사업시행변경인가처분 취소청구

1. 사건개요 ○○도제2청은 2007. 5. 28. ○○시 ○○동 ○○-○번지 일원 31,650㎡를 정비사업구역으로 지정 및 지형도면을 고시하였고, 피청구인은 2007. 8. 10. ○○○○동주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라고 한다) 설립인가, 2008. 2. 11. 정비사업 시행인가, 2010. 5. 31. 사업시행변경인가, 2012. 2. 22. 및 2012. 12. 14. 정비구역 변경지정을 거쳐, 2013. 12. 27. 이 사건 조합은 피청구인에게 사업시행변경인가 신청을 하여 피청구인은 2014. 5. 12. 건축계획(건폐율, 용적률, 세대수 등) 상향과 총사업비를 증액하는 사업시행변경인가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ○○도지사가 2007. 5. 28. ○○시 ○○동 ○○-○번지 일원에 한 정비구역 지정고시는 「도시 및 주거환경정비법」제2조제3항 및 같은 법 시행령 제2조제2항에 준공된 후 20년이 지난 건축물을 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 철거가 불가피한 건축물로 규정한 취지는 일정기간이 경과한 건축물은 노후화되고 그에 따라 구조적 결함이 발생할 가능성이 크다고 할 것으로 철거가 불가피한 노후·불량건축물에 해당 여부를 판단함에 있어 여러 기준의 하나로서 제시된 된 것으로 보아야 하며, 준공된 후 20년이 경과하기만 하면 그로서 철거가 불가피한 건축물에 해당하는 것이 아니다. 2) 또한 「○○도 도시 및 주거환경정비조례」에 정비구역은 노후불량건축물에 해당하는 건축물의 수가 대상구역 안의 건축물 총수의 50퍼센트 이상인 지역을 요건으로 하여, 이 사건 정비구역의 전제건축물 135동 중에 노후·불량건축물 69동으로 51.11% 이지만, 34동은 준공된 후 20년이 지났지만 철거가 불가피한 건축물이라 할 수 없어 노후·불량건축물은 35동에 불과하여 노후도는 25.9%로 건축물 총수의 50% 이상인 지역에 해당하지 않으므로 2007. 5. 28. 정비구역 지정을 고시한 것은 명백하고 중대한 하자로 무효이다. 3) 피청구인은 「○○도 도시 및 주거환경정비조례」제6조에 규정된 토지 등 소유자의 70%이상이 동의하여야 하나, 이 사건 조합이 2005. 12. 23. 요청한 정비구역 지정(안)은 주민동의율 70%에 미달하는 중대하고 명백한 하자이므로 2006. 3. 8. 재보완 지시를 하여, 2006. 11. 16. 이 사건 조합으로부터 주민들의 입안 제안 신청일은 2005. 12. 23.이므로 이전에 동의를 철회하는 자에 대하여 동의자 수에서 제외된다는 자료를 제출받아 동의율이 70%에 미달함에도 ○○도지사에게 상정하였으므로 토지 등 소유자의 70% 이하동의에 불과함에도 불구하고 정비구역 지정을 고시한 것은 명백하고 중대한 하자로 무효이다. 그러므로 무효인 정비구역 지정공시에 따라 설립한 조합설립인가, 사업시행인가, 사업시행변경인가는 모두 무효이므로 2014. 5. 12. 사업시행 변경인가처분은 취소되어야 한다. 4) 피청구인의 2012. 12. 14. 정비구역 변경지정고시에 대하여, 피청구인은 「도시 및 주거환경정비법」제4조제1항제6의3호 세입자 주거대책에 대해 정비계획을 수립하고 이를 주민들에게 서면통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 ○○도지사에게 정비구역을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 함에도 불구하고 이를 이행하지 않은 명백하고 중대한 절차상 하자로 무효이다. 5) 피청구인의 2014. 5. 12. 사업시행 변경인가를 고시에 대하여, 피청구인은 「도시 및 주거환경정비법」제4조제1항제6의3호 세입자 주거대책에 대해 정비계획을 수립하고 이를 주민들에게 서면통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 ○○도지사에게 정비구역을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 하고, ○○도지사는 정비구역을 지정 또는 변경지정 하고자 하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지정 또는 변경지정 하여야 하고, 지정 또는 변경 지정한 경우에는 공보에 고시하고 국토해양부장관에게 그 지정내용 또는 변경지정 내용을 보고하여야 하며, 관련서류를 열람할 수 있도록 하여야 하나, 피청구인은 이 사건 조합에서 제출한 세입자 주거대책과 주민 이주대책에 대한 사실 확인도 하지 않고 사업시행 변경인가를 고시한 것은 명백하고 중대한 하자이므로 취소되어야 한다. 6) 위와 같이 무효인 2007. 5. 28. 정비구역 지정 및 2012. 12. 14. 정비구역 변경지정에 의한 2013. 11. 21. 사업시행 변경계획은 무효이며, 이에 의해 인가된 2014. 5. 12. 사업시행 변경인가는 취소되어야 한다. 7) 고유한 하자가 아니라는 주장에 대하여, 피청구인이 2005. 12. 23. 이 사건 조합 설립추진위원회로부터 접수받은 ‘○○○○동 주택재개발에 따른 정비구역지정 및 정비계획 요청’이 「도시 및 주거환경정비법」제4조제1항, 「○○도 도시 및 주거환경정비조례」제4조, 제6조를 위반하여 정비구역 지정요건에 부적합한 사실을 확인하고도 반려하지 않고 2006. 8. 23. ○○도지사에게 상정하여 2007. 5. 28. ‘○○시 ○○동 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면 고시’를 받은 것과, 이 사건 조합이 2012. 10. 15. 신청한 정비구역 지정변경이 「도시 및 주거환경정비법」제4조, 같은 법 시행령 제10조를 위반한 사실을 확인하고도 이에 대한 시정명령이나 신청을 반려하지 않고 2012. 12. 14. 고시한 것과 조합이 2013. 12. 27. 사업시행변경인가 신청에 조합원 303명중 70명을 배제하고 실시한 총회결의이므로 의결정족수에 대한 명백하고 중대한 하자이나 이를 확인하고도 반려하지 않고 2014. 5. 12. 사업시행변경인가처분을 한 것은 명백하고 중대한 고유한 하자이다. 8) 피청구인이 2006. 9. 27., 2007. 5. 18. ○○도로부터 기존 노후·불량주택 69동의 산정내역과 전체 건축물 135동에 대한 건축물 조서의 제출을 통보받고도 이를 제출하지 않고 2007. 5. 28. 주택재개발정비구역 지정 및 지형도면 고시를 받은 것은 무효이므로 이에 의하여 승인된 추진위원회 승인과 조합설립인가, 사업시행인가 및 변경인가도 무효이다. 9) 토지 등 소유자 70% 이상의 동의를 얻었다는 주장에 대하여, 피청구인은 동의자 수의 판단은 입안하고자 하는 시점(주민의 입안제안신청일인 2005. 12. 23.)으로 한다고 이 사건 조합에 통지하면서 2006. 3. 31. ~ 2006. 4. 14. 공람이전에 철회 동의한 20명에 대하여 반영하지 않으면서 2005. 12. 23. 이후 추가동의자 등 7명을 반영한 것과, 토지 등 소유자의 동의율은 192/285=67.37%로 70%에 미달하는 것과 피청구인이 2006. 3. 22. 추진위원회로부터 제출받은 추가동의서 및 동의조서는 285명으로 69.82%로 70%에 미달하므로 정비구역 고시를 받은 것과 추진위원회 승인, 이후의 인가 및 변경인가는 명백하고 중대한 위법으로 무효이다. 10) 피청구인은 이 사건 조합에서 세입자 주거대책에 대한 서류를 제출하지 않은 사실을 확인하고도 이에 대한 시정명령이나 반려하지 않고 정비구역지정 변경을 고시한 것은 명백하고 중대한 고유한 하자로 무효이며, 이를 터 잡아 작성한 사업시행계획 변경은 무효이며, 인가처분은 취소되어야 한다. 피청구인은 시행계획 변경인가를 하면서 세입자에 대한 자료가 사업시행계획에 포함하였다고 하나, 「도시 및 주거환경정비법」상 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상은 정비계획에 관한 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 하되, 그 보상의 방법 및 금액 등의 보상내용은 사업시행계획의 인가고시일에 확정된다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두13890). 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상은 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 하지만 2008. 3. 17. 이 사건 조합이 매입한 건물의 당시 모두 이주한 세입자 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○과, 2008. 2. 11.이후 이주한 세입자 중 확인된 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○을 배제하지 않고 변경도 하지 않은 사업시행계획서를 확인하지 않고 고시한 것은 명백하고 중대한 고유한 하자로 취소되어야 하며, 2010. 5. 31. 인가한 사업시행변경계획의 세입자 주거대책은 이중으로 등록된 6명(○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○)을 확인하고 이에 대한 행정조치를 취하지 않고 허위사실을 그대로 2014. 5. 12. 사업시행인가처분을 한 것은 명백하고 중대한 고유한 하자이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사업시행인가, 사업시행 변경인가는 이 사건 조합이 수립한 사업시행계획을 인가하는 것으로 강학상 인가의 성격을 가지는 것으로 그 자체에 고유한 하자가 존재하지 않는 한 기본행위의 하자 등을 이유로 위법해질 수 없다. 그런데 청구인들이 청구원인으로 주장하는 사유는 모두 사업시행계획이라는 기본행위의 당부에 관한 것이어서 이 사건 청구는 사업시행 변경인가처분의 위법사유가 될 수 없다. 2) 2007. 5. 28. 정비구역 지정고시가 당연 무효라는 주장에 관하여, 대법원은 ‘피고 부산시장이 이 사건 정비구역 지정처분을 한 2009. 8. 26.경에는 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 노후·불량건축물의 범위나 판정기준에 관한 법리가 명백히 밝혀져 해석에 다툼의 여지가 없는 상태에 있었다고 볼 수 없으므로, 비록 이 사건 정비구역 지정처분에 노후·불량건축물의 판정에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 하더라도 그 하자가 이 사건 정비구역 지정처분을 당연 무효로 할 정도로 명백하다고 볼 수 없다’고 판시하였다(2013. 10. 24. 선고 2011두28455). 따라서 청구인들의 이 부분 주장이 사실인지 여부에 관계없이 노후·불량건축물의 범위나 판정기준에 관한 법리가 명백히 밝혀져 해석에 다툼의 여지가 없는 상태에 있었다고 볼 수 없는 이 사건 정비구역 지정처분은 청구인들이 주장하는 사유로 당연 무효가 될 수 없다 할 것이다. 3) 토지 등 소유자 70% 이상의 동의를 얻지 못하였다는 주장에 관하여 피청구인은 정비구역 지정에 대하여 토지 등 소유자 70.8%의 동의를 얻어 청구인의 이 부분 주장도 타당하지 않다. 4) 2012. 12. 14. 정비구역 변경지정이 위법하다는 주장에 관하여 피청구인이 2012-206호로 고시된 정비구역 변경지정은 정비계획의 경미한 변경사항에 해당한다. 즉, 정비구역 변경지정은 기존의 정비계획 및 정비구역 지정처분의 내용 중 변경이 필요한 사항만을 변경하는 것이므로 이와 같은 변경처분에 법 개정으로 정비구역의 내용 중 하나로 추가된 사항이 반드시 포함되어야 하거나, 누락되었다고 하여 정비구역 변경처분이 위법해지는 것은 아니다. 아울러, 정비구역의 경미한 변경에 대하여는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있으므로 절차적 하자 또한 존재하지 않는다고 할 것이다. 따라서 이 부분 청구인들의 주장은 타당하지 못하며, 피청구인은 사업시행 인가를 하면서 세입자에 대책을 사업시행계획에 포함하도록 한 점을 참고 바란다. 5) 세입자주거대책이 누락되어 사업시행변경인가처분이 취소되어야 한다는 주장에 관하여 피청구인은 2008. 2. 11. 사업시행인가, 2010. 5. 31. 및 2014. 5. 12. 사업시행변경인가를 하면서 세입자에 대한 임대주택 공급, 주거이전비 지급 등세입자 주거대책에 관한 사항이 사업시행계획, 사업시행변경계획에 포함되었음을 확인하였으므로 이 부분 청구인들의 주장은 사실을 오인한 것이다. 6) 이 사건 정비구역 지정 통보서에 첨부된 도 관련부서 검토의견 중 도시주책과 부분에 기존 노후·불량건축물 69동의 산정내역 및 전체 135동의 건축물 조서를 제출하라는 검토의견은 검토과정 및 검토결과 및 반영여부를 확인하기 위해 첨부된 것으로 이로서 기재된 사항이 이행되지 않았음을 의미하는 것은 아니며, 이후 피청구인이 이를 반영하여 정비계획 및 정비구역 지정 입안을 보완하여 지정한 것으로 청구인의 주장은 첨부된 문서의 의미·취지를 오인한 것에 불과하다. 7) 피청구인의 정비구역 지정 처분(2007. 5. 28.)이 토지 등 소유자 70%이상인 70.8%의 동의를 얻어 입안한 것으로, 특히 이 사건 조합 설립추진위원회의 동의율 적합여부를 다시 확인하여 관련자료를 제출하도록 하여 이에 대한 의견과 소명자료를 확인하여 동의율이 충족되었음을 확인하고 지정한 것으로 이 부분 청구인의 주장은 아무런 근거가 없으며, 청구인의 주장과 같이 정비구역 지정 처분이 당연 무효로 되기 위해서는 정비구역 지정이라는 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다는 점이 입증되어야 하나, 가사 청구인의 주장과 같은 하자가 존재하더라도 피청구인이 이 사건 조합에 보완서류를 수차례 요구 및 이 사건 조합이 제출한 자료를 검토하여 정비구역 지정에 이르렀다는 점을 고려하면 이와 같은 하자는 사실관계를 정확하게 확인하여야만 발견할 수 있는 하자로 중대하고 명백한 하자가 될 수 없다 할 것이므로(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485, 2007. 3. 16. 선고 2006다83802) 정비구역 지정 처분이 무효이므로 이 사건 사업시행 변경인가가 무효라는 주장은 타당하지 않다. 아울러 정비구역의 효력 유무는 사업시행 인가의 고유한 하자가 될 수 없다. 8) 대법원 2011. 10. 27. 선고 2010다88682 판결에서 ‘의사록 등이 사실과 다른 내용으로 작성되었다거나 부당하게 편집, 왜곡되어 증명력을 인정할 수 없다고 볼만한 특별한 사정이 없는 한 의사정족수 등 절차적 요건의 충족여부는 의사록 등의 기재에 의하여 판단하여야 한다. 그리고 위와 같은 의사록 등의 증명력을 부인할 만한 특별한 사정에 관하여는 결의의 효력을 다투는 측에서 구체적으로 주장·증명하여야 한다’고 판시하고 있어, 의사록의 증명력을 부인하는 청구인들이 아무런 근거 없이 조합원 일부가 배제되었다는 추상적인 주장만을 하고 있어 이 부분 주장도 타당하지 않다. 또한 세입자의 주거 및 이주대책에 관한 사항은 기본행위인 사업시행계획에 관한 것이고 만에 하나 사업시행계획의 하자로 인정될 수 있더라도 이는 이 사건 사업시행 변경인가와 무관한 것이다. 다. 참가인 주장 1) 참가인은 2005. 12. 23. 피청구인에게 정비구역 지정 및 정비계획 요청서를 제출하였고, 이를 검토한 피청구인의 요청으로 2006. 3. 21. 건축물 총수 135동, 노후·불량건축물 69동으로 51.1%에 해당한다는 결과를 피청구인에게 제출하였고, ○○도 공동위원회 소위원회의 현지조사를 통해서도 확인되었으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 가사 청구인들의 주장과 같이 노후·불량건축물 판정에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 하더라도 그 하자가 이 사건 정비구역 지정 처분을 당연 무효로 할 정도로 명백하다고 볼 수 없다(대법원 2013. 10. 27. 선고 2011두28455). 2) 또한, 2006. 3. 21. 위의 건축물 총수 및 노후·불량건축물 조사결과와 함께 토지 등 소유자 284명 중 199명이 동의하는 것으로 재산정하여 제출하였고, 2006. 3. 22. 추가동의서를 제출하였다. 그러나 이와 관련 민원으로 피청구인은 정비구역 입안 제안 신청일인 2005. 12. 23. 이전에 동의를 철회한 토지 등 소유자를 동의자 수에서 제외하여 회신할 것을 요청하여 참가인은 2006. 11. 16. 동의율은 70.07%로 적합하다는 자료를 제출한바, 이는 2005. 12. 23. 이후에 일부토지 등소유자가 요청한 경우 동의자 수 산정에 포함되고, 이전에 토지 등 소유자 3명이 철회를 요청한 건은 「도시 및 주거환경정비법 시행령」제28조제4항에 따른 인감증명서가 첨부되지 않아 동의자 수 산정에 포함되었다. 결국 참가인은 도시정비법의 규정 및 ○○도지사 및 피청구인이 제시한 동의율 산정방식에 따라 적법하게 동의율을 산정하였고, 피청구인 등이 이를 확인하여 정비구역 지정처분을 한 것이다. 3) 더욱이 처분당시 「○○도 도시 및 주거환경정비조례」(2007. 4. 9. 시행) 제6조에 의하면 이 사건 조합 추진위원회가 정비구역 지정 입안을 제한할 시에는 토지 등 소유자 총수의 70%의 동의를 얻어야 한다는 규정은 적용되지 않아 정비지역 지정의 신청권자인 피청구인에게 대하여 정비구역의 지정신청을 촉구하는 의미가 있을 뿐 그 이상의 구속력이 인정되거나 지정 신청을 위한 필수적인 요건이 아니므로 이 사건 처분의 위법여부에 영향을 미칠 수도 없다(서울행정법원 2008. 10. 16. 선고 2007구합40564). 4) 「도시 및 주거환경정비법」제4조1항 단서에 의하면 대통령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회, 주민공함 및 지방의회의 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있다고 규정되어 있어, 2012. 12. 14. 정비구역 변경지정은 같은 법 시행령(2012. 8. 2. 시행) 제12조의 정비계획의 경미한 변경에 해당하기 때문에 서면통보 등의 절차를 갖추지 못하여 위법하다는 주장은 이유 없다. 5) 사업시행(변경)계획과 사업시행(변경)인가는 기본행위와 보충행위의 관계에 있으므로, 사업시행(변경)계획의 위법은 이 사건 조합을 상대로 행정심판 또는 행정소송을 제기하여야 하고, 사업시행(변경)인가는 인가처분 고유의 위법이 있는 경우에 한하여 인가를 한 행정청을 상대로 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있으나, 이 사건의 경우 세입자 주거대책, 주민이주대책과 관련한 위법은 사업시행변경계획에 포함된 주거이전비 지급대상자 명부, 임대주택 공급대상자 명부가 각 잘못 산정되었다는 것으로 사업시행계획의 실체적 문제가 있다는 주장일 뿐 인가처분 자체의 고유한 하자를 다투는 것이라 보기 어렵다. 그리고 가사 주거이전비 지급대상자 명부 및 임대주택 공급대상자 명부에 중복하는 사람이 있거나 해당하지 않는다는 것만으로 사업시행변경계획이 위법하다고 볼 수 없으며, 총회에서 특정 조합원을 배제하고 총회를 실시한 사실이 없는바, 의사정족수에 대한 어떠한 하자도 존재하지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 구【도시 및 주거환경정비법】[시행 2003.10.1.] [법률 제6841호, 2002.12.30., 타법개정] 제2조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 3. "노후·불량건축물"이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 건축물을 말한다. 가. 건축물이 훼손되거나 일부가 멸실되어 붕괴 그 밖의 안전사고의 우려가 있는 건축물 나. 다음의 요건에 해당하는 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물 (1) 주변 토지의 이용상황 등에 비추어 주거환경이 불량한 곳에 소재할 것 (2) 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 건설하는 경우 그에 소요되는 비용에 비하여 효용의 현저한 증가가 예상될 것 다. 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물 구【도시 및 주거환경정비법】[시행 2012.2.1.] [법률 제11293호, 2012.2.1., 일부개정] 제4조(정비계획의 수립 및 정비구역의 지정) ① 시장·군수는 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각 호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후(이 경우 지방의회는 시장·군수가 정비계획을 통지한 날부터 60일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 의견제시 없이 60일이 지난 경우 이의가 없는 것으로 본다) 이를 첨부하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있다. <개정 2005.3.18., 2007.12.21., 2009.2.6., 2009.5.27., 2012.2.1.> 1. 정비사업의 명칭 2. 정비구역 및 그 면적 3. 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설(이하 "도시계획시설"이라 한다)의 설치에 관한 계획 4. 공동이용시설 설치계획 5. 건축물의 주용도·건폐율·용적률·높이에 관한 계획 6. 환경보전 및 재난방지에 관한 계획 6의2. 정비구역 주변의 교육환경 보호에 관한 계획 6의3. 세입자 주거대책 7. 정비사업시행 예정시기 7의2. 삭제 <2009.4.22.> 7의3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제1항 각 호의 사항에 관한 계획(필요한 경우에 한한다) 8. 그 밖에 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항 ② 제1항에도 불구하고 대도시의 시장은 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하지 아니하고 직접 정비구역을 지정한다. <신설 2008.3.28., 2009.2.6.> ③ 토지등소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 시장·군수에게 제1항에 따른 정비계획의 입안을 제안할 수 있으며, 이 경우 정비계획의 제안을 위한 토지등소유자의 동의, 제안서의 처리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2009.2.6.> 1. 제3조제1항제9호에 따른 단계별 정비사업추진계획상 정비계획의 수립시기가 1년(시·도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다) 이상 경과하였음에도 불구하고 정비계획이 수립되지 아니한 경우 2. 토지등소유자가 제8조제4항에 따라 주택공사등을 사업시행자로 요청하고자 하는 경우 3. 대도시가 아닌 시 또는 군으로서 시·도 조례로 정하는 경우 ④ 시·도지사 또는 대도시의 시장은 정비구역을 지정 또는 변경지정하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지정 또는 변경지정하여야 한다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. <개정 2005.3.18., 2008.3.28., 2009.2.6.> ⑤ 시·도지사 또는 대도시의 시장은 제2항 또는 제4항에 따라 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하고 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 국토해양부장관에게 그 지정내용 또는 변경지정내용을 보고하여야 하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2008.3.28., 2009.2.6.> ⑥ 제5항에 따라 정비구역의 지정 또는 변경지정에 대한 고시가 있는 경우 당해 정비구역 및 정비계획중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제1항 각호의 1에 해당하는 사항은 동법 제49조 및 제51조의 규정에 의한 제1종지구단위계획 및 제1종지구단위계획구역으로 결정·고시된 것으로 본다. <개정 2008.3.28., 2009.2.6.> 구【도시 및 주거환경정비법】[시행 2013.12.24.] [법률 제12116호, 2013.12.24., 일부개정] 제28조(사업시행인가) ① 사업시행자(제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수인 경우를 제외한다)는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서(이하 "사업시행계획서"라 한다)에 정관등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 이를 신고하여야 한다. <개정 2005.3.18., 2008.2.29., 2013.3.23.> 제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조제6항에 따라 고시된 정비계획에 따라 다음 각호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. <개정 2005.3.18., 2007.12.21., 2009.2.6., 2009.4.22., 2009.5.27., 2012.2.1., 2013.12.24.> 1. 토지이용계획(건축물배치계획을 포함한다) 2. 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획 3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책 4. 세입자의 주거 및 이주 대책 4의2. 사업시행기간 동안의 정비구역 내 가로등 설치, 폐쇄회로 텔레비전 설치 등 범죄예방대책 5. 임대주택의 건설계획(주택재건축사업의 경우 제30조의3제2항에 따른 소형주택의 건설계획을 말한다) 6. 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획 7. 정비사업의 시행과정에서 발생하는 폐기물의 처리계획 7의2. 교육시설의 교육환경 보호에 관한 계획(정비구역으로부터 200미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 경우에 한한다) 8. 시행규정(시장·군수 또는 주택공사등이 단독으로 시행하는 정비사업에 한한다) 8의2. 정비사업비 9. 그 밖에 사업시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도조례로 정하는 사항 구【도시 및 주거환경정비법 시행령】[시행 2005.5.19., 대통령령 제18830호, 2005.5.18., 일부개정] 제2조 (노후·불량건축물의 범위) ② 법 제2조제3호 다목에서 "대통령령이 정하는 건축물"이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 건축물을 말한다. 이 경우 제2호 및 제3호의 건축물에 관한 세부적인 기준은 시·도조례로 이를 정할 수 있다. <개정 2005.5.18.> 1. 준공된 후 20년(시·도조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다)이 지난 건축물 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제19조제1항제8호의 규정에 의한 도시기본계획상의 경관에 관한 사항에 저촉되는 건축물 3. 건축물의 급수·배수·오수설비 등이 노후화되어 수선만으로는 그 기능을 회복할 수 없게 된 건축물 제12조(정비계획의 경미한 변경) 법 제4조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2005.5.18., 2008.12.17., 2008.12.31., 2009.8.11., 2010.7.15., 2012.4.10.> 1. 정비구역면적의 10퍼센트 미만의 변경인 경우 2. 정비기반시설의 위치를 변경하는 경우와 정비기반시설 규모의 10퍼센트 미만의 변경인 경우 3. 공동이용시설 설치계획의 변경인 경우 4. 재난방지에 관한 계획의 변경인 경우 5. 정비사업 시행예정시기를 1년의 범위안에서 조정하는 경우 6. 「건축법 시행령」 별표 1 각호의 1의 용도범위안에서의 건축물의 주용도(당해 건축물중 가장 넓은 바닥면적을 차지하는 용도를 말한다. 이하 같다)의 변경인 경우 7. 건축물의 건폐율 또는 용적률을 축소하거나 10퍼센트 미만의 범위안에서 확대하는 경우 7의2. 건축물의 최고 높이를 변경하는 경우 7의3. 법 제40조의2에 따라 용적률을 완화하여 변경하는 경우 8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제3호 및 동조제4호의 규정에 의한 도시·군기본계획, 도시·군관리계획 또는 기본계획의 변경에 따른 변경인 경우 제28조 (토지등소유자의 동의자수 산정방법 등) ① 법 제17조의 규정에 의하여 법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의는 다음 각호의 기준에 의하여 산정한다. <개정 2005.5.18.> 5. 추진위원회의 승인신청 전 또는 조합설립의 인가신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지등소유자의 동의자수에서 제외할 것. 다만, 제26조제1항 각호의 사항의 변경이 없는 경우에는 조합설립의 인가를 위한 동의자의 수에서 이를 제외하지 아니한다. ④ 법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의(동의의 철회를 포함한다)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 이 경우 인감증명서를 첨부하여야 한다. 다만, 외국인인 경우에는 동의서에 서명을 하고, 「출입국관리법」 제88조의 규정에 의한 외국인등록사실증명을 첨부하여야 한다. <개정 2005.5.18.> 구【○○도 도시 및 주거환경정비 조례】[시행 2007.4.9., 2007.4.9., 일부개정] 제4조(정비계획 수립대상 정비구역 지정요건) 영 제10조제1항 관련 별표1 제5호의 규정에 의한 정비계획 수립대상 구역의 지정요건은 다음 각호와 같다. 2. 주택재개발구역은 면적이 10,000제곱미터이상으로 다음 각목의 1에 해당하는 요건을 말한다. 가. 노후·불량건축물에 해당하는 건축물의 수가 대상구역안의 건축물 총수의 50퍼센트 이상인 지역 제6조(정비구역지정의 입안을 위한 주민제안) ①「도시 및 주거환경정비법」 제13조의 규정에 의하여 승인받은 조합설립추진위원회는 관할 시장·군수에게 정비구역지정에 대한 입안을 제안할 수 있다. ② 제1항의 규정에 불구하고 토지 등 소유자의 경우에도 관할 시장·군수에게 정비구역지정에 대한 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 당해 지역 토지 등 소유자 총수의 70퍼센트 이상의 동의를 얻어야 한다. ③ 토지 등 소유자의 동의자수 산정방법 및 절차 등에 관하여는 영 제28조의 규정을 준용하되, 법 제13조제2항의 규정에 의하여 조합설립추진위원회의 구성에 동의한 자는 정비구역지정의 입안제안에 동의한 것으로 본다.[전문개정 2007.4.9.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 주택재개발에 따른 정비구역 지정 및 정비계획 요청, 정비계획 수립 및 정비구역 지정 신청에 따른 재보완, 정비계획 수립 및 정비구역 지정 신청에 따른 재보완의 건, 정비구역지정안 주민공람공고에 따른 주민의견 청취결과 반영여부 검토, 참여마당 신문고 접수민원 처리, 재개발정비구역 지정 보완 조치계획서 제출, 정비구역지정 동의율 적합여부에 대한 자료제출, ○○도 제10회 공동위원회 개최결과 통보, 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면 고시, 사업시행인가서, 주택재개발 정비구역 변경지정, 사업시행(변경)인가서, 주택재개발사업시행(변경)인가 고시 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 이 사건 조합 설립추진위원회는 2005. 11. 14. 피청구인으로부터 설립을 승인받았다. 나) 이 사건 조합 설립추진위원회는 2005. 12. 23. 피청구인에게 ○○시 ○○동 302-2번지 일원의 210필지 31,650㎡에 대하여 총 건축물 126동 중 노후·불량건축물은 64동으로 노후·불량현황은 50.79%으로 하는 정비구역 지정 및 정비계획을 요청하였고, 2006. 3. 8. 피청구인으로부터 노후·불량현황이 상이함을 들어 총 건축물 수 및 노후현황과 토지 등 소유자의 동의현황 산정내역서를 제출하라고 지시하여, 이에 2006. 3. 21. 총 건축물 135동 중 노후·불량건축물 69동으로 51.1%로 법적요건 50% 이상이며, 총 소유자 284인 중 199인 동의로 동의율 70.07%라는 조치계획을 제출하였다. 다) 피청구인은 2006. 3. 31.부터 2006. 4. 13.까지 정비구역 지정관련 주민의견 청취를 하고, 2006. 4. 19. 이 사건 조합 설립추진위원회에 주민공람공고결과 정비구역지정 신청 반대 등 주민의견에 대한 검토의견과 반영여부를 요청하였다. 라) 이 사건 조합 설립추진위원회는 국민고충처리위원회에 정비구역지정 신청 시 동의율 산정에 대하여 문의하여 2006. 5. 16. ○○도로부터 「도시 및 주거환경정비법 시행령」제28조를 준용하여 토지소유자 총수의 70% 이상의 동의를 확보하여 정비구역 지정에 대한 입안을 제안할 수 있다고 회신하였다. 마) 이 사건 조합 설립추진위원회는 2006. 9. 29. 피청구인에게 기존 노후·불량건축물 69동 산출내역과 전체 건축물 135동 건축물조서 제출 등을 요청받아, 2006. 10. 16. 관련도서 등을 제출하였다. 바) 이 사건 조합 설립추진위원회는 2006. 11. 10. 피청구인에게 동의율 적합여부 등의 제출 등을 요청받아, 200. 11. 16. 토지 등 소유자 70% 이상인 70.07%의 동의율을 득한 사항이며, 일부가 2005. 12. 13. 이후 철회요청을 하여 동의율 산정에 포함되었고, 위 일자 이전 철회를 요청한 3명은 인감증명서가 첨부되지 않아 이 역시 동의율 산정에 포함된 사항으로 적법하다는 자료를 제출하였고, 피청구인은 2007. 1. 3. 이 사건 조합 설립추진위원회에 ○○도 제10회 공동위원회 개최결과 소위원회 현지조사로 결정되었음을 통보하였다. 사) 피청구인은 2007. 5. 28. 이 사건 조합 설립추진위원회의 주택재개발 정비구역 지정 신청에 대하여 ○○동 ○○-○ 일원 31,650㎡를 정비구역으로 지정하고 이를 고시(○○도 제2청 고시 제2007-5048호)하였다. 주거이전비 지급 및 임대주택 공급대상자는 45명 및 64명으로 기재되어 있다. 아) 피청구인은 2007. 8. 10. 이 사건 조합의 설립인가를 하였다. 자) 피청구인은 2008. 2. 11. 정비구역 변경지정하고 이를 고시(○○시 고시 제2008-10호) 하였고, 2010. 5. 31. 사업시행을 변경인가하고 이를 고시(○○시 고시 제2010-44호) 하였고, 2012. 2. 27. 정비구역 변경지정하고 이를 고시(○○시 고시 제2012-54호) 하였고, 2012. 12. 14. 이 사건 조합의 주택재개발 정비계획 중 공동이용시설 설치계획 등 경미한 사항에 대한 변경신청에 대하여 변경지정하고 이를 고시(○○시 고시 제2012-206호) 하였고, 피청구인은 2014. 5. 12. 정비구역의 면적 33,739㎡, 건폐율 17.97%, 용적률 235.82%, 세대수 633세대, 총사업비 1,707억원으로 하는 사업시행을 변경인가하고 이를 고시(○○시 고시 제2014-86호) 하였다. 차) 청구인들 13명 중 2011년 이후 부동산이 정비구역으로 편입됨에 따라 조합원이 된 ○○○을 제외한 ○○○ 등 12명은 조합원 분양변경신청기간인 2010. 8. 13.부터 2010. 9. 1.까지 분양신청을 하지 않아 2010. 9. 2. 현금청산대상자로 확정되었다. 2) 「도시 및 주거환경정비법」제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제2항제1호에 의하면 노후·불량건축물은 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 철거가 불가피한 건축물로서 준공된 후 20년이 지난 건축물 등으로 규정되어 있다. 같은 법 제4조에 따르면 시장 등은 요건에 해당하는 구역에 대하여 세입자 주거대책 등이 포함된 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하며 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 하나, 경미한 사항을 변경하는 경우에는 서면통보, 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있으며, 같은 법 시행령 제12조에 의하면 경미한 변경은 정비구역 면적의 10퍼센트 미만의 변경인 경우, 정비기반시설 규모의 10퍼센트 미만의 변경인 경우, 건폐율 또는 용적률을 축소하거나 10퍼센트 미만의 범위 안에서 확대하는 경우 등으로 규정되어 있다. 같은 법 시행령 제28조에 의하면 추진위원회의 승인신청 전 또는 조합설립의 인가신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지 등 소유자의 동의자수에서 제외하며, 토지 등 소유자의 동의(동의의 철회를 포함한다)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 이 경우 인감증명서를 첨부하도록 규정되어 있다. 구「○○도 도시 및 주거환경정비 조례」제4조제2호 및 제6조에 의하면 주택재개발구역은 면적이 10,000㎡ 이상으로 노후·불량건축물에 해당하는 건축물의 수가 대상구역 안의 건축물 총수의 50퍼센트 이상인 지역을 지정요건으로 하며, 승인받은 조합설립추진위원회는 관할 시장에게 정비구역 지정에 대한 입안을 제안할 수 있으며, 토지 등 소유자의 경우에도 소유자 총수의 70퍼센트 이상의 동의를 얻어야 입안을 제안할 수 있으며, 조합설립추진위원회의 구성에 동의한 자는 정비구역지정의 입안제안에 동의한 것으로 보도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 2007. 5. 28. 정비구역 지정 당시 노후·불량건축물은 전체 135동 중 69동이 아닌 35동으로 그 비율은 법적요건인 50% 이상이 아닌 25.9%에 불과하고, 2005. 12. 23. 정비구역 지정요청 당시 동의를 철회한 자를 제외하지 않아 실제 동의율은 70%에 미달하고, 정비구역 변경지정은 주민 서면통보 등 절차적 요건을 갖추지 못하여 무효이므로 이를 기초로 한 2014. 5. 12. 사업시행 변경인가처분은 위법하여 취소되어야 하며, 또한 처분 자체에도 세입자 주거대책 등을 사실확인을 하지 않아 취소되어야 한다고 주장한다. 청구인들은 노후·불량건축물이 전체 135동 중 35동로 노후·불량건축물의 비율이 법적요건인 50%에 미달하는 25.9%에 불과하여 정비구역 지정이 무효라고 주장하나, 피청구인이 2006. 3. 8. 이 사건 조합 설립추진위원회에 노후·불량 건축물 비율에 대하여 보완을 요청하여 2006. 3. 21. 노후·불량건축물비율은 51.1%이라는 조치계획을 제출받은 바 있고, 이 사건 조합 설립추진위원회가 2006. 10. 16. 피청구인에게 제출한 건축물조서에 노후·불량건축물이 69동으로 확인되고 ○○도 공동위원회 현지조사를 거친 반면, 이를 부인하는 청구인들의 주장을 소명할 수 있는 세부자료를 제출된 바 없고 달리 이를 인정할 근거가 없는 없으므로 이 부분 청구인들의 주장은 이유 없다. 청구인들은 정비구역 안의 토지 등 소유자 동의율이 70%에 미달한다고 주장하나, 「○○도 도시 및 주거환경정비조례」제6조제1항에 조합설립추진위원회가 정비구역지정 입안을 제안하는 경우 동의율에 대한 규정이 없고, 가사 이를 적용하더라도 피청구인이 2006. 3. 8. 이 사건 조합 설립추진위원회에 토지 등 소유자의 동의율에 대하여 보완을 요청하여 2006. 3. 21. 토지 등 총 소유자 284인 중 199인 동의로 동의율 70.08%라는 조치계획을 제출받은 바 있으며, 정비구역 입안 제안일인 2005. 12. 23. 이전에 동의를 철회한 3명은 「도시 및 주거환경정비법 시행령」제28조제4항에 의한 인감증명서를 첨부하지 않았고, 2005. 12. 23. 이후에 동의를 철회한 자 역시 동의자로 보아야 하므로 이 부분 청구인들의 주장은 이유 없다. 청구인들은 정비구역 변경지정 시 주민 서면통보 등 절차적 요건을 갖추지 못하여 무효라고 주장하나, 「도시 및 주거환경정비법」제4조 및 같은 법 시행령 제12조에 의하면 10퍼센트 미만의 정비구역 면적 변경, 정비기반시설 규모, 건폐율, 용적률의 변경 등은 경미한 변경으로 주민 서면통보 등의 절차를 거치지 않을 수 있다고 규정되어 있는 바 이 부분 청구인들의 주장은 이유 없다. 청구인들은 세입자 주거대책 등을 포함하여 정비계획 수립하지 않아 무효라고 주장하나, 사업시행계획에 포함된 주거이전비 지급 및 임대주택 공급대상자명부에 45명 및 64명으로 기재되어 있는 바, 일부 잘못 산정되어 중복되는 사람이 있거나 해당하지 않는다는 것만으로는 이를 무효로 볼 수 없으므로 이 부분 청구인들의 주장은 이유 없다. 따라서, 피청구인이 주택재개발사업 정비구역 지정 및 지형도면 고시, 이후의 사업시행(변경)인가, 정비구역 변경지정 등의 처분에 중대하고 명백한 하자가 있어야 하나, 이전의 이러한 일련의 과정에서 무효사유인 중대하고 명백한 하자가 있었다고 볼만한 사정이 없는 한, 이로서 피청구인이 2014. 5. 12. 이 사건 조합에게 한 사업시행변경인가 처분이 위법하여 취소되어야 한다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.