사업비 환수처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2022. 12. 1. “청구인이 2021년도 특성화시장 육성사업을 피청구인으로부터 수탁받아 추진하면서 수의계약금액을 임의로 변경하였다”며 청구인으로부터 933만 5,000원의 사업비를 환수하면서 청구인의 사업참여를 2년간 제한(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 나. 청구인은 2022. 12. 7. 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 달 21일 이를 기각하였다. 이에 청구인은 2023. 1. 4. 다시 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 4. 17. 이를 각하하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 계약금액 조정을 위해 사업집행과정에서 관련 협의체인 사업추진협의회 구성원의 전원동의를 받았고, 사업추진을 통해 수요자인 시장상인들의 만족도를 높였다. 나. 피청구인은 계약금액을 조정한 변경계약은「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라고 한다) 제19조와 같은 법 시행령 제64조에 따라 계약체결일로부터 90일이 경과하여야 할 수 있다고 주장하나, 같은 법 시행령 제64조제5항에 따르면 원자재의 가격급등이 인정되는 경우에는 90일 이내이더라도 계약금액을 조정할 수 있을뿐만 아니라, 같은 법 시행령 제66조제1항·제2항에는 공사·제조등의 계약에 있어서 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있는 경우에는 90일 이내이더라도 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위안에서 이를 조정한다고 되어 있으므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 다. 일괄소액수의계약의 경우 국가계약법령에 근거하여 계약이행과 관리의 효율성에 미치는 영향과 하자발생시 책임구분의 용이성을 고려하여 입찰참가자격을 갖춘 여성기업과 하였고, 일괄계약에 포함된 전기공사는「전기공사업법 시행령」제8조의 분리발주 예외규정에 따라 전기공사면허 소지자에게 해당과업을 수행하도록 하였으므로 사업집행(계약이행)과정에 문제는 없다. 라. 사업수행의 수요자인 시장상인들의 만족도가 높은 점 등을 고려하면 이 사건 사업이 성공적으로 수행되었음에도, 피청구인은 단지 계약금액을 조정했다는 이유로 법률상 명확한 근거도 없이 ‘특성화시장 육성사업 운영세칙’(이하 ‘이 사건 사업운영세칙’이라고 한다)에 따라 청구인에게 사업비환수와 사업참여제한 2년이라는 과도한 제재를 하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 용역계약변경은 사업추진협의회의 의결사항이 아니므로, 청구인이 주장하는 것처럼 계약변경이 사업추진협의회의 동의를 받았다고 할 수 없다. 나. 청구인은 코로나19영향으로 인한 원자재급등을 이유로 용역계약체결후 90일 이내에 계약변경을 하였으나, 청구인이 제시한 자료는 그 근거로 삼기가 어렵다. 다. 이 사건 용역사업을 수행한 업체인 A(이하 ‘이 사건 업체’라고 한다)는 행사기획, 상품중개, 컨설팅 등의 서비스업이 가능한 업체로서 이 용역사업에 포함된 청소용역, 무빙라이트 설치, 도로정비 및 도색을 진행할 수 있는 사업자가 아니므로, 재하도급이 이루어졌다고밖에 볼 수 없는 바, 청구인은 국가계약법령에서 금지하고 있는 포괄적 재하도급을 했다고 볼 수 있고, 피청구인의 이 사건 사업운영세칙상 ‘해당용역과 관련없는 사업자(업종)인 경우 직접사업비 집행기준에서 불인정되는 사항’에 해당한다고 볼 수 있으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 제3조 국가계약법 제19조, 국가계약법 시행령 제26조, 제64조 내지 제66조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 보충서면, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 경기도 이천시 소재 비영리단체인 ‘B사업단’(이하 ‘이 사건 사업단’이라고 한다)의 대표이다. 청구인은 2021. 3. 9. 피청구인과 경기도 이천시 소재 C시장에 2021. 3. 9.부터 같은 해 12. 31.까지 사업비 2억 8,000만원(국비 1억 1,200만원, 지방비 1억 6,800만원)을 투입하여 첫걸음 기반조성사업을 추진한다는 내용의 ‘2021년도 특성화시장 육성사업 위탁계약’(이하 ‘이 사건 위탁계약’이라고 한다)을 체결하였다. 한편, 이 사건 위탁계약서 제2조에는「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」및 국가계약법령, 이 사건 사업운영세칙 등을 준수해야 한다는 내용이 기재되어 있고, 제11조에는 청구인이 계약사항을 위반할 경우 피청구인은 관계법령 및 이 사건 사업운영세칙에서 정한 바에 따라 제재를 할 수 있다고 명시되어 있다. 나. 청구인은 이 사건 위탁계약 사업중 일부인 “D사업”(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)에 대해 3개 업체로부터 견적을 받아 그중 최저가 견적제출업체인 이 사건 업체와 5,224만 5,000원에 2021. 6. 22.부터 같은 해 11. 30.까지 이 사건 사업을 대행하도록 하는 내용의 수의계약을 체결하였다. 한편, 여성기업인 이 사건 업체의 업태는 서비스, 도소매이고, 종목은 행사기획 및 광고대행업, 상품종합중개업, 컨벤션 및 전시대행업, 환경디자인 등이며, 주요 사업수행실적으로는 2019년에 수행한 22억원 규모의 ‘E사업’이 있다. 다. 이 사건 업체는 2021. 8. 30. 청구인에게 “시장 아케이드 천정 청소작업을 (주간에는 영업으로 인해 청소가 어려우므로) 상인회의 요청에 따라 주간에서 야간으로 변경함에 따라 인건비가 1.5배 상승하였고, 사업에 필요한 물품의 원자재가격이 상승하였다”며 계약금액을 당초보다 933만 5,000원 많은 6,158만원으로 변경해 달라고 요청하였다. 이에, 청구인은 이 사건 위탁계약 금액 2억 8,000만원 범위내에서 예산액을 가감조정하여 사업계획서를 변경하고, 변경안에 대해 같은 해 9. 1. 이 사건 위탁계약 관련 사업추진협의회(경기지방중소벤처기업청 담당자, 피청구인 경기본부 담당자, 경기도 이천시청 담당부서장 및 담당자, 상인회장, 외부전문가로 구성)의 심의·의결을 거친 후, 같은 해 9. 10. 경기지방중소벤처기업청장의 승인을 받았다. 라. 청구인과 이 사건 업체는 2021. 9. 14. 이 사건 사업의 비용을 당초 5,224만 5,000원에서 933만 5,000원 증액한 6,158만원으로 변경하는 내용의 계약을 체결하였고, 이 사건 업체는 같은 해 11. 20. 이 사건 사업을 완료하였다. 마. 피청구인은 2022. 8. 23. 청구인에게 “①이 사건 업체와 일괄수의계약을 진행한 이유, ②수의계약 이후 금액변경을 진행한 이유, ③이 사건 업체와 무빙라이트 설치, 위생청결(대청소)사업을 일괄계약한 이유”를 제출하라고 하였고, 청구인은 같은 해 8. 29. 피청구인에게 “①이 사건 사업은 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목의 수의계약대상에 해당하고, ②물가 및 원자재 인상 및 시장 모든구역 청소시간을 주간에서 야간으로 변경함에 따라 인건비가 1.5배 상승하였으며, ③무빙라이트 설치작업과 아케이드 지붕상부 대청소작업은 과업간 업무연결성과 안전관리에 밀접한 관련이 있어 다른 업체와 분리발주시 각 업체별 업무연결의 어려움이 있고, 출장비 등 지원비가 중복되어 업무효율이 떨어질 수 있어 일괄계약을 할 수 밖에 없었다”는 취지의 이유서를 제출하였다. 바. 피청구인은 2022. 12. 1. “청구인이 수의계약을 임의로 변경하였다”며 청구인으로부터 933만 5,000원의 사업비를 환수하면서 청구인의 사업참여를 2년간 제한하는 이 사건 처분을 하였다. 이에 청구인은 2022. 12. 7. 피청구인에게 이 사건 사업의 대금집행과 변경계약 세부내역, 변경과업 세부이행결과내역 등을 제출하며 이의제기를 하였고, 피청구인은 같은 해 12. 21. “청구인이 국가계약법 제19조 및 같은 법 시행령 제64조·제65조, 정부입찰·계약 집행기준 제76조의4, 전기공사업법 제11조, 이 사건 사업운영세칙 별표 4 직접사업비 집행기준을 위반한 것은 중대하여 사업참여 영구제한 등 더욱 강한 제재가 필요하지만, 과업이 정상진행된 점과 상인들의 만족도가 높다는 점을 감안하여 이 사건 처분을 한 것이다”라며 청구인의 이의제기를 받아들이지 않았다. 사. 청구인은 2023. 1. 4. 중소벤처기업부에 이의신청을 하였고, 중소벤처기업부는 같은 해 3. 21. 이를 피청구인에게 이관하였으며, 피청구인은 같은 해 4. 17. “이의신청은 1회만 가능하다”며 청구인의 이의신청을 각하하면서 행정쟁송을 제기할 수 있음을 알렸다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령등의 내용 1) 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목에 따르면 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 추정가격이 2천만원 초과 1억원 이하인 계약중 물품의 제조·구매계약 또는 용역계약의 경우「여성기업지원에 관한 법률」제2조제1호의 여성기업과 수의계약을 할 수 있다. 2) 국가계약법 제19조에 따르면 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 용역계약 등 계약을 체결한 다음 물가변동, 설계변경, 그 밖에 계약내용의 변경(천재지변, 전쟁 등 불가항력적 사유에 따른 경우를 포함한다)으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정하여야 하고, 같은 법 시행령 제64조제1항·제5항에 따르면 물가변동으로 인한 계약금액의 조정에 관해 계약을 체결한 날부터 90일 이상 경과하고 동시에 같은 법 시행규칙에 따른 품목조정률과 지수조정률이 100분의 3이상 증감된 때에는 계약금액을 조정하되, 천재ㆍ지변 또는 원자재의 가격급등으로 인하여 계약금액을 조정하지 아니하고는 계약이행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 계약을 체결한 날부터 90일 이상 경과하지 않았더라도 계약금액을 조정할 수 있으며, 같은 법 시행령 제66조제1항·제2항에 따르면 공사·제조등의 계약에 있어서 같은 법 시행령 제64조 및 제65조의 규정에 의한 경우 외에 공사기간·운반거리의 변경등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위안에서 이를 조정한다. 한편, 정부 입찰·계약 집행기준 제76조의4에 따르면 계약담당공무원은 용역계약의 입찰에서 국가계약법 시행령 제42조제5항(국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서의 낙찰자 결정)의 계약이행능력심사와 관련하여 외주근로자 근로조건 이행계획에 ‘포괄적 재하도급을 하지 아니할 것’이라고 계약서에 명시하여 계약상대자가 이를 이행토록 하여야 한다. 3)「전기공사업법」제11조제1항 및 같은 법 시행령 제8조에서는 전기공사의 경우 다른 업종의 공사와 분리발주하도록 하면서도, 공사의 성질상 분리하여 발주할 수 없는 경우와 긴급한 조치가 필요한 공사로서 기술관리상 분리하여 발주할 수 없는 경우에는 분리발주하지 않아도 된다고 규정하고 있다. 4) 이 사건 사업운영세칙(2022. 3. 31. 개정되기 전의 것)인 ‘특성화시장 육성사업 운영세칙’ 제14조제2항·제3항 및 [별표 4]에 따르면 특성화시장 육성사업의 추진협의회는 지자체 담당부서장을 위원장으로, 시장 상인회대표, 지방중소벤처기업청 담당팀장 또는 담당자, 소상공인시장진흥공단 지역본부 담당자, 외부 전문가 등을 위원으로 구성하고, 그 기능은 사업계획(변경) 승인을 위한 최종안의 심의·의결 등이며, 직접사업비 집행기준상 반려 및 불인정 사항에는 ‘국가계약법 미준수’와 ‘해당용역과 관련없는 사업자(업종)인 경우’가 포함되어 있다. 또한, 이 사건 사업운영세칙(2022. 3. 31. 개정된 것) 제29조 및 제33조 내지 제35조에 따르면 피청구인은 사업종료시 사업비 지출내역의 적정성, 회계기준 적합성관련 서류누락 여부 및 정확성 등을 검토·확인하기 위해 회계감사를 실시하여야 하고, 사업수행중 발생하는 문제에 대한 제재사항 등을 심의·의결하기 위하여 전문위원회를 구성·운영할 수 있으며, [별표 8] 제재사항 및 처리기준에서 정한 제재사유에 해당하는 경우 사업관계자에게 제재조치와 이미 지급한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있는데, [별표 8]의 국가계약법 등 법령위반시 제재기준은 사업참여제한 2년이다. 나. 판단 피청구인은 “청구인이 정당한 절차를 거치지 않고 계약금액을 변경하였다”는 등의 이유를 들어 이 사건 처분이 적법·타당하다고 주장한다. 그러나, 청구인이 시장상인회와 이 사건 업체의 요청에 따라 이 사건 위탁계약금액의 범위내에서 예산액을 가감조정하여 사업계획서를 변경하고, 변경안에 대해 사업추진협의회의 심의·의결과 관할 중소벤처기업청장의 승인을 받은 사실이 인정되는 바, 청구인이 계약변경을 하면서 정당한 절차를 거치지 않았다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 또한, 국가계약법 시행령 제66조에서는 공사·제조등의 계약에 있어서 같은 법 시행령 제64조·제65조 외에 공사기간·운반거리의 변경 등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위안에서 이를 조정하도록 하고 있고, 이에 따라 청구인은 계약변경에 필요한 세부집행내역자료를 모두 제출하였을 뿐만 아니라, 계약변경액 또한 이 사건 위탁계약금액 범위안에서 조정하였으므로 청구인이 계약변경에 대한 국가계약법령을 위반하였다고 보기 어렵고, ‘정부 입찰·계약 집행기준’ 제76조의4의 ‘포괄적 재하도급 금지’ 규정의 경우 계약이행능력심사와 관련하여 외주근로자 근로조건 이행계획으로 계약서에 명시하라는 것이지, 이 사건 사업의 일부에 재하도급을 금지하라는 것으로 보기 어려우며, 분리발주를 금지한「전기공사업법」제11조를 위반하였다는 부분 역시 같은 법 시행령 제8조에서 공사의 성질상 분리하여 발주할 수 없는 경우에는 분리발주하지 않을 수 있다고 규정하고 있는 점 등을 감안하면 청구인이 이 사건 사업의 계약변경 및 사업추진과정에서 국가계약법령 등 관계법령을 위반하였다고 볼 수 없는 바, 이 사건 사업의 계약변경 및 추진과정에서 국가계약법령 등을 위반하였다는 이유를 들어 청구인으로부터 933만 5,000원의 사업비를 환수하면서 청구인의 사업참여를 2년간 제한한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.