사업시행인가처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인 ○○1재정비촉진구역 주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)는 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대(107,165.5㎡)를 구역으로 하여 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 설립된 조합으로 2012. 11. 2. 사업시행계획서 결의 등을 위하여 임시총회를 개최한 후 2013. 11. 26. 피청구인 ○○구청장으로부터 사업시행인가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받았다. 2. 청구인 주장 청구인들은 이 사건 조합의 조합원들로서, 2013. 11. 26. 피청구인 ○○구청장이 피청구인이 사건 조합에게 한 사업시행인가처분은 ①토지등소유자의 동의서가 첨부되지 않았고 ②정비사업비가 100분의 10 이상 늘어나는 경우 사업비 변경에 대한 동의서를 먼저 받은 후 동의서에 대하여 총회에서 의결해야 하는데도 불구하고 그렇지 아니하였으며, ③임시수용시설을 포함한 주민의 이주대책에 관한 내용이 포함되지 않았고, ④사업시행인가를 위해 제출된 총회참석자명부 및 서면결의서가 위조된 지문이 날인되는 등으로 의결정족수 등을 충족한 것처럼 허위로 작성되어 무효이므로, 제출서류 누락 및 무효인 의결(이하 ‘이 사건 의결’이라 한다)을 바탕으로 한 이 사건 처분은 취소되어야 하고, 사업시행계획안을 의결한 2012. 11. 2. 임시총회 의결도 무효 또는 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인 ○○구청장의 주장 (1) 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라고 한다.) 시행규칙 제9조 제1항 2호에서 토지등소유자의 동의서 및 토지등소유자의 명부를 첨부하는 사항은 법 제28조 제5항 단서에 따라 사업시행자가 지정개발자인 경우 또는 같은 조 제7항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우로 제한하고 있고 피청구인 이 사건 조합은 지정개발자에 해당하지 않아 관련이 없으며, 또한 이 사건 주택재개발사업은 도시환경정비사업이 아니므로 토지 등소유자의 동의서 및 명부를 제출해야 하는 대상이 아니다. (2) 그리고 도시정비법 제24조 제3항에서 나열된 총회의 의결을 거쳐야 할 사항 중 9의 2호, 10호에 대해서만 동법 제26조의 총회 의결 동의 조합원수를 규정하고 있는 것이어서 총회 의결 이외에 별도의 사전 동의를 받아야 한다는 청구인들의 주장은 법령을 오해하여 해석한 것에 불과하다. (3) 또한 도시정비법 제36조 제1항에서 ‘사업시행자는 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자에 대하여 당해 정비구역 내·외에 소재한 임대주택 등의 시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있고, 이 사건 조합은 주택자금의 융자알선 계획을 제출하여 피청구인은 관련법령에서 규정한 사항을 준수하였다. (4) 이 사건 임시총회는 총 조합원 수 1,390명의 20%에 해당하는 278명을 상당히 초과하는 530명(38%)이 직접 참석하였으며, 동의자수는 총 조합원 수의 3분의 2이상에 해당하는 957명(68.8%)으로 도시정비법 제24조 제6항의 규정에 따른 총회결의를 하였다. 조합장이 사문서위조 건으로 약식기소된 사건과 관련된 직접 참석자 2명에 관한 부분을 감안하더라도 법에서 규정하고 있는 직접 참석자 수를 충족하였다는 결론에 영향을 주지 않으므로 청구인들의 주장은 이유 없다. (5) 또한, 이 사건 청구에 앞서 청구인들은 이 사건 처분의 취소 및 무효를 주장하는 행정소송을 서울행정법원에 제기하였다가 패소하였고(2014구합○○○), 서울고등법원 항소심(2014누○○○○○), 대법원 상고심(2015두○○○○○)까지 진행하여 기각 되었으며, 이 사건 심판청구와 동일한 사유로 대법원에 재심청구(2015재두○○○)를 하였으나 기각되었다. 따라서 피청구인의 청구는 이미 법원에서 이유 없음이 확인된 것이고, 기각판결의 기판력에 따라 이에 반하는 판단을 할 수 없으므로 이 사건 심판 청구는 부적법하다 할 것이다. 나. 피청구인 이사건 조합의 주장 (1) 이 사건 의결은 사업시행인가를 위한 절차적 요건에 불과하고 따로 떼어내어 행정처분으로 볼 수 없으며, 행정청의 인가처분이 있을 경우에 비로소 이해관계인에게 직접적이고 구체적인 법적 효과를 발생시키는바, 이 사건 의결은 「행정심판법」에서 규정하는 ‘처분’이 아니어서 이를 대상으로 하는 심판청구는 부적법하다. (2) 청구인들의 주장 ①, ②, ④에 대한 피청구인 2의 주장은 피청구인 1과 같다(③에 대한 별도의 주장은 없다). (3) 따라서, 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다. 4. 관계법령 행정소송법 제8조 민사소송법 제216조, 제218조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인 이 사건 조합은 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대(107,165.5㎡)를 구역으로 하며, 토지등소유자수가 1,390명인 주택재개발정비사업을 시행하기 위한 조합이다. 나. 피청구인 2는 2012. 11. 2. 서울 ○○구 ○○로 ○○소재 ○○○○호텔에서 조합원 1,390명 중 968명 중 530명이 직접 참석하고 그 외에는 참석에 갈음하여 서면결의서를 제출하여 임시총회를 개최하였다. 피청구인 이 사건 조합은 제2호 안건으로 ‘사업시행계획서(안) 결의 및 건축물 철거 및 신축비용 개산액 변경 결의의 건’을 찬성 957표로 의결하였다. 다. 이에 따라 피청구인 이 사건 조합은 2013. 11. 26. 피청구인 ○○구청장으로부터 이 사건 인가처분을 받았다. 라. 이 사건 의결과 관련하여, 피청구인 이 사건 조합의 조합장 이○○과 관련자 김○○는 이 사건 조합 총회참석자명부를 위조하여 참석하지 아니한 자 각1인 (총2인)의 ‘본인참석’란에 무인을 허위로 날인한 혐의로, 2015. 9. 24. 서울○○지방 검찰청으로부터 사문서위조 및 사문서위조행사로 각 구약식 200만원의 벌금처분을 받았다. 마. 또한, 청구인들은 조합원 중 일부가 총회 의결에 직접 참석한 적이 없거나 서면결의서를 제출하지 아니하였다는 사실확인서를 제출하였다. 바. 청구인들 중 일부는 이 사건 인가처분과 관련하여 피청구인 ○○구청장을 대상으로 서울행정법원에 행정소송을 제기하였고(서울행정법원 2014구합○○○), 항소심(서울고등법원2014누○○○○○) 및 상고심(2015두○○○○○)을 거쳐 대법원 재심(2015재두○○○)청구까지 하였으나, 원고패소하였다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 (1) 피청구인 ○○구청장이 피청구인 이 사건 조합에게 한 2013.11.26.자 사업시행인가 처분에 관하여 가. 확정판결의 기판력에 대하여 「행정소송법」에 특별히 규정되고 있는 바가 없는바, 「행정소송법」제8조 제2항에서 ‘행정소송에 관하여 이 법에 특별한 규정이 없는 사항에 대하여는 법원조직법과 민사소송법 및 민사집행법의 규정을 준용한다’고 규정하고 있는바, 이에 의해 「민사소송법」 제216조 제1항은 기판력의 객관적 범위에 대해 ‘확정판결(確定判決)은 주문에 포함된 것에 한하여 기판력(旣判力)을 가진다.’고 규정하고 있고, 제218조 제1항은 기판력의 주관적 범위에 대해 ‘확정판결은 당사자, 변론을 종결한 뒤의 승계인(변론 없이 한 판결의 경우에는 판결을 선고한 뒤의 승계인) 또는 그를 위하여 청구의 목적물을 소지한 사람에 대하여 효력이 미친다.’고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 이 사건 기록에 첨부된 을제1호증 내지 을제4호증(각 판결문)에 의하면, 이 사건 심판청구는 청구인들이 피청구인들을 상대방으로 하여 제기한 서울행정법원 2014구합 ○○○호 주택재개발사업 시행인가처분취소 소송과 청구취지 및 청구원인이 동일한바, 위 행정소송의 판결은 2015. 8. 19. 상고 기각으로 확정되었으며, 청구인들의 재심 청구도 2015. 12. 10. 기각되었다. 결국 청구인들은 행정소송 확정판결과 동일 사항에 대하여 이 사건 심판을 청구하였는 바, 행정소송법 제8조 제2항은 민사소송법상 기판력에 관한 제216조 및 제218조의 규정을 준용하고 있고, 그 판결이 행정소송의 판결인 점에 비추어 행정소송 기각 판결의 기판력은 당사자는 물론 보조참가인에게도 미친다고 할 것이므로, 이 사건 청구는 기판력에 저촉되어 기각하는 것이 타당하다할 것이다(대법원 1969.1.21. 선고 64누39 판결 참조). (2) 피청구인 이 사건 조합의 임시총회 의결에 관하여 가. 도시정비법상 행정주체인 주택재개발정비사업조합이 도시 및 주거환경정비법에 따라 수립한 관리처분계획에 대하여 관할 행정청의 인가·고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정 처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 그와 별도로 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다.(대법원2009.9.17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 등 참조). 마찬가지로 사업시행계획도 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하고, 이와 같은 사업시행계획안에 대한 조합 총회결의는 그 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 것으로서, 그 계획이 확정된 후에는 항고소송의 방법으로 계획의 취소 또는 무효확인을 구할 수 있을 뿐, 절차적 요건에 불과한 총회결의 부분만을 대상으로 그 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 허용되지 아니한다.(대법원 2009. 11. 2. 자 2009마596 결정) 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 청구인들은 사업시행계획 결의를 위한 2012. 11. 2. 임시총회가 총회결의 요건에 미달하므로 이 사건 의결은 무효이거나 취소되어야 한다고 주장하는바, 위 판결에 비추어보면, 사업시행계획도 관할 행정청의 인가·고시가 있으면 비로소 효력이 발생하는 것이므로, 이 사건 임시총회에서 결의한 사업시행계획에 대하여 관할 행정청인 피청구인 ○○구청장의 인가·고시가 있었으므로 사업시행인가처분이 이루어지기 위한 절차적 요건에 불과한 이 사건 총회의결 부분만 따로 떼어내어 취소·무효를 주장하는 것을 허용할 만한 특별한 사정이 있다고 보기 어려우므로, 결국 이 사건 청구는 심판대상이 아니어서 부적법 각하하여야할 것이다. 7. 결 론 1. 피청구인 ○○구청장에 대한 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 한다. 2. 피청구인 이 사건 조합에 대한 청구인들의 청구는 부적법한 청구라고 인정되므로 이를 각하하기로 한다.