사업계획변경신고수리취소처분무효확인청구등

1. 사건개요 청구인이 2004. 4. 3. 피청구인에게 여객자동차(시외버스)운송사업계획변경(10% 증회)신고(이하 "사업계획변경신고"라 한다)를 하자, 피청구인은 같은 날 ‘3개월 이내에 운송개시신고를 하여야 하고, 운행시간의 변동이 있는 경우에는 이에 대한 신고수리를 한 후 운행하여야 한다’는 등의 조건을 붙여 신고수리를 하였고, 청구인이 2004. 4. 23. 피청구인에게 여객자동차운송사업계획변경(운행시간)인가신청(이하 "운행시간변경인가신청"이라 한다)을 하자, 피청구인은 2004. 5. 8. 관련사업자가 동의하지 아니한다는 이유로 불인가하였으며, 그 후 피청구인은 청구인의 운송개시기일연기신청에 따라 2회에 걸쳐 청구인의 운송개시기간을 2004. 9. 14.까지 약 5월 10일 동안 연장하면서 동 기간내에 운송개시신고를 하지 아니할 경우에는 사업계획변경신고수리를 취소한다고 통보하였고, 청구인이 2004. 9. 9. 피청구인에게 관련사업자와 운행시간변경에 대한 협의가 곤란하므로 피청구인이 관련사업자와의 협의를 주선ㆍ조정하여 인가해 달라는 취지로 다시 운행시간변경인가신청서를 제출하자, 피청구인은 2004. 9. 15. 청구인이 사업계획변경신고수리조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 2004. 4. 3.자 사업계획변경신고수리처분을 취소하는 결정을 하고, 2004. 9. 16. 청구인, 건설교통부장관 및 ◎◎조합(이하 "조합"이라 한다) 이사장 등 3인에게 이를 통보(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였으며, 같은 날 위 운행시간변경인가신청에 대하여 관련사업자간 협의가 되지 아니하여 처리가 불가하다는 이유로 다시 불인가하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 행정행위의 부관은 행정청의 자유재량이 인정된 법률행위적 행정행위에 대해서만 붙일 수 있고, 준법률행위적 행정행위인 신고수리행위에는 부관을 붙일 수 없는바, 「여객자동차 운수사업법」에 의하여 적법하게 수리된 사업계획변경신고를 부관(조건) 미이행을 이유로 취소하는 것은 명백히 위법하므로 이는 무효인 행정행위이다. 나. 사업계획변경신고수리가 법정 부관의 조건사항으로서 그 조건 위반에 따른 취소대상이라 할지라도 그 신고수리를 취소처분하려면 당사자에게 불이익 처분을 주는 사항이므로 「여객자동차 운수사업법」 제77조 및 「행정절차법」 제22조에 의거 사전 청문절차 및 의견청취절차를 반드시 지켜야 함에도 그 절차를 거치지 아니하고 취소한 것은 절차상 중대한 하자가 있는 처분으로 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 위법한 처분이다. 다. 청구인은 관련사업자와 운행시간에 대하여 합의가 되지 않아 피청구인에게 적정한 조정을 하여 운행시간변경을 인가해 줄 것을 3회에 걸쳐 신청하였으나, 피청구인이 관련사업자간의 운행시간에 대한 협의가 부동의 되었다는 부당한 사유만으로 청구인의 인가신청을 반려하여 운행을 못하게 된 것이고, 이로 인하여 약 5,725만원의 영업피해가 발생되고 있다. 라. 피청구인은 2004. 9. 16. 청구인 및 조합(이사장은 청구인 회사 대표이사 조옥환임)에게 이 건 처분 통지서를 팩스로 송신한 점 등을 감안할 때, 청구인이 이 건 처분을 적어도 2004. 9. 17.경 알았다고 주장하나, 청구인은 청구인이 2005. 1. 29. 제3차로 운행시간변경인가신청을 한 데 대하여 피청구인으로부터 2005. 2. 1. 회신문서를 받고서 이 건 처분이 있음을 안 점, 청구인 회사의 2004년도 접수대장을 편철하는 과정에서 펀칭구멍이 일률적이지 않을 뿐, 접수대장을 재작성하여 편철한 것이 아니고 이 건 처분 통지서를 접수하지 못한 점 등을 고려할 때, 이 건 취소심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기되었으므로 적법하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 준법률행위적 행정행위에도 특별한 의무를 부과하기 위한 부관과 요건을 보충하기 위한 부관은 붙일 수 있으며 사업계획변경신고수리는 「여객자동차 운수사업법」 제11조의 규정에 의거 원칙적으로 인가를 받아야 하나 경미한 사항은 신고로 갈음하는 것으로 인가에 포함되며, 사업계획변경인가는 동법 시행규칙 제13조, 제32조, 제41조의 규정에 의한 자동차확보와 운행시간신고, 운송개시신고를 하여야 일련의 행정행위가 완성되는 것으로서 부가적인 의무를 부과하기 때문에 보정행위로서 부관을 붙인 것은 적법하다. 나. 운송개시기일은 연장조치까지 포함하여 최대 4개월을 초과하여 연기할 수 있는 법적 근거가 없음에도 이 건 신고수리시 의무사항인 신고수리조건을 이행하지 아니할 경우 신고수리사항을 취소할 것임을 3회에 걸쳐 5개월 이상 고지(행정예고)한 사항이며 이 건 처분 전에 「행정절차법」에 의한 의견제출 기회를 충분히 부여하였으므로 이 건 취소처분은 적법ㆍ타당하다. 다. 관련사업자간의 운행시간에 대한 합의 이행 및 운행시간신고수리는 청구인 회사의 대표이사 조○○이 이사장으로 있는 ◎◎조합에 위탁된 업무이고, 설혹 피청구인이 위 업무를 대신 수행한다 하더라도 관련사업자간 합의가 이루어지지 아니한 사항에 대하여는 사업계획변경을 인가할 수 없는 것이다. 라. 청구인은 "처분이 있음을 안 날"을 2005. 2. 4.이라고 주장하나, 경상남도 전산팩스시스템을 확인한 결과 2004. 9. 16. 10:53경 청구인(○○여객 팩스번호: ○○)에게 송신되었음이 확인된 점, 청구인 회사의 대표이사 조○○이 이사장으로 있는 조합에서 이 건 처분 통지서를 접수한 시각이 2004. 9. 16. 10:53경이며, 위 조합에서 2004. 9. 17. 위 통지서를 ○○여객자동차(주) 등 4개 관련업체에 통보한 점, 청구인의 2004년도 문서접수대장에 의하면, 이 건 사업계획변경신고와 관련된 문서 4건 등 피청구인이 전산팩스시스템을 이용하여 청구인에게 발송한 문서는 모두 접수되어 있는 점, 위 문서접수대장의 편철용 펀칭부분이 모두 펀칭기로 크게 펀칭되어 있으나, 이 건 처분 통지문서의 발송 전ㆍ후 기간(2004. 9. 14. ～ 9. 20.)의 외부문서를 기재한 문서접수대장의 해당 페이지의 편철용 펀칭부분은 펀칭기가 아닌 송곳으로 작게 펀칭되어 있는 것으로 보아 동 기간동안의 문서접수대장의 해당 페이지를 재작성하여 편철한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 늦어도 2004. 9. 17. 이 건 처분을 알았다고 할 것이므로 이 건 심판청구는 「행정심판법」 제18조제1항에 위배된다. 마. 따라서, 피청구인은 관계법령에 따라 적법하게 이 건 처분을 하였고, 이 건 청구는 「행정심판법」 제18조제1항의 규정에 의한 심판제기기일이 경과되었으므로 기각 또는 각하되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제18조 행정절차법 제3조, 제21조, 제22조 여객자동차운수사업법 제11조제1항 동법 시행규칙 제32조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 여객자동차운송사업계획변경신고서, 여객자동차운송사업계획변경 신고수리, 여객자동차운송사업계획변경인가신청서, 여객자동차운송사업계획변경인가신청에 대한 의견조회 및 회신, 여객자동차운송사업 운송개시기일연기신고서, 여객자동차운송사업 운송개시기일 연기통보, 처분사전통지서, 여객자동차운송사업계획변경 신고수리 취소처분, 문서접수대장, 청구서, 답변서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 시외버스운송사업을 하는 자로서, 2004. 4. 3. 피청구인에게 시외버스(계통번호: ○○, 서울-산청-진주-사천-통영)의 운행 횟수를 10% 증회(4회→5회)하는 사업계획변경신고를 하였고, 피청구인은 같은 날 「여객자동차 운수사업법」 제11조 및 동법 시행규칙 제32조제1항의 규정에 따라 위 사업계획변경신고를 수리하면서 다음과 같은 조건을 붙였다. 1) 본 수리일로부터 특별한 사유가 없는 한 3개월 이내에 자동차 대수의 산정기준에 적합하도록 자동차를 확보한 후 운송개시하고 운송개시신고를 하여야 하며, 「지방세법」 제165조의 규정에 의거 소재지를 관할하는 시ㆍ군ㆍ구에 신고 납부하여야 함. 2) 운행시간 및 운행거리의 변동이 있는 경우에는 신고수리를 한 후 운행하여야 함. 3) 운행차량의 자동차손해배상을 위한 공제 또는 종합보험에 가입하여야 함. 4) 위 조건을 이행하지 아니하거나 관계 법령을 위반한 경우에는 인가(수리)취소 또는 사업정지 등의 불이익 행정처분을 감수하여야 함. (나) 청구인이 2004. 4. 23. 피청구인에게 사업계획변경신고수리된 시외버스 운행횟수(1회 증가)에 대한 운행시간(서울 출발-13:30, 통영 출발-09:00 신설)의 변경인가를 신청하자, 피청구인은 2004. 4. 26. 조합(이사장이 청구인 회사의 대표이사 조○○)에 위 운행시간변경인가신청사항을 통보하면서 관련사업자와 운행시간을 조정하여 그 결과를 2004. 4. 29.까지 제출하도록 하였다. (다) 조합은 2004. 5. 8. 피청구인에게 청구인의 운행시간변경인가신청사항에 대하여 ○○여객자동차(주) 등 3개 관련업체로부터 통보받은 의견을 취합하여 다음과 같이 제출하였다. 1) 관련업체인 ○○여객자동차(주), △△여객자동차(주) 및 □□여객자동차(주)는 청구인의 운행시간변경으로 영업손실이 예상되고 현재의 운행횟수로도 수송수요에 충분하다는 등의 이유로 부동의함. 2) 조합의견으로, 운행시간은 관련업체간 합의시에는 조합에서 신고수리가 가능하나 관련업체간의 의견이 상충될 경우에는 관할관청인 피청구인이 인가(또는 신고수리) 처리하여야 할 것이므로 운송개시 시한까지 피청구인이 관련업체와 협의하여 처리함이 옳을 것으로 여겨짐. (라) 피청구인은 2004. 5. 8. 청구인에게 ○○여객자동차(주) 등 3개 관련업체의 의견을 조회한 결과, 청구인의 운행시간변경에 대하여 부동의한다는 이유로 운행시간변경인가신청을 불인가한다고 통보하였다. (마) 청구인이 2004. 7. 5. 피청구인에게 관련업체와 운행시간 협의 중이라는 이유로 운송개시기일연기신고서를 제출하자, 피청구인은 같은 날 운송개시기일을 2004. 8. 2.까지 연기하되 동 기간 내에 여객자동차운송사업개시 등의 신고를 하지 아니할 경우 수리조건에 의하여 사업계획변경신고 수리사항을 취소할 것임을 알린다고 통보하였다. (바) 피청구인이 2004. 8. 19. 청구인에게 통보한 처분사전통지서 등에 의하면, 피청구인은 청구인이 사업계획변경신고수리일로부터 3월 이내에 운송개시 및 운송개시신고를 이행하지 아니하였다는 이유로 사업계획변경신고수리 취소처분에 대한 사전통지를 하면서 2004. 9. 3.까지 청구인의 의견을 제출하도록 통보하자, 청구인은 2004. 9. 3. 피청구인에게 관련업체와 운행시간 협의중이라는 이유로 2004. 9. 18.까지 의견제출 기한의 연기를 요청하였고, 피청구인은 2004. 9. 7. 청구인에게 운송개시신고를 2004. 7. 5.자로 1차 연기하여 처분사전통지서에 대한 의견제출 연기는 불가하므로 2004. 9. 14.까지 운송개시신고를 하여야 하고, 위 기간내에 신고하지 아니할 경우 사업계획변경신고수리사항을 취소할 것임을 알린다고 회신하였다. (사) 청구인이 2004. 9. 9. 피청구인에게 관련업체와 운행시간 협의가 곤란하므로 피청구인이 관련사업자와의 협의를 주선ㆍ조정하여 운행시간을 인가해 달라는 취지로 다시 운행시간변경인가신청서를 제출하였고, 피청구인은 2004. 9. 16. 청구인에게 관련사업자간 협의가 되지 아니하여 처리가 불가하다고 회신하면서 위 운행시간변경인가신청을 불인가하였다. (아) 피청구인은 2004. 9. 15. 청구인이 사업계획변경신고 수리조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 2004. 4. 3.자 사업계획변경신고 수리처분을 취소하는 결정을 하고, 2004. 9. 16. 청구인, 건설교통부장관 및 조합 이사장 등 3인에게 이를 통보하였다. (자) 조합에서는 이 건 처분 통지서를 2004. 9. 16. 11:00경 접수하여 전무이사 김○○ 전결로 선열하였고, 같은 달 17일 전무이사 김○○ 전결로 ○○여객자동차(주) 등 4개 관련업체에게 이 건 처분 통지서를 이첩ㆍ통보하였다. (차) 청구인이 2005. 1. 29. 피청구인에게 또다시 운행시간변경인가신청서를 제출하자, 피청구인은 2005. 2. 1. 위 인가신청서는 피청구인이 2004. 9. 15. 청구인에게 한 사업계획변경신고수리 취소처분에 대한 사항이라는 이유로 이를 반려하였다. (카) 피청구인측의 전산팩스시스템자료에 의하면, 피청구인은 2004. 9. 16. 10:53경 이 건 처분 통지서를 청구인 및 조합에 송신한 것으로 되어 있다. (타) 청구인 회사의 2004년도 문서접수대장에 의하면, 피청구인이 이 건 처분과 관련된 사업계획변경 신고수리 등 이 건 처분전까지 전산팩스시스템을 이용하여 청구인에게 발송하고, 청구인이 접수한 문서의 내역은 다음과 같다. [ 이 건 처분 관련 문서의 발송 및 접수 현황 ] <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=120455839"> </img> (2) 이 건 청구의 적법성 여부에 대하여 살펴본다. (가) 「행정심판법」 제18조의 규정에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못하나, 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 이를 적용하지 아니하며, 「행정절차법」 제14조의 규정에 의하면, 송달은 우편ㆍ교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법에 의하되 송달받을 자의 주소ㆍ거소ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소로 하고, 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에 한하되, 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 하며, 동법 제2조제9호에 의하면, 정보통신망이라 함은 전기통신설비를 활용하거나 전기통신설비와 컴퓨터 및 컴퓨터의 이용기술을 활용하여 정보를 수집ㆍ가공ㆍ저장ㆍ검색ㆍ송신 또는 수신하는 정보통신체제를 말한다고 되어 있다. (나) 청구인은 이 건 처분 통지서를 수령하지 못한 상태에서 피청구인이 2005. 2. 4. 청구인의 2005. 1. 29.자 운행시간변경인가신청에 대한 회신을 하면서 이 건 처분과 관련된 사항임을 이유로 회송한다고 통보하여 비로소 이 건 처분이 있음을 알게 되었다고 주장하고 있으나, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 이 건 처분 통지서를 정보통신망을 이용한 방법으로 청구인에게 송달하는 것에 대하여 「행정절차법」 제14조제3항의 규정에 따라 청구인의 동의를 받았음을 증명할 수 있는 객관적인 자료를 제시하지 못하고 있고, 나아가 피청구인이 정보통신망인 팩스로 송신한 이 건 처분 통지서가 청구인 회사의 팩스로 수신되었다고 하더라도 이 건 처분 통지서를 청구인 회사의 사무원이나 고용인 등이 수령하였음을 구체적으로 증명할 수 있는 객관적인 자료를 제시하지 못하고 있으나, ① 피청구인이 팩스를 이용하여 청구인에게 발송한 이 건 처분 관련 문서인 여객자동차운송사업계획 신고수리 등 4건의 문서를 청구인이 모두 접수하고 팩스에 의한 송달방법에 대하여 이의를 제기하지 아니한 사실 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 청구인에게 통보하는 문서를 정보통신망인 팩스에 의하여 송달하는 것에 대하여 청구인이 묵시적으로 동의하였다고 보는 것이 합당하다 할 것이고, 달리 신뢰의 원칙에 반한다고 할 수 있는 다른 사정도 없는 것으로 보이는 점, ② 피청구인이 2004. 9. 16. 청구인과 조합에 이 건 처분 통지문서를 팩스로 송신하였고 조합에서는 이를 접수하여 전무이사 전결로 선열한 후 2004. 9. 17. 전무이사 전결로 관련사업자에게 알린 것으로 보아 조합 이사장인 청구인 회사의 대표이사 조옥환도 이 건 처분이 있음을 알았다고 보여지는 점, ③ 청구인의 2004년도 문서접수대장의 편철용 펀칭부분이 모두 펀칭기로 크게 펀칭되어 있으나, 이 건 처분 통지문서의 발송 전ㆍ후 기간(2004. 9. 14. ～ 9. 20.)의 외부문서를 기재한 문서접수대장의 해당 페이지의 편철용 펀칭부분은 펀칭기가 아닌 송곳으로 작게 펀칭되어 있는 것으로 보아 동 기간동안의 문서접수대장의 해당 페이지를 재작성하여 편철한 것으로 추정되는 점, ④ 피청구인은 2004. 8. 19. 청구인에게 사업계획변경신고수리 취소처분에 대한 사전통지를 하였고, 청구인이 2004. 9. 3. 피청구인에게 2004. 9. 18.까지 의견제출 기한의 연기를 요청하자 피청구인은 2004. 9. 7. 청구인에게 2004. 9. 14.까지 운송개시신고를 하지 아니할 경우 사업계획변경신고수리사항을 취소할 것이라고 회신하였으며, 청구인이 2004. 9. 9. 운행시간변경인가를 다시 신청한 데 대하여 피청구인이 2004. 9. 16. 불인가 통보를 한 사실에 비추어 볼 때, 행정청으로부터 사업계획변경신고수리 취소처분에 대한 사전통지를 받은 후 정해진 기간까지 운송개시신고를 하지 아니할 경우 사업계획변경신고수리사항이 취소될 것임을 통보받은 여객자동차 운송사업자가 특별한 사정이 없는 한 운송개시신고기간으로부터 약 4개월 이상의 기간동안 당해 사업계획변경신고수리사항의 취소 여부에 대하여 행정청에 확인 또는 이의제기를 하지 않을 것이라고 기대할 수는 없다고 할 것이어서, 청구인이 피청구인으로부터 2005. 2. 1. 청구인의 2005. 1. 29.자 제3차 운행시간변경인가신청에 대하여 불인가 통보서를 받고서 비로소 이 건 처분이 있음을 알았다고 보기는 어려운 점 등을 종합해 보면, 청구인 및 청구인 회사의 대표이사 조○○은 적어도 2004. 9. 17.경 이 건 처분이 있음을 알았다고 보는 것이 상당하다고 할 것인바, 이 건 청구 중 주위적 청구는 이 건 처분의 효력 유무에 대한 확인을 구하는 무효확인심판청구로 심판청구기간을 적용하지 아니하고, 이 건 청구 중 청구취지 2. 예비적 청구는 이 건 처분의 취소를 구하는 취소심판청구로 처분이 있음을 안 날인 2004. 9. 17.경부터 90일을 초과하여 제기되었으므로 「행정심판법」 제18조제1항의 규정을 위반한 부적법한 청구라 할 것이다. (3) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 먼저, 이 건 처분의 관련 법령에 대하여 살펴본다. 1) 첫째, 여객자동차운송사업계획의 변경에 관한 법령 등에 대하여 살펴보면, 「여객자동차 운수사업법」 제5조 및 동법 시행령 제26조제1항제1호의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시ㆍ도지사의 면허를 받아야 하고, 시ㆍ도지사는 면허를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 경우에는 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있으며, 동법 제8조, 동법 시행령 제26조제1항제2호 및 동법 시행규칙 제23조의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 면허를 받은 날부터 3월의 범위안에서 시ㆍ도지사가 지정하는 기일 또는 기간내에 사업계획에 의한 수송시설의 확인을 받고 운송을 개시하여야 하되, 시ㆍ도지사는 천재지변 기타 부득이한 사유로 인하여 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 시ㆍ도지사가 지정하는 기일 또는 기간내에 운송을 개시할 수 없는 때에는 당해 면허를 받은 자의 신청에 의하여 1월 이내의 기간을 정하여 그 기일을 연기하거나 기간을 연장할 수 있고, 동법 제11조제1항의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하되, 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 하며, 동법 제11조제1항 단서, 동법 시행령 제26조제1항제6호 및 동법 시행규칙 제32조제1항제3호가목의 규정에 의하면, 시외버스운송사업의 사업계획 중 당해운행계통을 운행하는 사업자별로 운행횟수의 연간 10퍼센트 이내의 증감의 변경에 대한 사항은 시ㆍ도지사에게 신고하여야 하되, 운행횟수에 대한 사업계획변경의 인가일 또는 신고일부터 1년 이내의 경우에는 제외한다고 규정되어 있는바, 사업계획 중 운행횟수의 연간 10퍼센트 이내의 증감의 변경과 같은 경미한 사항은 시ㆍ도지사에게 신고하도록 하면서 직전 운행횟수에 대한 사업계획변경의 인가일 또는 신고일로부터 1년 이내에 신청한 경우에는 시ㆍ도지사의 인가를 받도록 하고 있고, 운행횟수에 대한 사업계획의 변경을 신고하거나 인가받는 경우 모두 동법 시행규칙 제13조, 제32조, 제41조의 규정에 의한 자동차대수의 확보, 운행시간의 변경신고, 운송개시신고 등을 하여야 하는 점 등에 비추어 볼 때, 운행횟수에 대한 사업계획변경신고를 수리하는 행위는 단순한 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라 운행횟수에 대한 사업계획의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위이고, 동 신고수리에 의하여 사업자가 동법 시행규칙 제13조, 제32조, 제41조의 규정에 의한 자동차대수의 확보, 운행시간의 변경신고, 운송개시신고 등 사업계획변경에 따른 관련 행위를 적법하게 할 수 있게 되는 것이라고 할 것이다. 그렇다면, 시ㆍ도지사가 운행횟수에 대한 사업계획의 변경에 대하여 신고수리를 하거나 인가를 하는 것은 그 행위의 형식은 다르다고 할 것이나 내용에 있어서는 모두 운행횟수에 대한 사업계획의 변경을 적법하게 할 수 있게 해주는 허가의 성격을 띠고 있다고 보는 것이 상당하다고 할 것이므로, 시ㆍ도지사는 여객자동차운송사업의 면허를 하는 경우와 같이 사업자의 운행횟수에 대한 사업계획의 변경에 대하여 인가를 하거나 신고수리를 함에 있어서도 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관계법령에서 정한 운행개시일의 지정 및 신고에 관한 사항, 운행시간의 변경이 있는 경우 신고에 관한 사항 등 필요한 조건을 붙일 수 있다고 보는 것이 입법목적에 부합한다고 할 것이다. 2) 둘째, 여객자동차운송사업계획의 변경 중 운행시간의 변경에 관한 법령 등에 대하여 살펴보면, 「여객자동차 운수사업법」 제11조제1항 단서, 동법 시행령 제27조제1항제1호 및 동법 시행규칙 제32조제2항제4호의 규정에 의하면, 관련운송사업자간의 합의에 의한 운행계통별 운행시간의 변경에 대한 사항은 조합에 신고하여야 하고, 동법 시행규칙 제30조의 규정에 의하면, 법 제11조제1항 본문의 규정에 의하여 사업계획변경인가를 받고자 하는 자는 여객자동차운송사업계획변경인가신청서에 신ㆍ구사업계획을 대비한 서류 또는 도면을 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하여야 하며, 건설교통부장관이 전국버스운송사업조합연합회회장의 ‘운송사업자별 운행대수 및 운행횟수의 10% 증차ㆍ증회 신고시 관련사업자간 운행시간에 관하여 합의가 이루어지지 않을 경우 관할관청의 인가 여부’ 질의에 대하여 통보한 1999. 3. 25.자 ‘질의 회신’에 의하면, 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제32조제1항제2호마목의 규정에 의거 운행계통을 기준으로 사업자별 운행대수 및 운행횟수의 연간 10% 이내의 증감은 관할관청에 신고사항으로 되어 있으나, 관련사업자간 미합의시에는 관련 규정에 의하여 관할관청의 인가를 받고 운행하여야 한다고 되어 있는바, 사업계획 중 관련운송사업자간의 합의에 의한 운행계통별 운행시간의 변경과 같은 경미한 사항을 조합에 신고하도록 하는 것은 운송사업자들이 운행계통별 운행시간의 변경에 따른 이해관계를 자율적으로 조정하도록 함으로써 여객자동차운송사업의 자율적인 질서 확립과 여객의 원활한 운송을 도모하기 위한 것이라고 할 것이어서 사업계획 중 운행시간의 변경이 있는 운송사업자는 관련운송사업자와의 합의를 위하여 노력하여야 할 것이고, 합의를 위한 노력에도 불구하고 관련운송사업자간에 운행계통별 운행시간의 변경에 대하여 합의가 이루어지지 아니한 경우에는 운송사업자는 동법 시행규칙 제30조의 규정에 따라 신ㆍ구 사업계획을 대비한 서류 또는 도면을 첨부한 사업계획변경인가신청서를 시ㆍ도지사에게 제출하여야 하며, 시ㆍ도지사는 주민의 편의, 여객자동차운송사업의 질서유지 등을 종합적으로 고려하여 사업계획변경의 인가 여부를 결정할 수 있는 것으로 동 인가는 시ㆍ도지사의 재량행위에 해당된다고 할 것이다. 3) 세째, 사업계획변경신고수리 취소처분의 절차에 관한 법령에 대하여 살펴보면, 「여객자동차 운수사업법」 제76조제1항 및 제77조의 규정에 의하면, 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 동법 제5조의 규정에 의한 여객자동차운송사업의 면허를 취소하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 하고, 「행정절차법」 제21조의 규정에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하고자 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 기타 필요한 사항을 당사자에게 통지하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제22조의 규정에 의하면, 행정청이 처분을 함에 있어서 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에 청문을 실시하고, 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서는 청문을 실시하거나 공청회를 개최하지 아니하는 경우에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있고, 동법 제3조제1항의 규정에 의하면, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다고 되어 있어 관련 법령의 취지ㆍ내용 등을 전반적으로 고려하도록 하고 있다고 할 것이므로, 이 건 사업계획변경신고수리 취소처분은 청구인의 시외버스 운행횟수의 10% 증회에 대한 권리를 소멸시키는 처분으로 「여객자동차 운수사업법」 제77조의 규정에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 취소하는 경우에 실시하는 청문의 대상으로 볼 수는 없으나 「행정절차법」 제21조의 규정에 따라 당사자에게 의견제출의 기회를 주어야 하는 의견청취의 대상이라고 할 것이다. (나) 청구취지 1. 주위적 청구에 대하여 살펴보면, 청구인은 준법률행위적 행정행위인 이 건 사업계획변경신고수리행위에는 부관을 붙일 수 없고, 피청구인이 청구인의 3회에 걸친 운행시간변경인가신청에 대하여 관련사업자간의 운행시간에 대한 협의가 부동의되었다는 부당한 사유만으로 동 인가신청을 반려하여 운행을 못하게 된 것이며, 피청구인이 이 건 처분을 하면서 청문 및 의견청취 절차를 거치지 아니한 점 등을 감안할 때 이 건 처분은 무효라고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, ① 이 건 사업계획변경신고 수리조건은 피청구인이 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요하다고 인정하여 관계법령에서 정한 운행개시신고에 관한 사항 등을 조건으로 붙인 것으로 재량의 범위를 벗어났다고 볼 수 없는 점, ② 청구인은 사업계획변경의 신고수리를 받은 2004. 4. 3.부터 최대 4월 이내(2004. 8. 2.)에 운송개시신고를 하여야 함에도 불구하고, 피청구인이 청구인의 운행개시기일연기신청에 대하여 2회에 걸쳐 사업계획변경신고수리일인 2004. 4. 3.부터 약 5월 12일이 지난 2004. 9. 14.까지 운송개시기일을 연장해 주면서 동 연장기간 이내에 신고를 하지 않으면 사업계획변경신고 수리사항을 취소할 것임을 알렸고, 청구인이 사업계획변경신고수리일로부터 3월 이내에 운송개시 및 운송개시신고를 이행하지 아니하였다는 이유로 사업계획변경신고수리 취소처분에 대한 사전통지를 하면서 2회에 걸쳐 청구인의 의견을 제출하도록 통보하였으나, 청구인은 피청구인에게 관련사업자와 운행시간을 협의중이라는 이유로 의견제출 기한의 연기를 요청하였을 뿐 피청구인이 통보한 의견제출기한까지 관련사업자와의 운행시간협의에 대한 구체적인 자료나 청구인의 의견을 제시하지 아니한 사실에 비추어 볼 때, 피청구인이 이 건 처분과 관련하여 의견청취절차를 거쳤다고 볼 수 있는 점, ③ 피청구인이 주민의 편의, 여객자동차운송사업의 질서유지 등을 종합적으로 고려하여 사업계획변경의 인가 여부를 결정할 수 있는 재량행위인 운행시간변경인가를 신청한 청구인에 대하여 행한 운행시간변경 불인가처분의 위법 여부는 별론으로 하더라도 동 불인가처분이 이 건 처분과 직접적인 선후관계에 있다고 할 수 없는 별개의 처분이고, 피청구인이 이 건 사업계획변경신고수리에 따른 운송개시신고기한을 2회에 걸쳐 2004. 9. 14.까지 연장하였음에도 청구인이 동 기한내에 운송개시신고를 하지 아니하여 이 건 신고수리조건을 이행하지 아니한 것이 분명한 점 등을 종합해 보면, 피청구인의 이 건 처분은 「행정절차법」 제22조의 규정에 의한 의견청취절차를 거쳐 「여객자동차 운수사업법」 제76조제1항의 규정에 따라 적법하게 행하여졌다고 할 것이다. 그렇다면, 청구인이 사업계획변경신고수리조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 2004. 4. 3.자 사업계획변경신고수리처분을 취소한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 위 인정사실에 의하면, 청구인의 청구 중 청구취지 1.의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.