사업계획승인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 3. 2. 피청구인에게 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 토지(묘지 1,276㎡), 같은 리 161번지 토지(전 1,316㎡, 이하 위 2필지를 합하여‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 구 「중소기업창업 지원법」(2019. 12. 10. 법률 제16818호로 일부개정되어 2020. 6. 11. 시행되기 전의 것, 이하‘구 중소기업창업법’이라 한다) 제33조에 따라 차체 및 특장차 제조업 공장설립을 위한 사업계획승인을 받은 자로, 피청구인은 2024. 8. 23. 청구인에게 2020. 3. 2. 사업계획승인을 득하였음에도 4년 지난 현재까지 공장설립등의 완료신고를 하지 않았다는 이유로 「중소기업창업 지원법」(이하‘중소기업창업법’이라 한다) 제49조에 따라 사업계획승인을 취소(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구 【중소기업창업 지원법】[시행 2020. 2. 21., 법률 제16524호, 2019. 8. 20., 일부개정] 제33조(사업계획의 승인) ①제조업(「통계법」 제22조제1항에 따라 통계청장이 작성ㆍ고시하는 한국표준산업분류상의 제조업을 말한다)을 영위하고자 하는 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있다. 사업자 또는 공장용지의 면적 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2013. 8. 6., 2017. 11. 28.> 【중소기업창업 지원법】 제45조(창업기업의 공장 설립계획의 승인) ① 제조업(「통계법」 제22조제1항에 따라 통계청장이 작성ㆍ고시하는 한국표준산업분류상의 제조업을 말한다)을 영위하려는 창업기업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 공장 설립계획(이하 “공장 설립계획”이라 한다)을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있다. ⑤ 공장 설립계획의 승인을 받은 자가 공장건설이나 제조시설 등의 설치를 완료하였을 때에는 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 완료신고를 하여야 한다. 제49조(창업기업 공장 설립승인의 취소 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 공장 설립계획의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 공장 설립계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명령할 수 있다. 3. 공장 설립계획의 승인을 받은 공장부지 또는 해당 공장부지 내 건축물을 다른 사람에게 임대하거나 공장이 아닌 용도로 활용하는 경우 4. 공장 설립계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제15조에 따른 공장설립등의 완료신고를 하지 아니한 경우 ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공장 설립계획의 승인을 취소하려면 청문을 하여야 한다. 【중소기업창업 지원법 시행령】 제20조(공장설립 계획의 승인) ② 법 제45조제4항에서 “사업자 또는 공장용지의 면적 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 사업자를 법 제49조제1항제2호 단서에 따라 양수한 창업기업으로 변경하는 경우 제25조(공장설립계획 승인의 취소 등) ② 법 제49조제1항제4호에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 4년을 말한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제49조제1항에 따라 공장설립계획의 승인과 공장건축 허가를 취소하기 30일 전까지 해당 처분 대상자에게 승인받은 공장설립계획을 변경하거나 공장 건축을 하도록 서면으로 알려야 한다. 【중소기업창업 지원법 시행규칙】 제8조(공장 설립의 완료신고) 법 제45조제5항에서 “중소벤처기업부령으로 정하는 기간”이란 2개월을 말한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제15조(공장설립등의 완료신고 등) ① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 자가 공장건설을 완료하거나 제14조의3제1항에 따른 제조시설설치승인을 받은 자(제14조의3제2항에 따라 제조시설설치승인을 받은 것으로 의제되는 자를 포함한다)가 제조시설등의 설치를 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 기간 내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 공장설립등의 완료신고를 하여야 한다. 다만, 입주기업체는 관리기관에 완료신고를 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업계획 승인서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 3. 2. 피청구인에게 구 「중소기업창업 지원법」 제33조에 따라 이 사건 토지에 대하여 차체 및 특장차 제조업 공장설립을 위한 사업계획승인을 받았다. 나) 청구인은 2020. 7. 17. 이 사건 공장을 착공하여 같은 해 12. 30. 사용승인을 득하였다. 다) 피청구인은 2024. 6. 18. 이 사건 공장을 현장 확인한 후, 같은 해 6. 24. 청구인에게 2020. 3. 2. 사업계획승인을 득하였으나 4년이 지난 현재까지 공장설립 등의 완료신고를 하지 않아 「중소기업창업법」 제49조에 따른 사업계획승인 취소 사유에 해당한다는 이유로 사업계획승인 취소 처분 사전통지 및 청문 계획을 통지하고, 같은 해 8. 12. 청문을 실시하였다. 라) 청구인은 청문에서‘공장설립은 완료하였는데 완료신고해야 한다는 사실을 몰라 신고하지 못하였다’라는 취지의 의견을 진술하였고, 피청구인은 2024. 8. 23. 청구인에게‘사업계획 승인 당시 배부된 승인서에 완료신고에 대한 사실이 명시되어 있을 뿐만 아니라 현재 사업을 영위하지 않아 완료신고도 불가능하다’라는 이유로 사업계획승인을 취소하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당 여부 판단 가) 처분 사유의 존재 여부 (1) 구 「중소기업창업 지원법」(2019. 12. 10. 법률 제16818호로 일부 개정되기 전의 것) 제33조제1항은“제조업(「통계법」 제22조제1항에 따라 통계청장이 작성ㆍ고시하는 한국표준산업분류상의 제조업을 말한다)을 영위하고자 하는 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있다”고 규정하고, 같은 법 제35조제1항제1호는 제33조제1항에 따라 사업계획을 승인할 때 시장ㆍ군수 또는 구청장이 다른 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조제1항에 따른 공장설립 등의 승인 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 법 제37조제1항은“시장ㆍ군수 또는 구청장은 사업계획의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 사업계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명령할 수 있다”고 규정하면서 제4호에서“사업계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 공장 건축을 끝내지 아니한 경우”를 규정하고 있다. 한편, 2021. 12. 28. 법률 제18661로 전부개정된 「중소기업창업 지원법」 제45조제1항은 “제조업(「통계법」 제22조제1항에 따라 통계청장이 작성ㆍ고시하는 한국표준산업분류상의 제조업을 말한다)을 영위하려는 창업기업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 공장 설립계획(이하“공장 설립계획”이라 한다)을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있다”고 규정하고, 같은 조 제5항은“공장 설립계획의 승인을 받은 자가 공장건설이나 제조시설 등의 설치를 완료하였을 때에는 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 완료신고를 하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제49조제1항제4호는 창업기업 공장 설립승인의 취소 사유로“공장 설립계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제15조에 따른 공장설립등의 완료신고를 하지 아니한 경우”를 규정하고 있다. 한편, 위 법 부칙 제4조제3항은 경과조치로서“이 법 시행 당시 종전의 제33조에 따라 승인받은 사업계획은 제45조의 개정규정에 따른 공장 설립계획의 승인을 받은 것으로 본다”고 규정하고 있다. (2) 위와 같은 각 법률 규정에 의할 때, 청구인이 구 「중소기업창업 지원법」에 의하여 2020. 3. 2. 승인받은 이 사건 사업계획은 2021. 12. 28. 개정되어 2022. 6. 29.부터 시행된 「중소기업창업 지원법」 부칙에 의하여 위 개정법 제45조의 규정에 따른 공장 설립계획의 승인을 받은 것으로 보게 되므로 이 사건 사업계획에 위 개정법 제49조제1항 각호에서 정하는 공장 설립승인의 취소 사유가 있을 경우 이를 취소할 수 있다고 보아야 할 것인데, 청구인이 이 사건 사업계획 승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제15조에 따른 공장설립 등의 완료신고를 하지 아니하였음은 청구인도 다툼이 없으므로, 피청구인은 「중소기업창업 지원법」 제49조제1항제4호에서 정하는 취소사유를 이유로 이 사건 사업계획 승인을 취소할 수 있다고 보아야 할 것이다. 나) 절차적 하자 여부 (1) 청구인은 사업계획승인일로부터 4년 이내에 공장설립 등의 완료 신고를 해야 한다는 사실을 알지 못하여 완료 신고를 하지 못하였을 뿐, 청구인은 2020. 3. 2. 이 사건 사업계획승인을 받은 후 같은 해 12. 30. 공장을 준공하여 현재까지 특장차 관련 제조업을 영위하고 있고, 공장설립 완료 신고를 해야 한다는 사실을 인지하였더라면 아무런 문제없이 완료 신고를 할 수 있었을 것이므로 완료 신고를 할 수 있는 기회를 주지 아니한 채 이루어진 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장하므로, 이 사건 처분에 이와 관련한 절차적 하자가 있는지 여부에 관하여 본다. (2) 「중소기업창업 지원법」 제49조제1항은“시장ㆍ군수 또는 구청장은 공장 설립계획의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 공장 설립계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명령할 수 있다”고 규정하면서 제4호에서“공장 설립계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제15조에 따른 공장설립 등의 완료신고를 하지 아니한 경우”를 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제25조제2항은“법 제49조제1항제4호에서“대통령령으로 정하는 기간”이란 4년을 말한다”고 규정하는 한편, 같은 조 제3항은“시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제49조제1항에 따라 공장설립계획의 승인과 공장건축 허가를 취소하기 30일 전까지 해당 처분 대상자에게 승인받은 공장설립계획을 변경하거나 공장 건축을 하도록 서면으로 알려야 한다”고 규정하고 있다. 또한, 「창업기업 공장설립계획 승인에 관한 통합업무처리지침」(중소벤처기업부고시 제2022-48호, 2022. 6. 29. 전부개정된 것, 이하‘업무처리지침’이라고 한다) 제20조제2항은“시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공장 설립계획승인을 받은 자가 법 제49조제1항의 규정에 의하여 공장 설립계획승인일로부터 4년 이내에 공장설립 완료신고를 하도록 년 2회 이상 문서로 지시하여야 한다”고 규정하고, 제21조제1항은“시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공장 설립계획승인을 얻은 자가 법 제49조제1항제1호 내지 제3호에 해당될 경우에는 사업자에게 3개월 이내의 기간을 정하여 당초 공장 설립계획의 이행 또는 변경계획을 문서로써 권고하여야 한다. 다만, 법 제49조제1항제4호에 해당될 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 공장건축을 완료하도록 권고하여야 한다”고 규정하고 있다. (3) 살피건대, 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 법령에 규정된 절차를 준수하지 아니하였다면 성질상 그와 같은 절차를 거치지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 그 처분은 위법하다고 할 것인 바, ① 이 사건 처분의 처분 사전 통지서 및 처분서 등에 의할 때 처분의 원인된 사실에 관하여“...사업계획승인을 득하였으나 현재까지 완료신고를 하지 않아, 「중소기업창업지원법」 제49조(창업기업 공장 설립승인의 취소 등) 규정에 해당되어...” 라고 기재되어 있어 이 사건 처분의 사유 및 근거가 「중소기업 창업지원법」 제49조제1항제4호에 의한 것임이 명백한 이상, 피청구인은 이 사건 취소 처분을 함에 있어 원칙적으로 같은 법 시행령 제25조제3항 및 위 업무처리지침에 따라 사전에 청구인에게 공장설립 완료신고를 하도록 문서로써 지시 또는 권고하고, 이 사건 사업계획 승인을 취소하기 30일 전까지 공장 설립을 완료하도록 알려야 할 의무가 있는 점, ② 이에 대해 피청구인은 청구인은 공장 건축물 사용승인을 득하고 타사업자에게 임대를 준 사항으로 위 절차 규정이 적용되지 않는다고 주장하나, 청구인이 이 사건 공장 건축물을 다른 사람에게 임대하였다는 사유는 그 진위 여부를 불문하고 피청구인이 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 별개의 처분사유를 주장하는 것이어서 원칙적으로 허용되지 아니할 뿐만 아니라, 「중소기업창업 지원법 시행령」 제25조제3항의 규정에 의하면 「중소기업창업 지원법」 제49조제1항제3호를 포함한 제1항 각호의 모든 취소사유에 위 절차 규정이 적용되고, 달리 피청구인이 주장하는 사유만으로는 청구인의 경우에 위 시행령 제25조제3항이나 업무처리지침 제20조제2항 및 제21조제1항의 절차 규정의 준수가 면제된다고 보기 어려운 점, ③ 위에서 본 바와 같이 청구인이 이 사건 사업계획 승인을 받을 당시 시행되던 구 「중소기업창업 지원법」 제37조제1항에서는 사업계획 승인의 취소사유로 제4호에서“사업계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 공장 건축을 끝내지 아니한 경우”를 규정하고 있었으나, 이후 2021. 12. 28. 「중소기업창업 지원법」이 전면개정되면서 위 법 제45조제5항에서“공장 설립계획의 승인을 받은 자가 공장건설이나 제조시설 등의 설치를 완료하였을 때에는 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 완료신고를 하여야 한다”는 규정이 신설됨과 동시에 제49조제1항제4호에서 공장 설립계획 승인의 취소 사유로서“공장 설립계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제15조에 따른 공장설립 등의 완료신고를 하지 아니한 경우”가 새롭게 규정된 점, ④ 이 사건 사업계획승인서의 협의조건에 의할 때“기타 승인조건”으로“11. 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제15조 규정에 의하여 공장건설을 완료한 때(최종 건축물의 사용승인을 얻고 기계·장치의 설치를 완료한 때)에는 2월 이내에 공장설립등의 완료신고를 득하시기 바랍니다”라고 기재되어 있으나, 이와 별도로“12. 다음과 같은 경우에는 중소기업창업지원법 37조의 규정에 의하여 사업계획 승인이 취소됩니다”라고 규정하면서 구 중소기업창업지원법의 규정과 동일하게“(라) 사업계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 공장 건축을 끝내지 아니한 경우”를 사업계획 승인의 취소 사유로 기재하고 있을 뿐, 달리“사업계획승인일로부터 4년 이내에 공장설립 등의 완료신고를 하지 아니할 경우”를 취소 사유로 기재하고 있지 아니한 점, ⑤ 따라서 청구인으로서는 위와 같은 이 사건 사업계획 승인 당시의 법령 및 사업계획승인서에 의하더라도“사업계획승인일로부터 4년 이내에 공장설립 등의 완료신고를 하지 아니할 경우”사업계획 승인이 취소될 수 있다는 점을 예측하기 어려웠을 것으로 보이므로, 위 법 시행령 및 업무처리지침상 절차 규정의 취지에 비추어 볼 때 이와 같은 경우 피청구인으로서는 청구인의 권리 보호를 위하여 더욱 더 위 법 시행령 및 업무처리지침의 절차 규정을 준수할 필요성이 큰 점, ⑥ 청구인으로서는 이미 2020. 12.경에 이 사건 공장을 준공하여 사용승인을 득하고 제조업을 영위하여 왔으므로 위와 같은 피청구인의 지시 또는 권고가 있었다면 즉시 공장설립 완료신고를 함으로써 이 사건 처분을 받지 않을 수 있었던 것으로 보이는 점, ⑦ 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 결정하여야 하는 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 위 「중소기업창업 지원법」 시행령 제25조제3항 및 업무처리지침의 절차 규정을 준수하였다고 인정할 만한 증거가 없고, 달리 그와 같은 절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정될 만한 사정이 있다고 보기도 어려운 이상, 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.