사업계획변경신고반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인들이 1997. 5. 21.(△△협동조합), 1998. 7. 24.(○○협동조합), 1998. 12. 23.(□□협동조합) 각각 피청구인으로부터 내항여객운송사업면허를 받아 여객운송사업을 영위하던 중, 여객정원을 증원하겠다는 내용으로 2002. 12. 24. 사업계획변경신고를 하였으나, 피청구인이 청구인들의 사업계획변경신고가 당초 사업면허를 부여한 취지에 부합하지 아니한다는 등의 이유로 2002. 12. 24. 이를 반려하는 처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다.)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 ○○도, △△도, □□도의 지역주민들이 각각 출자하여 설립된 단위농업협동조합들로서, 도서민들의 교통편의 및 선박운행의 정시성 확보 등을 위하여 피청구인에게 내항여객운송사업면허를 신청하였고, 그 결과 청구인 △△협동조합(이하 ‘△△농협’이라 한다.)은 1997. 5. 21.자로, 청구인 ○○협동조합(이하 ‘○○농협’이라 한다.)은 1998. 7. 24.자로, 청구인 □□협동조합(이하 ‘□□농협’이라 한다.)은 1998. 12. 23.자로 각각 피청구인으로부터 여객정원 및 차도선대수를 제한하는 조건으로 내항여객운송사업면허(이하 ‘이 건 한정면허’라 한다.)를 취득하였다. 나. 그러나 이 건 한정면허에 의할 경우, 청구인들의 ○○리 선박의 차도선 대수 및 여객정원이 각각 화물자동차 5톤 기준 16대(□□농협은 15대), 승용차 기준 32대(□□농협은 30대), 여객정원 50명(□□농협은 47명, 여객정원은 ‘화물자동차 5톤 기준 최대적재대수 × 3인 + 2인’임.)으로 제한되는 바, 심지어 카페리로 도선할 차량이 한 대도 없는 경우에는 차량 대수에 따라 여객정원을 제한하고 있는 면허조건상 사람을 한 명도 태우지 못한 채 출항하여야 하는 비능률적인 결과를 초래하게 된다. 다. 한편, 피청구인은 2002. 9. 18.자로 청구인들에게 여객이 폭증하는 추석 특별수송기간 중에는 원활한 여객수송을 위하여 한정면허여객선의 여객정원을 증원하는 내용으로 사업계획변경신고수리를 한 사실이 있는 바, 이는 여객정원을 상향 조정하더라도 당해 선박의 안전운행에는 전혀 지장이 없다는 것을 반증하는 것이기도 할 것이다. 라. 또한, 청구인들은 인근 노선에 취항하고 있는 일반여객운송사업자인 ○○리의 선박보다 제원 및 성능 등에서 우위에 있는 선박을 보유하고 있음에도 불구하고, 피청구인의 이 건 한정면허로 인하여 여객운송에 제한을 받게 되어 매년 적자를 면하지 못하고 있으므로 청구인들이 지난 2002. 9. 추석 특별수송기간 시기와 같이 여객정원을 증원하여 운항할 수 있도록 이 건 사업계획변경신고를 하였던 것인데, 이러한 제반 여건을 감안하지 아니한 이 건 반려처분은 위법&#8228;부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 먼저, 청구인들이 이 건 한정면허를 취득할 당시 제반 상황에 대하여 보면, 청구인들은 일반여객운송사업면허의 신규취득 요건을 충족시키기 어려운 상황이었고, 이에 해양수산부장관이 청구외 농업협동조합 및 농림부장관의 요청에 따라 도서지역 물류개선을 위하여 차도선형 여객선을 투입할 수 있는 규정을 신설함으로써, 피청구인이 차량의 적재량에 따라 여객이 한정되는 형태의 내항여객운송사업면허를 부여할 수 있는 근거가 마련되었으며, 동 규정에 의하여 청구인들이 이 건 한정면허를 취득하게 된 것이다. 나. 따라서 청구인들은 당초 면허를 부여받은 취지에 배치되지 아니하는 범위내에서 여객운송사업을 영위하여야 하는 것이 당연하고, 사업계획을 변경할 때에도 당초의 사업면허취지의 범위 내에서 하여야 할 것인 바, 일반여객을 제한없이 수송하고자 하는 것이 청구인들의 목적이라면 새로이 일반여객면허를 취득하여야 할 것이다. 다. 그러므로 이 건 한정면허의 취지에 부합하지 아니하는 사업계획변경신고를 반려한 피청구인의 이 건 처분은 적법&#8228;타당하므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법&#8228;부당여부 가. 관계법령 해운법 제3조, 제4조, 제5조, 제12조, 제15조 및 제58조 해운법시행령 제2조의2 및 제13조 내항해운의면허등관리요령 제6조 및 제19조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 내항여객운송사업면허, 사업계획변경신고서, 사업계획변경신고수리, 해상여객운송사업한정면허 관련 질의에 대한 지시 문서, 사업계획변경신청 반려 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 피청구인로부터 다음과 같이 각각 내항여객운송사업면허를 취득하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95798231"></img> * 면허조건 : 내항해운의면허등관리요령 제6조제1항제7호의 규정에 의거, 여객정원은 화물자동차 5톤 기준 적재대수 × 2명(운전기사 및 화주에 한함)으로 제한. (나) 해양수산부장관이 1999. 12. 23. 내항해운의면허등관리요령중 여객정원 산출기준을 개정[(화물자동차 5톤 기준 적재대수 × 3명) + 2명, 운전기사 및 화주에 한함]함에 따라 청구인들이 2000. 2. 2. 위 내용을 반영하는 여객정원에 대한 사업계획변경신고서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 같은 날 다음과 같이 사업계획변경신고를 수리하여 내항여객운송사업면허증을 재교부하였다. - 다 음 (요약한 내용임) - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95798235"></img> (다) 해양수산부장관의 2000. 7. 24.자 해상여객운송사업한정면허 관련 질의에 대한 지시 문서에 의하면, 내항해운의면허등관리요령과 관련하여 ‘농협 등 특별법인의 한정면허 여객선(차도선)은 도서지역 물류개선을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 면허된 것으로서, 평시에는 화물차량만 적재하되 여객은 동 차량의 운전기사, 화주 등 차량과 화물의 운송과 관련된 자만으로 한정하며, 특별수송기간에는 추가로 승용차량의 적재를 허용하되, 여객은 동 차량의 운전기사와 동승한 피서객, 귀성객으로 한정합니다.’라는 내용이 기재되어 있다. (라) 해양수산부장관이 2002. 9. 17. 내항해운의면허등관리요령중 설날 및 추석 등 특별수송기간에 한하여 한정면허여객선의 여객정원을 ‘화물자동차 1톤 기준 최대적재대수 × 3명’으로 개정함에 따라 청구인들이 2002. 9. 17.(○○농협), 2002. 9. 18.(△△농협 및 □□농협) 각각 위 개정내용을 반영하는 특별수송기간중 여객정원에 대한 사업계획변경신고서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2002. 9. 18. 다음과 같이 사업계획변경신고를 수리하였다. - 다 음 (요약한 내용임) - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95798239"></img> (마) 청구인들은 2002. 12. 24. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 사업계획변경신고서를 제출하였다. - 다 음 (요약한 내용임) - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95798243"></img> (바) 피청구인은 2002. 12. 24. 청구인들에게 ‘당초 농업협동조합 소유 한정면허여객선은 법 취지상 도서지역 물류개선을 위하여 투입된 선박으로서 차량 화물수송이 본래의 목적이지 여객수송이 목적이 아니므로, 내항해운의면허등관리요령에 의해 여객정원을 사업자의 요구대로 변경할 수 있는 대상에 해당되지 않아 사업계획변경신청을 반려하오니 그리 아시기 바라며, 아울러 각 농협에서는 본 선박의 투입 목적에 부합하도록 해운법 등 관계규정을 성실히 준수하여 명실상부하게 도서지역에서 생산되는 농산물 등이 적기에 수송되어 물류개선이라는 취지에 맞도록 선박을 운항하시기 바랍니다.’라는 내용으로 이 건 반려처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법&#8228;타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 먼저 관계법령에 대하여 살펴보면, 해운법(이하 ‘법’이라 한다.) 제4조의 규정에 의하면, 해상여객운송사업을 영위하고자 하는 자는 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다고 되어 있고, 법 제5조의 규정에 의하면, 해양수산부장관이 해상여객운송사업의 면허를 하고자 할 때에는 사업자가 제출한 사업계획서가 해양수산부장관이 정하는 수송수요기준 등과 같은 면허기준에 부합하는지를 심사하여야 한다고 되어 있으며, 내항해운의면허등관리요령 제6조제1항제7호의 규정에 의하면, 농업협동조합법 등 기타 특별법에 의하여 설립된 여객선 안전관리 능력이 있는 법인이 차도선형 여객선의 면허를 신청한 경우로서 지방청장이 도서지역 물류개선을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 법 제5조에서 규정하고 있는 여객사업의 수송수요가 적합한 것으로 본다고 되어 있고, 동조제3항의 규정에 의하면, 위 제1항제7호의 규정에 의하여 면허를 받은 선박은 그 여객정원을, 화물자동차 5톤기준 최대적재대수 × 3인과 기타의 자 2인을 합한 인원으로 하되, 설날 및 추석절 특별수송기간중에는 화물자동차 1톤 기준 최대적재대수 × 3인으로 하며, 화물자동차와 관련된 여객은 운전기사와 화주에 한하고, 화물자동차 이외의 차량은 운전기사 1인으로 하되 특별수송기간중에는 당해 차량의 탑승여객의 정원으로 하여 한정운항하여야 한다고 되어 있다. 또, 법 제12조 및 법시행규칙 제10조의 규정에 의하면, 여객운송사업자가 사업계획을 변경하고자 할 때에는 해양수산부장관 또는 지방해양수산청장에게 신고하여야 한다고 되어 있고, 내항해운의면허등관리요령 제19조의 규정에 의하면, 여객사업자가 총톤수&#8228;여객정원&#8228;운항횟수&#8228;운항시간 등을 변경하고자 할 때에는 선박운행 전에 지방해양수산청장에게 신고하여야 한다고 되어 있으며, 지방해양수산청장은 사업계획변경신고를 수리함으로써 기존의 면허내용이 변경된 때에는 면허증을 재교부하여야 한다고 되어 있다. 한편, 법 제58조 및 법시행령 제13조의 규정에 의하면, 내항여객운송사업의 면허 및 내항여객운송사업자와 내항화물운송사업자의 사업계획의 변경에 대한 신고의 수리는 지방해양수산청장에 위임되어 있다. (나) 위 인정사실과 관계법령을 종합하면, 우선 청구인들은 해운법 및 내항해운의면허등관리요령 등 관련규정에 의하여 여객정원을 [화물자동차 5톤 기준 적재대수 × 2명(운전기사 및 화주에 한함)]으로 제한하는 조건으로 이 건 한정면허를 받았고, 이후에 내항해운의면허등관리요령이 개정됨에 따라 여객정원에 대한 면허조건이 [화물자동차 5톤 기준 적재대수 × 3명 + 2명 (운전기사 및 화주에 한함)]으로 증원된 것임을 알 수 있다. 그런데, 청구인들이 피청구인으로부터 취득한 이 건 한정면허의 본래 취지를 살펴보면, 원래 내항여객운송사업면허를 취득하기 위하여는 당해 사업의 개시가 해양수산부장관이 정하는 수송수요기준에 적합하여야 하는 등의 요건을 충족하여야 하는 것이지만, 예외적으로 농업협동조합법 기타 특별법에 의하여 설립된 여객선 안전관리 능력이 있는 법인이 차도선형 여객선의 면허를 신청한 경우로서 도서지역의 물류수송 개선을 위하여 필요한 경우에는 위 수송수요기준에 미달하더라도 이를 충족한 것으로 간주하여 사업면허를 부여하되, 그러한 경우에도 여객정원을 한정함으로써 본래 사업면허를 부여한 취지에 적합하게 차도선형 여객선의 운송사업을 하여야 한다는 것이라고 보아야 할 것이다. 다만, 추석 등과 같은 특별수송기간에 일시적으로 여객정원을 증원할 수 있다는 규정을 둔 것은 추석과 같은 명절에는 차량 및 인력수송수요가 급격히 증가하므로 이에 대응할 필요가 있다는 관점에서 예외적으로 여객정원의 증원을 인정한 것이라고 볼 것이다. 따라서, 추석 등과 같은 특별수송기간에 허용된 여객정원수만큼 증원하더라도 선박 운행의 안전에 지장이 없으므로 평상시에도 특별수송기간에 수송할 수 있도록 허용된 여객정원만큼 운송할 수 있어야 한다는 청구인들의 주장은 이 건 한정면허 근거규정의 취지 및 피청구인의 한정면허 부여조건과 배치되는 것이며, 나아가 피청구인이 청구인들의 주장을 수용하여 여객정원을 증원할 수 있는 근거규정도 없는 것이다. 그렇다면, 청구인들이 일반여객운송사업의 면허를 취득하는 방법으로 여객정원을 증원하는 것은 별론으로 하더라도 청구인들이 제출한 사업계획변경신고가 이 건 한정면허의 부여취지와 부합하지 아니한다는 이유로 한 이 건 처분이 위법&#8228;부당하다고 볼 수는 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.