의 인용재결이 □□지방법원 확정판결 내용과 배치되어 이에 대한 법률검토가 필요하다는 이유로 위 신청에 대한 처분을 법률검토 완료시까지 유보하겠다는 통지를 하였고 그 기한을 정한 바는 없다. (4) 피청구인은 2009. 12. 14. ○○행정법원에 국무총리행정심판위원회를 상대로 재결취소의 소를 제기하였고 이 소는 2010. 4. 15. 원고적격이 없는 자가 제기한 소라는 이유로 각하되었다. 다. 이 사건 골프장의 회원지위확인소송(민사소송)의 경과 (1) 한편 □□관광과 9800만원에 회원가입계약을 체결하였던 이★★는 청구인이 영업을 양수하여 □□관광개발의 회원에 관한 권리 의무를 포괄적으로 승계하였으므로 입회금 9,800만원을 반환하라는 소를 제기하여 원심에서 패소하여 항소하였으나, 항소심인 ○○고등법원에서는 2009. 8. 20. 청구인이 구 체육시설법 제30조제1항에 따라 □□관광개발의 권리 의무를 승계하는 영업양수인이라고 볼 수 없다는 이유로 이★★의 항소를 기각하였고, 대법원에서도 2009. 11. 26. 심리불속행으로 기각되어 확정되었다. (2) 주식회사 ☆☆인터네셔날(회원권 2매), 강○○(회원권1매), 조□□(회원권1매), 이○○(2매)는 청구인을 상대로 골프장시설을 이용할 수 있도록 골프장회원지위확인을 구하는 소를 제기하였으나 원심과 항소심에서 패소하여 대법원에 상고하였다. 주식회사 ☆☆ 인터내셔날을 제외한 강○○ 외 2인과 청구인은 2010. 1. 14.대법원에서 “체육시설법 제27조 소정의 체육시설업 및 사업계획승인의 승계가 이루어졌음을 확인하고, 청구인에게 1억1000만원씩을 지급하는 것을 조건으로 이 사건 골프장의 일반회원의 지위를 확인”하는 내용으로 화해가 성립되었으나 주식회사 ☆☆인터네셔날과는 화해가 이루어지지 않아 주식회사 ☆☆인터네셔날이 제기한 소는 대법원에서 2010. 1. 15. 심리불속행으로 기각되어 확정되었다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 피청구인의 거부 처분과 그 시기 피청구인은 국무총리행정심판위원회의 인용재결이 있은 후 청구인이 한 사업계획변경승인신청에 대하여 위 재결에 대한 법률적 검토가 끝날 때까지 처분을 유보하겠다는 통지를 한 후 국무총리행정심판위원회의 인용재결을 다투는 소를 법원에 제기한 사실이 인정되고, 피청구인은 이 사건 심판청구절차에서도 종전 거부처분과 동일한 사유로 청구인이 영업양도를 받은 자로 인정할 수 없다고 주장하며 청구인의 이 사건 청구를 기각해달라고 주장하고 있다. 그렇다면 이러한 일련의 피청구인의 행위에는 청구인의 사업계획변경승인청구에 대한 거부의 의사표시가 묵시적으로 표현된 것으로 볼 수 있고, 이러한 거부의 의사표시는 본인에게 직접 명확하게 고지되지 않았다고 하여도 본인이 이를 알았거나 알 수 있었을 때에 그 효력이 발생한 것으로 볼 수 있다(대법원 1991.2.12. 선고 90누5825 판결). 그러므로 피청구인이 청구인의 이 사건 청구에 대한 답변서에서 사업계획변경승인의 거부의 의사를 명백히 함으로써 적어도 이 무렵에는 피청구인은 청구인에게 거부처분(이하 “새 거부처분”이라 한다)을 하였다고 할 것이다. 나. 새 거부처분의 위법·부당여부에 대한 판단 (1)「행정심판법」 제37조제1항에 따르면 재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다고 규정하고 있다. 따라서 당사자의 신청을 거부하는 처분을 취소하는 재결이 있는 경우에는 행정청은 그 재결의 취지에 따라 이전의 신청에 대한 처분을 해야 하는 것이므로 행정청이 그 재결의 취지에 따른 처분을 하지 아니하고 그 처분에 어긋나는 어떠한 결정이나 처분을 할 수 없을 뿐 아니라 이를 하였다고 하더라도 무효이다(대법원 1972.2.29. 71누110 판결, 대법원 1988.12.13. 88누7880 판결 참조). (2) 위 인정된 사실에 의하면 피청구인의 새 거부처분의 사유는 사업계획변경승인신청 반려처분과 관련한 □□지방법원판결 및 관련 민사소송의 판결내용과 국무총리행정심판위원회의 재결내용이 다르고, 청구인은 체육시설법에서 규정하는 사업계획승인의 승계요건을 결여했다는 것이다. 그러나 행정심판과 행정소송은 심급제의 상하관계에 있지 아니할 뿐 아니라 제도의 취지, 심리의 범위, 재결 방식 등을 달리하는 별개의 독립된 제도이므로 피청구인인 행정청은 행정소송결과와 상관없이 「행정심판법」에 따라 인용재결이 있는 경우 그에 기속되어 재결에 따른 처분을 하여야 할 의무가 있으므로 행정심판재결의 내용이 행정소송의 판결내용과 다르다는 것이 거부처분 취소재결의 기속력을 부인할 수 있는 사유라고 할 수 없다. 또한 청구인이 체육시설법 상 사업계획승인의 승계요건인 영업양수인 등에 해당되지 않는다는 사유도 종전 거부처분 당시에 이미 존재하고 있었고, 종전 거부처분과 동일성이 있는 범위 내의 사유일 뿐이므로 종전 거부처분 취소재결의 기속력이 미치지 않는 새로운 사유라고 볼 수 없다. (3) 그렇다면 피청구인의 새 거부처분은 확정된 종전 거부처분의 취소재결의 기속력에 저촉되는 것으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연·무효이므로 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 확정된 종전 거부처분 취소재결의 취지에 따라 청구인이 한 사업계획변경승인신청을 승인할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.