사업시행자지정취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인의 “○○○○○○○공원조성사업 및 주변지역도시개발사업”(이하 ‘이 사건 개발사업’이라고 한다) 사업시행자 공모 공고에 참가하여 2009. 10. 27. 사업시행자로 선정되고, 2009. 12. 30. 피청구인과 사업협약서(이하 ‘이 사건 협약’이라고 한다)를 체결한 주식회사 법인이다. 피청구인은 2018. 9. 17. 청구인이 토지매입 부담금 4회 차를 미납하는 등 이 사건 협약을 위반하고 사업시행승인 조건을 위반하였다는 이유로 이 사건 개발사업 협약을 해제하고 같은 날 피청구인에 대하여 사업시행자 지정 취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 도시개발사업시행자지정 및 지정취소 경위 청구인은 2009. 6. 24.자 피청구인 공고 제○○○○○○○호에 따른 “○○○○○○○공원조성사업 및 주변지역도시개발사업” 공모에 당선되어 2009. 12. 30.자로 ○○○○○ 및 주변지역개발사업 협약을 체결하고, 2014. 9. 12.자로 도시개발사업의 시행승인을 통보받고, 2014. 12. 11.자로 피청구인과 ○○○○○ 공원조성 및 주변지역도시개발사업 상세협약서를 체결한 후, 지속적으로 인허가 과정을 거치면서 2018. 3. 16.자로 ○○도 도시계획위원회의 자문을 거치는 등 피청구인의 실시계획인가만을 남겨두고 있었다. 그런데 피청구인은 실시계획인가를 지연시키다가 2018. 9. 17.자로 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원특별법」제11조 제6항 제3호에 따른 사정의 변경으로 사업의 계속적인 시행이 불가능하고, 현저히 공익을 해할 우려가 있으며, 「도시개발법」제75조 제1호에 따른 사업시행 승인 시 부과한 조건을 지키지 아니함과 협약사항을 미이행 하였다는 이유로 청구인에 대한 사업시행자지정을 취소하였다. 2) 협약미이행과 관련하여 피청구인은 사업승인(도시개발사업실시계획인가) 요건인 자금조달계획 미제출로 지속적인 사업추진이 블가능하다고 주장하고 있다. 즉 청구인과 피청구인간의 상세협약에 의거 2014년부터 2018년까지의 사업이행보증금 및 공원부지매입지원금(이하 분담금) 382억원 중 2016년까지의 분담금 32억원을 납부 후, 2017년도 분담금 150억원을 납부하지 않았다고 주장하고 있다. 그러나, 청구인은 2016년도부터 2018. 4. 26.경까지 5회에 걸쳐 자금조달계획서를 제출한 바 있다. 즉 청구인은 피청구인 전임 도시 균형발전국장으로부터 자금조달계획과 관련한 유사사례에서 제출된 건설사 및 금융사의 참여의향서 샘플을 제시하며, 유사서류의 제출요구에 따라 주식회사 ○○건설과 ○○○○○○ 주식회사로부터 사업실시계획인가 후, 2개월 내에 「투자확약서」를 제출하겠다는 「금융투자의향서」와 2개월 이내에 「책임준공확인서」를 제출하겠다는 「시공참여의향서」를 제출한 바 있다. 피청구인측은 금융사와 건설사의 「금융투자확약서」와 「책임준공확약서」등 자금집행에 관한 확정적인 계획의 제출을 요구하고 있으나, 국내건설사와 금융기관에서는 사업실시계획인가 이전에「금융투자의향서」와 「시공참여의향서」를 사업참여의사로 제시하고, 사업의 실시계획인가가 나는 경우에 금융사나 건설사의 「금융투자확약서」와 「책임준공확약서」를 제출하는 것이 관례가 되어 있음에도, 현재 피청구인은 사업실시계획인가도 있기 전에 금융투자 및 책임준공확약서를 요구하고 있어, 사실상 불가능한 것을 요구하고 있다고 사료된다. 피청구인의 요구에 따르면 사실상 건설을 시공해서 완공할 때까지 자기 자본이 없으면 시공에 참여할 수 없고, 사업시행과 관련하여 시행사인 청구인에게 사업시행경제능력에 의구심이 있다는 것이나, 국내 건설에서 어느 시행사도 자기 자본만으로 시공비 전액을 충당하는 경우는 없다 할 것이다. 사업시행사의 경제적 능력이라 함은, 사업실시계획인가 전까지 각종 인허가과정에 들어가는 비용, 용역비 등 조달에 관한 비용을 조달할 수 있는 능력이라 할 것이며, 사업의 완공에는 금융사 및 건설사 등의 참여가 필수적인 것이라 할 것임에도, 피청구인에서는 실시계획인가의 조건으로 금융투자 및 책임준공확약서의 제출을 요구하고 있다고 사료된다. 청구인은 피청구인에서도 취소처분통지서에 인정하는 것처럼, 2014년부터 2018년까지의 총 분담금 382억 원 중 2016년까지 32억 원을 납부한 바 있고, 2017년도 분담금 150억 원에 대해서는 사업시행과 관련한 각종 인허가 과정이 지연되면서 사업도 전체적으로 지연되어, 분담금 납부도 지연되고 있던 중, 피청구인에서 2017. 6. 9.자로 150억 원 미납 시 사업승인을 취소하겠다는 통보를 보내온 바 있다. 이에 따라 청구인은 상세협약서 제3조 제2항 다목 4호에 의거하여 2017년 12월 1일, 12월 13일, 12월 29일 등 3회에 걸쳐서 납부연장에 관한 협의요청을 한 바 있으나, 피청구인은 2017년 12월 14일자로 협의할 의사가 없다는 통보를 해왔다. 그러나 위 상세협약서 제3조 제2항 다목 4호에 따르면 「청구인이 지원계획서상 지원금액과 지원시기를 조정하고자 할 경우 상호협의를 통해 2018년 이내에서 조정할 수 있다」고 규정하고 있어, 피청구인은 조정협의에 응하여야 할 의무가 있다할 것임에도 협약조항에 반하는 처사를 보이고 있다. 또한, 위 상세협약서 제3조 제2항 다목 5호에 의하면「지원계획서상 해당금액을 기한내 납부하여야 하며 납부기한이 지난 후에 납부하는 경우에는 국유재산법 제73조 및 동법시행령 제72조에 따라 연체료를 포함하여 납부하여야 한다」고 연체납부와 관련한 조항을 인정하고 있고, 2017. 11. 21.자로 피청구인이 청구인에게 보낸 공문(토지매입자 4회 차 납부금안내)에 따르면, 기한 내 미납 시에 연12%이상의 연체료를 부과한다는 내용이 들어있어, 청구인이 3회에 걸쳐 납부연장에 관한 협의요청을 하였는데도, 피청구인은 납부연장에 따를 듯한 태도를 보이더니, 갑자기 2017. 12. 14.자로 어떤 이유인지 상호 협의할 의사가 없다는 일방적 통보를 보내온 바 있다. 그러나, 상세협약서 제11조 제1항 및 제2항에 따르면, 사업기간(2018. 12. 31.)도 「사업의 목적달성을 위하여 필요한 경우 사업기간까지도 협의하여 연장할 수 있다」고 규정하고 있어, 분명히 사업기간의 연장이 가능하도록 규정한 것을 보더라도, 이 건 사업의 탄력적 시행을 전제로 하고 있는 것이라고 할 수 있다. 특히 청구인은 상세협약서 제3조 제2항 다목 1호에 따라, 청구인에게 부여된 사업비 비원계획서에 명시된 대로 2014년부터 2016년까지 3년간 지원금 합계 32억 원을 모두 성실히 납부하여왔을 뿐만 아니라, 2009. 6. 24.자 피청구인의 이 건 도시개발사업 공모에 당선되고 2014. 9. 12.자로 사업시행승인을 받은 후 연차별 일정표 기재(증제6호증)와 같이 2010년도부터 2018년도에 이르기까지 장기간에 걸쳐 사업시행계획을 추진하여 왔고, 그 외에도 이미 이 건 사업에 참여한 조합원수가 640명 정도에 이르고, 각종 업무 대행비로 71억 원 상당, 조합원들이 납부한 분담금으로 125억 원 등 합계금 196억 원 상당의 금원을 청구인 측에서 투자·보관하고 있는 실정이다. 위와 같은 상황에서 각종 인허가 과정이 늦어지고, 완공시점도 지연되어 2022년경으로 예상되는 등 전반적인 사업기간이 늦춰져서, 청구인은 ‘연도별 분담금도 사업일정에 맞게 조정하자’, ‘연체금도 부담하겠으니 납부연장에 관한 협의를 하자’고 요청하였는데, 피청구인에서는 협의조차 응하지 아니하고 청구인에 대한 사업시행자지정취소처분 통지를 한 것은 행정처분에서 인정되는 행정청의 재량권의 범위를 일탈하는 처분이요, 행정청이 달성하려는 공익목적과 처분으로 인한 개인의 손해 내지 불이익을 비교하더라도 적절한 비례관계가 이루어져야 한다는 비례의 원칙에도 위반된다 할 것이고, 동일 유사사업의 경우의 다른 행정처분에 비추어보더라도 헌법상 인정되는 평등의 원칙에도 위반된다 할 것이다. 3) 청구인의 보상계획(이주대책 포함) 미제출은 취소사유가 될 수 없다. 토지보상을 위해서는 토지에 대한 감정평가가 선행되어야 하나, 주민들의 이해관계가 큰 사안이라 주민들의 거부로 감정평가가 이루어지지 않고 있어서 토지보상계획도 지연되고 있는 실정이다. 토지에 대한 감정평가는 주민들과 ○○도 및 사업자 측에서 지명하는 3개 감정평가사에 의한 감정평가가 이루어져야 한다. 청구인 측에서는 감정평가 및 보상계획을 조속히 확정하기 위해서 주민들의 요구에 따라 「주민대책위원회」측에 청구인의 감정평가사 지명권까지도 양보한 바 있다. 또한 피청구인 부시장을 위원장으로 하는 「토지보상협의회」를 구성하여야 하나, 개최하는 첫 날 회의부터 주민들이 일방적으로 불참을 통보하여 보상협의회 구성이 무산되고 재구성이 지연되고 있는 것이지, 청구인의 귀책사유는 아니라 할 것이다. 이주대책과 관련하여, 청구인 측에서는 아파트 입주를 원하는 주민은 분양가의 30% 내지 35% 까지 할인해주고, 택지를 원하는 주민들에게는 분양가의 80% 까지 주기로 협의했고, 보상금액이 적어 위 사례에 해당되지 못하는 주민들을 위하여 연립주택을 지어 예산에 맞게 원가로 제공하는 안을 만들어서 주민대책위원회 위원장과 협의를 필한 바 있고, 이에 따라 주민대책위원장이 주민들에게 이주대책안을 설명하는 자리도 만들었으나, 주민대책위원회 측에서 갑자기 거부하는 사태가 발생하여 이주대책안을 제출하지 못하게 된 것이다. 위와 같이 보상계획이나 이주대책안에 대하여 주민대책위원회 측에서 갑자기 협의와 만남을 거부하는 일이 발생되었고, 피청구인은 이제 와서 사업시행자 지정을 취소하니 주민대책위원회에서는 더 이상 만날 필요가 없다고 하며 현재까지 계속 협의 및 만남을 거부하고 있어, 위 보상계획이나 이주대책안이 미제출되고 있는 것인데, 피청구인은 청구인과 사업시행을 추진하다가 말고 사업시행자지정취소처분을 한 것이다. 피청구인은 사업시행자승인(2014. 9. 12.) 이후 6개월 이내에 보상협의회를 구성하지 못한 사유를 취소사유로 들고 있으나, 협의회 구성은 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제82조에 의거하여, 해당 지방자치단체의 장이 사업을 관할하는 지자체 내에 협의회를 두도록 하고 있으나, 협의회구성이 지연되다가 2017. 9. 19.자로 피청구인으로부터 다시 협의회를 구성하라는 공문 및 2017. 9. 29.자 사업시행자 측 협의회위원을 추천하라는 공문에 따라 2017. 10. 10.자로 청구인 측 추천위원을 통보한 바 있다. 그러던 중 2017. 10. 23.자로 피청구인에서 주민 측의 감정평가서 추천이 지연되고 있음을 알려왔고, 2017. 10. 25.자로 「보상협의회」구성이 지연됨을 알려왔다. 이 과정에서 사업자가 게시했던 보상공고문의 유효기간이 만료되어 보상개시도 지연되었고, 다시 2017. 10. 24.자로 피청구인의 요청으로 2017. 11. 24.자로 사업시행자 측 추천위원을 최종 통보하였고, 2017. 12. 4.자 협의회개최에 참석할 것을 요청받은 사실이 있다. 그러나, 위 협의회 개최가 주민 측의 불참으로 무산되고, 이후 주민 측과 따로 만나며 토지보상, 이주대책 등에 대하여 협의를 하였으나, 주민대책위원회에서 일방적으로 연락을 끊어 이러한 과정에서 보상협의회 구성이 진행되지 못한 것인데, 보상협의회가 구성되지 못한 사유를 들어 사업자인 청구인의 승인조건 미이행으로 판단한 것은, 행정절차와 관련된 법규정에 반하고 형평의 원칙에도 어긋난다 할 것이다. 4) 피청구인은 사업자주민들의 사업추진으로 인한 불편으로 공익침해 우려가 있다는 것을 취소사유로 들고 있다. 그러나, 위에서 본 바와 같은 보상이나 이주대책안 등이 주민들에게 제대로 전달되지 않고, 주민대책위원회 위원들의 일부만의 의견으로 거부되고, 개발을 적극 추진하기를 원하는 마을 주민들은 자신들의 목소리를 내지 않아서 무시당하고 있다고 반발하고 있을 뿐만 아니라, 2017. 6. 30.자로 개정된 주택법에 따라 피청구인에서 허가한 지역주택조합의 조합원 모집 신고필증을 보고, 피청구인 홈페이지에 게재된 시정현안문답풀이를 보고 지역주택조합원이 된 1000명에 달하는 조합원들의 유형·무형 손해는 오히려 이 건 사업시행자지정취소로 얻는 공익보다 더 크다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 피청구인 ○○읍 ○○○리에 소재한 ○○○○○는 1953년 미군에 공여되어 50여 년간 미군기지로 사용되다가 2007년 한국군에 반환되었으며, 공여구역특별법 제1조에 근거하여 ‘대한민국의 방위를 위하여 대한민국 영역 안에서 미합중국 군대에게 공여되거나, 공여되었던 구역으로 인해 낙후된 주변지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형 있는 발전과 주민의 복리 증진을 도모하기 위해’ 피청구인은 ○○○○○ 공원조성사업 및 주변지역 도시개발사업 공모(피청구인 공고 제2009-919호, 2009.06.24.)를 실시하였다. 위 피청구인 공고문에는 ‘제안대상 지역 내 공원은 개발계획 수립 및 조성후 기부채납하고, 도시개발사업부지는 제안자가 개발계획 수립 후 사용하고자 공개모집하는 사항임’을 밝혔고, ‘○○○○○ 공원조성사업 부지매입을 위한 국비지원액 이외의 모든 사업비는 사업자가 부담하여야 하며, 공원조성사업 완료 후 피청구인에 기부채납하여야 한다’는 점을 분명히 하였다(공모지침 제12조 제3항 참조). 나) 청구인은 위 공모에 응모하여 여 사업자인 청구인이 제안한 사업제안을 채택하고 2009. 10. 27. 청구인을 사업자로 선정하고, 피청구인은 청구인과 협약(2009. 12. 30. ○○○○○ 및 주변지역 개발사업 협약서)을 체결하였다. 청구인과 피청구인이 체결한 2009. 12. 30.자 위 협약서 제3조 제2항 가호에는 ‘청구인은 반환공여구역 내 도시계획시설(공원) 조성부지 확보에 소요되는 재정지원금(국비)외 재정지원을 하도록’ 규정하고 있고, 같은 협약서 제5조 제1항에는 청구인은 협약에서 정한 청구인의 의무이행을 보증하기 위해서 300억원에 상당하는 금원을 협약체결일로부터 90일 이내에 현금 또는 지급보증물로 피청구인에게 제출하여야 한다고‘고 규정하고 있다. 다) 그 후 청구인은 2010. 1. 29. 사업시행승인(도시개발구역 지정 및 개발계획 수립)을 신청하였고, 피청구인은 관련기관 협의를 통해 2014. 9. 12. 사업시행승인(도시개발구역 지정 및 개발계획 수립) 고시하였으며, 2014. 12. 11. 청구인과 상세협약서를 체결하였다. 청구인은 2016. 3. 14. 사업시행승인(도시개발구역 지정 변경 및 개발계획 변경 및 실시계획 인가)을 신청하였는데, 피청구인은 관련기관과 협의를 진행하였으나, 관련기관과 협의가 마무리되는 시점까지도 청구인이 실시계획 인가를 위한 서류를 보완하지 아니하고, 상세협약에 따른 청구인의 분담금도 납부하지 않았으며, 사업시행승인(도시개발구역 지정 및 개발계획 수립) 조건도 이행되지 않아 청문 절차를 거쳐 2018. 9. 17.경 청구인에 대하여 ○○○○○ 공여구역주변지역 도시개발사업에 관한 사업시행자 지정 취소 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 근거법령 및 처분사유는 다음과 같다. 가) 공모취지 및 협약미이행 미군공여구역법에 의거 발전종합계획이 확정된 ○○읍 ○○○리 일원에 ○○○○○ 공원조성사업 및 주변지역 도시개발사업 공모에 의해 청구인이 사업자로 선정되었고, 피청구인과 협약을 체결(기본 및 상세)한 후에 피청구인에게 납부할 사업이행보증금 및 공원부지 매입지원금(이하 분담금이라 한다)을 납부하면 피청구인은 분담금으로 반환공여지 일부를 매입하여 근린공원을 조성하는 사업을 진행하였다. 그러나, 청구인은 상세협약에 의거하여 2014년부터 2018년까지 총 분담금 382억 원 중 2016년경까지 32억 원을 납부한 후에 2017년도 분담금 150억 원을 납부하지 않음으로서 위 협약을 이행하지 못하였고, 이에 따라 위 미군공여구역법의 취지에 따라 공모를 통하여 공원조성 및 도시개발사업으로 지역 간 균형발전 및 주민편의를 도모하려는 위 공모사업의 취지를 전혀 살리지 못하게 되었다. 나) 계속시행 불가능 피청구인은 청구인에 대한 사업시행승인(도시개발사업 실시계획인가) 요건으로 ① 자금조달계획(연차별 투자계획 포함 및 차입가능성 설명자료 첨부), ② 건설사 참여 확약, ③ 보상계획(이주대책 포함 및 주민요구사항의 수용계획 등)의 제출을 요구하였으나 위 ①, ②, ③ 항에 관한 서류를 제출하지 아니하였다. 또한, ④ 상세협약에 따른 분담금 382억 원 중 2017년도 분담금 150억 원을 미납하였고, 2018년도 분담금 200억 원에 대한 납부계획을 제출하지 않는 등으로 도시개발사업 실시계획인가요건을 갖추지 못하는 등 본 건 ○○○○○ 공원부지조성 및 도시개발사업의 지속적인 추진이 불가능하게 되었다. 다) 공익을 해할 우려 청구인은 2014. 9. 12. 사업시행승인(도시개발구역 지정 및 개발계획수립) 후 토지소유자와의 보상협의를 진행할 수 있었음에도 현재까지 보상협의(이주대책 포함) 및 보상절차 이행이 이루어지지 않고 있고 오히려 청구인과 공여지역 주민들 간의 분쟁이 지속되고 있으며, 공여지역 주민들은 소유 토지에 대한 각종 행위제한(건축허가, 개발행위 등)으로 9년 간(2009년부터 2018년) 불편을 호소하고 있다. 또한, 피청구인은 청구인이 상세협약으로 약속한 분담금의 미납(2017년도 150억 원)으로 인하여 위 매매대금으로 미군기지의 ○○이전에 따른 사업비를 조달하고자 하였던 국방부의 사업진행에 막대한 차질이 초래되었다. 라) 승인조건의 미이행 청구인은 사업시행승인(도시개발구역 지정 및 개발계획 수립) 조건인 PF자금조달 시점 등을 명확히 하여 사업추진에 차질이 없도록 하여야 하나 청구인의 재원조달계획이 명확하지 않고, 실효성 있는 보상방안 제시를 위한 사업시행승인(2014. 9. 12.)후 6개월 이내에 보상협의회를 구성하여야 하나 청구인은 이를 이행하지 아니하였다. 3) 청구인의 주장에 대한 반박 가) 청구인의 자금조달계획 관련 주장에 대하여 ① 청구인은 2016년도부터 2018. 4. 26.경까지 5회에 걸쳐 자금조달계획서를 제출한 바가 있고, 청구인은 도시개발사업 실시계획 인가도 있기 전에 금융투자 및 책임준공확약서 등 사실상 불가능한 것을 요구하고 있다고 주장한다. 그러나 도시개발법에 따른 도시개발사업을 시행할 때 사업제안자가 도시개발구역 지정을 제안할 경우 구역 토지 면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받도록 되어 있으며, 토지 등의 수용 또는 사용을 위해서는 사업대상 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 하나, 이 사건 ○○○○○ 주변지역은 주한미군 공여구역주변지역 등 지원특별법(이하 ‘미군공여구역법’이라 한다)에 의해 도시개발사업을 사업시행 승인 받아 해당 토지 소유 및 동의 요건을 적용받지 않았다. 일반적인 도시개발법에 의한 사업시행자는 토지소유를 위한 금원을 자기자본이나 외부자본을 투입하여 토지를 확보하여 사업추진에 대한 토지 등에 대한 담보 물건이 확보되어 있으나, 청구인의 경우에는 현재 자기자본이 잠식되어 있으며, 토지 등의 담보 물건도 없는 상태에서 현재까지 이 사건 도시개발사업 부지에 대한 소유권 확보는 물론이고 어떠한 구체적인 보상계획조차 제출하지 않은 상태로 오로지 외부자본 투자자와 건설적 투자자만으로 이 사건 도시개발사업을 진행하고 있는 것이다. 따라서 위 사정을 잘 알고 있는 피청구인으로서는 법적구속력이 없는 의향서가 아닌 외부차입 가능성을 실효적으로 설명할 수 있는 확약서(조건부 포함)를 요구하였으며, 확약서가 아니더라도 외부차입 가능성을 설명할 수 있는 자료는 어떠한 형식이나 명칭에 상관없이 제시할 경우 검토가 가능함을 청구인에게 통지한 적도 있다(도시개발업무지침 2-8-15-2) (을제56호증,「○○○○○ 주변지역 도시개발사업 관련 민원회신-2018. 9. 13.」 참조). ② 청구인은 사업시행자 경제적 능력은 실시계획 인가를 위한 인허가 등에 들어가는 각종 비용을 조달할 수 있는 능력이면 족하다고 주장하고 있으나, 미군공여구역법 시행령 제11조 제1항 제4호에 따르면 예상사업비의 규모 및 재원조달방법을 제출하도록 되어 있고, 도시개발법 시행규칙 제20조 제1항 제1호에 따르면 사업비 및 자금조달계획(연차별 투자계획을 포함한다)을 제출하도록 되어 있으며, 법에서 규정하고 있는 사업비와 재원조달방법은 ‘실시계획 인가 전까지 사업시행자가 갖춰야할 경제적 능력’이 아니라 ‘도시개발사업 준공 전까지 해당 사업을 진행하기 위한 연차별 투자계획을 포함한 재원조달방법’을 제출해야 하는 것으로, 도시개발사업에 대한 실시계획의 인가를 위해서는 해당 토지매입비 및 공사비 등의 집행이 가능하다는 자금조달계획을 제출해야 하는 것이다. 그럼에도 청구인은 자금조달에 대한 개략적인 계획서만 제출하였고, 이행 가능한 근거를 제시하지 못했다. 자금조달이 가능하다고 제시한 투자의향서 자료는 유효기간이 6개월이며, 법적인 구속력이 없는 자료라고 명시되어 있으며, 어떠한 의무나 책임도 발생하지 않는다. 또한, 청구인이 전 도시균형발전국장으로부터 받았다는 참여의향서 샘플은 확인이 안 되는 자료이며, 설령 있다고 하여도 자금조달계획을 담보하지 못하는 참여의향서 등의 자료를 시에서 요구한 적이 없다. 나) 청구인의 분담금 미납의 이유에 관한 주장에 대하여 청구인은 2009. 12. 30. 협약체결일 이후 사업이행보증금을 90일 이내에 300억 원 상당 금원 또는 지급보증물로 제출하였어야 하나, 사업이행보증금 납부를 3차례 걸쳐 연기신청하였고, 피청구인은 이를 받아들여 연기하여 주었다. 그런데 청구인은 그것마저도 이행하지 못하여 사업이행보증증권발급비용에 해당하는 2억 원을 예치하겠다는 요청을 하여 2011. 3. 4. 2억 원을 예치하는 데 그쳤다. 이후 청구인은 피청구인과 협약서(제3조 제2항 가호)에서 합의한 ○○○○○ 공원부지 확보에 필요한 토지매입비(위에서 말한 분담금을 말함) 70억 원의 납부 또한 2차례 연기를 하여 결국 피청구인은 청구인의 요청에 따라 분담금의 납부시기를 ‘사업시행승인 4개월 후’로 연기해 주었다. 청구인이 피청구인에게 보낸 2011. 12. 19.자 공문(을제18호증)에 의하면, 당시 분담금 70억 원을 납부하라는 청구인의 통보에 대하여 ‘토지매입비용의 납부시점을 사업시행승인 4개월 후로 확정하려는 것은 사업시행승인이 완료된 후에야 시공사 및 금융사의 투자심의를 개최할 수 있기 때문입니다’라고 하면서 사업시행승인이 완료되면 분담금 70억 원을 납부하겠다고 하였다. 그 후 2014. 9.경 ○○○○○ 주변지역 공원조성사업 및 도시개발사업에 대한 사업시행 승인 후 청구인과 피청구인이 2014. 12. 11. 상세협약을 체결한 후에 위 상세협약 제3조 2항 다호에 기하여 청구인이 납부하여야 할 분담금이 2014년 10억, 2015년 10억, 2016년 12억, 2017년 150억, 2018년 200억 원으로 각 정하여졌는데, 청구인은 2014년도 분 및 2015년도 분 분담금은 납부하였으나, 2016년 말까지 납부해야 하는 12억도 납부를 하지 못하고 2017년 3월말까지 납부하지 못할 경우 피청구인의 어떠한 조치에도 이의를 제기하지 않을 것을 확약하고 이를 공증하는 조건으로 유예를 해주는 등 청구인을 신뢰할 수 없을 정도로 금원 납부를 수시로 연기하였다. 청구인이 위와 같이 자신이 납부하여야 할 분담금의 납부를 미루고 이행하지 아니하였던 것을 잘 알고 있었고 이로 인하여 피청구인이 시비로 부담해야 할 ○○○○○ 공원조성부지의 소유자인 국방부와의 매매계약에 따른 매매대금의 지급을 독촉 받는 상황에서 청구인은 피청구인이 2017년도 분 150억 원의 납부 여부가 불투명하다고 판단하고 2017년 4월부터 11월까지 여러 차례에 걸쳐 청구인의 150억 원의 납부계획을 요청하였다. 이에 대하여 청구인은 2017년 11월경까지는 위 150억 원을 성실히 납부하겠다고 회신하였으나, 납부기한이 임박한 12월에는 또다시 납부 유예를 요청하는 등 사업 초기부터 납부기한이 임박하여 납부유예를 요청하는 행태가 반복되고, 이를 받아줄 경우 또 다시 납부 유예를 요청하는 악순환이 반복되는 등 청구인을 신뢰하기 매우 어려웠다. 청구인은 피청구인이 ○○○○○ 도시개발사업에 대한 실시계획을 인가할 경우 외부자본을 조달하여 150억 원을 납입할 수 있다고 하나, 이는 청구인이 2011. 12.경에 자신의 부담금의 납부연기를 요청하면서 주장하였던 ‘사업시행승인이 완료된 후에야 시공사 및 금융사의 투자심의를 개최할 수 있기 때문’이라는 주장과도 모순될 뿐만 아니라 설사 위와 같이 실시계획이 인가되어 자금이 조달된다고 하더라도 위 금원을 납부한다는 신뢰 또한 무너진 상태이다. 청구인은 상세협약서 제3조 제2항 다목 5호에 의하면 「지원계획서상 해당금액을 기한 내 납부하여야 하며 납부기한이 지난 후에 납부하는 경우에는 국유재산법 제73조 및 동법시행령 제72조에 따라 연체료를 포함하여 납부하여야 한다」고 연체납부와 관련한 조항이 연체납부와 관련한 조항을 인정하고 있다고 주장하나, 해당 조항은 “상호협의 되어 연체가 가능할 경우”를 상정하여 연체료를 납부하여야 하는 조항을 근거로 연체료를 산정하기 위한 것으로 피청구인이 국방부에 토지매입을 연체할 경우 국방부에서 국유재산법에 따른 연체료를 부과하는 근거를 연동한 것이며, 납부를 못하게 되면 상세협약서(을제21호증) 제14조 제1항 가호에 따른 협약해제 사유일 뿐 해당 조항이 청구인의 연체납부가 권리로서 보장된 것은 아니다. 해당 조항이 없을 경우 상호협의가 된다고 하더라도 연체료 납부에 대한 산정 근거가 없게 되며, 국방부에서 국유재산법에 따른 12%이상의 연체료를 부과할 경우 금융사에서 공시하는 COFIX이자율(2018년 현재 신규취급액 기준 1.93%)에 비해 연체료가 과하게 부과되고, 청구인과의 연체료 산정방식에 대한 다툼이 발생할 것이 우려되어 해당 조항을 규정한 것일 뿐이다. 청구인 주장 중 ‘사업에 참여한 조합원수가 640명 정도에 이르고 각종 업무대행비로 71억원 상당, 조합원들이 납부한 분담금으로 125억원 등 합계금 196억원 상당의 금원을 청구인측에서 투자·보관하고 있는 실정’이라는 부분은 도시개발사업과 회계적으로 다른 주택건설사업과 관련한 지역주택조합원이 납부한 금원을 말하는 것으로 해당 도시개발사업과 관련한 재원조달 또는 상세협약에 따라 공원분담금 납부와는 별개이며, 지역주택조합원들은 청구인과는 다른 능력있는 사업시행자의 조속한 변경을 요구하고 있는 실정이다. 다) 청구인의 보상계획(이주대책 포함) 제출 관련 주장은 사실이 아니다. 청구인은 토지보상을 위해서는 주민들의 이해관계가 큰 사안이라 주민들의 거부로 감정평가가 이루어지지 않고 있어서 토지보상계획도 지연되고 있다고 주장한다. 또한 청구인은 2017. 9.경에 협의회 구성하라는 공문을 받고 협의회 구성을 위해서 노력하였으나 주민 측의 비협조로 인하여 협의회가 구성되지 못한 것인데 이를 청구인의 잘못으로 보는 것은 부당하다고 주장한다. 청구인은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 공익사업법이라 합니다) 제15조에 의거 2017. 9. 7. 문화일보에「토지 등 보상계획 공고」를 공고하였고, 위 법 제68조제2항 및 위 법 시행령 제28조제2항에 따르면 토지소유자는 보상계획의 열람기간 만료일부터 30일 이내에 사업시행자에게 감정평가업자를 추천할 수 있다고 규정되어 있으며, 위 법 시행령 제28조 제4항에는 감정평가업자를 추천하려는 토지소유자는 보상 대상 토지면적의 2분의1 이상에 해당하는 토지소유자와 보상 대상 토지의 토지소유자 총수의 과반수의 동의를 받은 사실을 증명하는 서류를 첨부하여 사업시행자에게 감정평가업자를 추천하도록 규정되어 있다. 주민들은 보상계획 열람기간 만료일(2017.9.26.)부터 30일 이내까지 감정평가업자를 추천하기에는 기일이 촉박하고 편입 토지 소유자들의 동의를 받기 위해서는 인적사항을 확인하기 어렵다는 민원을 피청구인에게 제출하였다. 피청구인이 청구인에게 의견 조회 결과, 청구인은 보상계획 열람대상자의 인적사항은 제공하기는 어려우나 기일은 2017. 11. 27.까지 연장한다는 공문을 피청구인에게 통지하였으며, 주민들은 2017. 11. 22. 감정평가업자 주민추천서를 청구인에게 제출하였다. 청구인은 주민들이 추천한 감정평가업자를 포함하여 감정평가업자를 선정하여 보상감정을 진행하여야 하나 오히려 주민들을 핑계로 감정평가를 진행하지 못하였다고 주장하고 있는 것이다. 피청구인은 2017. 9. 27.부터 2017. 11. 24.까지 주민과 청구인이 추천한 보상협의회 위원을 토대로 2017. 11. 27. 보상협의회 구성계획을 수립하였으며, 보상협의회를 2017. 12. 6. 개최하려고 했으나 주민들의 불참으로 보상협의회가 구성되지 못했다. 보상협의회는 이주대책 등을 논의하기 위한 것으로 감정평가업자 선정을 통한 보상감정 절차와는 별개의 사안이다. 청구인은 피청구인이 2014. 9. 12. 사업시행승인 및 사업시행자 지정 이후 6개월 이내에 보상협의회를 구성하지 못한 사유를 취소사유로 들고 있고, 협의회 구성은 토지보상법 제82조에 의거하여, 해당 지방자치단체의 장이 사업을 관할하는 지자체 내에 협의회를 두도록 하고 있다고 주장하고 있으나, 피청구인이 사업시행승인 시 승인조건으로 부여한 보상협의회는 법적인 구성사항을 사업시행자에게 부여한 것이 아니다. 토지보상법 제82조에 따른 보상협의회는 의무적으로 관할 시에서 구성하도록 한 사항을 사업시행자에게 구성하도록 의무를 부여할 수도 없는 사안이다. 피청구인이 청구인에게 사업시행승인 조건으로 부여한 보상협의회는 2009년부터 행위제한 등으로 재산권 행사에 제약을 받는 주민에게 사업시행자가 토지보상 협의를 적극적으로 진행하여 주민들을 조기에 토지보상 및 이주대책을 수립하도록 하기 위한 취지이다. 그러나 사업시행자인 청구인은 주민과 협의보다는 수용권한이 있다는 주장을 하고 있고, 주민들 및 지역주택조합원들에게는 주민 토지를 수용할 것이라고 홍보하는 등 공익사업에 대한 사업시행자의 의무나 책임을 이행하기 전에 청구인의 권리만을 주장하고 있다. 토지보상법 제16조에 따르면 사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 한다고 명시되어 있으며, 사업시행자는 주민들과 성실하게 협의 후에 협의에 불응하는 일부 토지소유자들에 한하여 수용 재결을 신청하여야 하나, 청구인은 이를 망각하고 주민들이 추천한 감정평가업체를 포함하여 보상감정을 진행하지도 않았으며, 주민들과 성실하게 협의한 것도 아닌 상태에서 수용권한이 있다고 주장하고 있다. 피청구인은 강제수용을 두려워하는 주민들이 민원제기와 피청구인이 지역주택조합원들 모집 시 청구인이 홍보한 내용들이 사실이 아님을 피청구인 게시판에 게재하였으며, 청구인에게 3차례 시정 조치를 통보하였다. 라) 청구인의 공익침해우려 관련 주장은 사실이 아니다. 청구인은 토지보상 및 이주대책 수립안 등이 주민들에게 제대로 전달되지 않고, 주민대책위원회 위원들의 일부만의 의견으로 거부되어 주민들이 반발하고 있고, 피청구인 홈페이지에 게재된 시정현안 문답풀이를 보고 지역주택조합원이 된 조합원들의 피해가 사업시행자 지정 취소로 얻는 공익보다 더 크다고 주장한다. 우선 청구인은 주민이 추천한 감정평가업체를 선정하여 보상감정을 진행하지 않았으며, 주민들에게 토지보상과 관련하여 성실한 협의를 진행하기 보다는 강제수용을 진행한다는 홍보를 하여 주민들이 이에 대한 반감이 극에 달하고 있다. 또한, ○○○○○ 주변지역 도시개발구역 내 일부 주택용지에 지역주택조합 모집 시 과대홍보한 내용에 대한 안내와 함께 지역주택조합원들이 많이 문의하는 내용을 중심으로 시정현안 문답풀이를 게재한 내용을 청구인은 시정현안 문답풀이를 보고 지역주택조합원들이 가입을 했다고 주장하고 있다는 등 억지 주장을 하고 있다. 현재 지역주민 및 지역주택조합원들은 청구인이 사업시행자 지정 취소된 이후 도시개발사업의 재개를 원하고 있으며, 조속히 사업시행자를 변경 지정하여 도시개발사업 및 주택건설사업이 조기에 착공하기를 원하고 있어 청구인의 사업시행자 지정 취소 처분에 대한 취소 행정소송은 오히려 지역주민 및 지역주택조합원 들을 감안할 경우 공익을 해하는 행위이다 ○○○○○ 공여구역 주변지역 도시개발사업은 미군공여구역법에 따른 발전종합계획에 반영되어 있으며, ○○○○○ 공여구역은 미국군에서 한국군으로 반환된 후 국방부에서는 반환공여지를 매각하여 ○○기지 이전사업을 위한 특별회계의 재원으로 사용하고 있으나 현재 청구인이 150억을 미납하여, 이와 연동된 피청구인과 국방부간 체결한 협약에 따른 국방부 재원조달에 상당한 차질을 받고 있다. 또한, 행정안전부에서 ○○○○○ 공여구역 내 토지매입비를 현재까지 654억원을 국비로 지원하였으나, 국비지원액에 따른 지방비를 맞추지(매칭하지) 못하여 행정안전부에서 국비의 반납 또는 매칭을 통한 정산을 요구하고 있어 청구인의 미납으로 인해 국가사업 및 지역사업에 막대한 차질을 발생하는 등 공익을 해하고 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법】 제7조(종합계획의 수립) ①시ㆍ도지사는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등과 협의하거나 신청을 받아 대통령령이 정하는 바에 따라 종합계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ②제1항의 규정에 의한 종합계획에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다. 1. 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 발전 목표 및 기본방향 2. 주한미군 주둔 및 훈련으로 인한 국민 피해 예방대책에 관한 사항 3. 지역주민의 취업기회 확대와 소득증대를 위한 생산기반시설 확충ㆍ개선에 관한 사항 4. 반환공여구역주변지역의 근로자 및 사업자 전직ㆍ전업 지원에 관한 사항 5. 주택ㆍ상하수도 등 주거환경 개선사업에 관한 사항 6. 교육ㆍ의료ㆍ후생 등 문화복지시설의 정비ㆍ확충사업에 관한 사항 7. 도로와 철도 등 사회간접자본시설의 확충ㆍ정비사업에 관한 사항 8. 환경의 보전 및 오염방지에 관한 사항 9. 민간기업유치 및 육성 등에 관한 사항 10. 공공사업에 편입된 공여구역의 반환과 반환공여구역의 활용에 관한 사항 11. 종합계획 추진에 필요한 재원 조달 및 재정 지원에 관한 사항 12. 그 밖에 이 법의 목적을 달성하기 위하여 필요하다고 인정되는 사항 ③행정안전부장관은 제1항의 규정에 의한 종합계획의 수립을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 지방자치단체의 장과 협의하여 지침 또는 기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> 제8조(종합계획의 확정 및 변경) ① 행정안전부장관은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 제7조에 따라 수립된 종합계획을 확정하고, 확정된 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2009. 12. 29., 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ②행정안전부장관은 제1항의 규정에 의하여 종합계획을 확정 또는 변경한 때에는 지체 없이 관계 중앙행정기관의 장과 관계 시ㆍ도지사에게 통지하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ③ 행정안전부장관이 제1항에 따라 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <신설 2010. 3. 31., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> [제목개정 2012. 2. 22.] 제9조(연도별 사업계획 수립) ①시ㆍ도지사는 제8조제1항의 규정에 의하여 확정된 종합계획에 따라 연도별 사업계획(이하 "사업계획"이라 한다)을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ②행정안전부장관은 제1항의 규정에 의한 사업계획을 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 확정한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 12. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ③행정안전부장관은 제2항의 규정에 의하여 사업계획을 확정한 때에는 지체 없이 관계 중앙행정기관의 장과 관계 시ㆍ도지사에게 통지하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> ④시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 사업계획을 수립하는 때에는 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 청취하여야 하며, 특별한 사유가 없는 한 이를 반영하여야 한다. 제10조(사업시행자) ①제8조의 규정에 의한 종합계획 및 제9조의 규정에 의한 사업계획에 의한 사업(이하 "사업"이라 한다)을 행할 수 있는 자(이하 "사업시행자"라 한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다. <개정 2009. 12. 29.> 1. 국가 2. 지방자치단체 3. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공기업 및 준정부기관 4. 「지방공기업법」에 의한 지방공사 5. 제11조의 규정에 의하여 사업의 승인을 얻은 자 ②제1항 각 호의 사업시행자가 시행할 수 있는 사업의 대상과 범위 등은 대통령령으로 정한다. ③지방자치단체의 장은 사업을 시행하고자 하는 자가 농ㆍ림ㆍ어업인 또는 그 단체이거나 상공인단체인 경우 우선적으로 지정할 수 있다. 제11조(사업의 시행승인 등) ①사업을 시행하고자 하는 자(제10조제1항제1호 내지 제4호에 규정된 자를 제외한다)는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의(이하 "사업승인권자"라 한다) 승인을 얻어야 한다. 다만, 2이상의 시ㆍ군ㆍ구의 구역에 걸쳐 사업을 시행하게 되는 때에는 관할 시ㆍ도지사가 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등과 협의하여 승인한다. ②제1항의 규정에 의하여 사업승인을 얻은 자가 승인을 얻은 사항 중 대통령령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에는 변경승인을 얻어야 한다. ③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사업의 시행승인 또는 변경승인을 얻고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 사업계획 및 투자계획을 사업승인권자에게 제출하여야 한다. ④사업승인권자는 제3항의 규정에 의하여 제출된 계획내용의 타당성 등을 검토한 후 사업의 시행승인(변경승인의 경우를 포함한다)을 하여야 한다. ⑤사업승인권자는 제4항의 규정에 의하여 사업의 시행승인을 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 한다. ⑥사업승인권자는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4항의 규정에 의한 시행승인을 취소할 수 있다. <개정 2009. 12. 29.> 1. 사업시행자가 사업의 시행승인을 얻은 날부터 2년(제29조제3항에 따라 사업의 시행승인을 받은 때에는 3년) 이내에 사업에 착수하지 아니하는 경우 2. 허위 기타 부정한 방법으로 승인을 얻은 경우 3. 사정의 변경으로 인하여 사업의 계속적인 시행이 불가능하거나 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정되는 경우 ⑦사업승인권자가 제6항의 규정에 의하여 사업의 시행승인을 취소한 때에는 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. ⑧제10조제1항제1호 내지 제4호에 규정된 자가 종합계획을 시행하고자 하는 경우에는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등과 협의하여 사업계획을 작성하고 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다. 【도시개발법】 제75조(법률 등의 위반자에 대한 행정처분) 지정권자나 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 이 법에 따른 시행자 지정 또는 실시계획 인가 등을 취소하거나 공사의 중지, 건축물등이나 장애물등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2008. 3. 28., 2009. 12. 29., 2011. 9. 30.> 1. 지정권자가 제4조ㆍ제11조ㆍ제13조ㆍ제17조 또는 제29조에 따른 수립ㆍ지정ㆍ인가 또는 승인 시 부과한 조건을 지키지 아니하거나 개발계획ㆍ실시계획대로 도시개발사업을 시행하지 아니한 자 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 기재 등에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 피청구인의 “○○○○○○○공원조성사업 및 주변지역도시개발사업”(이하 ‘이 사건 개발사업’이라고 한다) 사업시행자 공모 공고에 참가하여 2009. 10. 27. 사업시행자로 선정되고, 2009. 12. 30. 피청구인과 사업협약서를 체결한 주식회사 법인이다. 나) 피청구인은 2014. 9. 12. 이 사건 개발사업의 시행을 승인하고, 2014. 12. 11. 청구인과 ○○○○○ 공원조성 및 주변지역도시개발사업 상세협약서를 체결하였다. 2014. 9. 12.자 사업시행승인서의 ‘승인 조건’에는 “사업성·분양성은 면밀히 검토하고 근린공원 조성비용 제공시점, PF자금조달 시점 등을 명확히 하여 사업추진에 차질이 발생하지 않도록 조치”라는 내용이 포함되어 있다. 다) 청구인은 2016. 3. 14. 이 사건 개발사업 시행승인(개발계획 변경 및 실시계획 인가) 신청을 하였다. 라) 피청구인은 2017. 4. 20. 청구인에게 토지매입 부담금 4회 차(이하 ‘이 사건 부담금’이라고 한다)의 납부 일정을 제출할 것을 통보하였고, 청구인은 같은 달 24일 ‘2017. 12. 31.까지 150억 원을 납부하겠다’는 취지의 납부 일정을 제출하였다. 마) 피청구인은 2017. 11. 21. 청구인에게 이 사건 부담금을 납부할 것을 안내하였다. 해당 안내문에는 기한까지 부담금을 납부하지 않으면 연체료 및 주민 불신 등의 문제가 발생한다는 취지가 기재되어 있다. 바) 청구인은 2017. 12. 1. 이 사건 부담금 납부의 기한을 연장하여 달라고 요청하였으나, 피청구인은 같은 달 5일 ‘납부 기한 연장이 불가능하며 미납 시 협약 해제 및 사업시행자 지정 취소 예정’이라는 취지로 회신하였다. 사) 청구인은 2017. 12. 13.과 같은 달 29일 부담금 납부 기한 연장을 재차 요청하였으나, 피청구인은 ‘부담금 조정에 대해 상호 협의할 의사가 없고, 부담금 미납 시 사업시행자 지정을 취소할 예정’이라는 취지로 회신하였다. 아) 피청구인은 2018. 1. 3. 부담금 납부 촉구를 최고하고, 2018. 2. 20. 청구인에 대하여 도시개발사업 실시계획 인가 신청 관련 보완을 요청하였다. 위 보완요청의 주요 내용은, 2018. 2. 28.까지 사업비 및 자금조달계획서, 보상계획서, 용도폐지되는 국가 등 재산에 대한 감정평가서 등을 보완 제출하라는 것이다. 자) 청구인은 2018. 2. 28. 보완 서류를 제출하였으나, 피청구인은 청구인의 제출 자료가 미비하다고 판단하고 2018. 3. 7. 도시개발사업 시행자 지정 취소 처분 예고 통지를 하였다. 차) 청구인은 2018. 4. 9. 피청구인에게 보완 요청에 대한 회신을 하였다. 해당 회신에는 ○○○○○○의 투자의향서, ○○건설의 시공참여 의향서 등이 포함되어 있다. 카) 피청구인은 2018. 4. 12. 청구인에게 2차로 도시개발사업 실시계획 인가 보완 요청을 하였고, 청구인은 2018. 4. 26. 보완 요청에 대하여 회신하였다. 타) 피청구인은 2018. 05. 11. 청구인에게 도시개발사업 시행승인조건 이행 촉구를 하고, 2018. 5. 25. 까지 부담금 150억 원 납부, 실시계획 인가 보완사항 제출, 사업시행승인 조건 이행을 할 것을 촉구하였다. 파) 청구인은 2018. 5. 25. 시행승인조건 이행 지연 요청을 하면서, 금융사와 LOC(Letter of Commitment, 투자확약서) 협의 중이라는 취지로 통보하였다. 하) 피청구인은 2018. 5. 29. 도시개발사업 시행승인조건 이행을 재차 촉구하면서 2018. 6. 4.까지 PF자금 조달시점 명확히 하여 사업추진에 차질이 없도록 조치, 실효성 있는 보상방안 제시를 위해 (가칭)보상협의회를 사업시행 승인 후 6개월 이내 구성 등 사업시행승인 조건을 이행할 것을 촉구하였다. 거) 청구인은 2018. 6. 4. 이행 촉구에 대하여, “6월 말까지 금융사와의 확약서를 제출할 것으로 예상, 보상협의회 구성은 주민들의 불참으로 구성이 지연된 사항, 향후 보상절차 진행 등의 주민 협의과정을 통하여 상세계획 제출 예정”이라는 취지로 답변하였다. 너) 피청구인은 2018. 6. 7. 도시개발사업 시행승인조건 이행 촉구(3차)를 하였다. 더) 청구인은 2018. 6. 25.과 2018. 8. 3. 피청구인에 대하여 도시개발사업 시행승인조건 이행 협의요청을 하였다. 청구인은 위 협의요청을 통하여, ① 시공사와 금융사의 확약서를 현재 제출한 참여의향서로 갈음하여 실시계획인가를 하여 줄 것, ② 마을주민들과 협의를 위하여 사업자지정 취소가 되지 않을 것이라는 사실을 공식적으로 발표하고 실시계획인가를 하여 줄 것, ③ 발전종합계획상 사업기간이 2017년에서 2022년으로 변경되었으므로 이에 따른 상세협약서의 기한 조정을 검토하여 줄 것을 요청하였다. 러) 피청구인은 2018. 8. 8. 청구인이 위 다)항에서 신청한 개발사업 시행승인(개발계획 변경 및 실시계획 인가) 신청을 반려하는 통보를 하였다. 머) 청구인은 2018. 8. 24.과 같은 달 27일 위 바)항의 반려통보에 대한 보완 서류를 제출하면서 ○○건설의 시공참여 의향서, ○○○○○○의 투자의향서 등을 제출하고, 2018. 9. 13. ○○건설, ○○○○○○와 체결한 공동사업양해각서를 제출하였다. 버) 피청구인은 2018. 09. 17. 청구인에게 이 사건 개발사업 협약 해제를 통보하고, 같은 날 사업시행자 지정 취소 처분을 통보하였다. 해당 처분서에는 처분 사유로, ① 공모취지 및 협약 미이행, ② 계속시행 불가능, ③ 공익을 해할 우려, ④ 승인조건 미이행 등이 기재되어 있다. 2) 도시개발법 제75조 제1호에 따르면 지정권자나 시장 등은 지정권자가 제4조ㆍ제11조ㆍ제13조ㆍ제17조 또는 제29조에 따른 수립ㆍ지정ㆍ인가 또는 승인 시 부과한 조건을 지키지 아니하거나 개발계획ㆍ실시계획대로 도시개발사업을 시행하지 아니한 자에 대하여 해당 법에 따른 시행자 지정 또는 실시계획 인가 등을 취소하거나 공사의 중지, 건축물 등이나 장애물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법 제11조 제3항, 제4항에 따르면 사업의 시행승인 또는 변경승인을 얻고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 사업계획 및 투자계획을 사업승인권자에게 제출하여야 하고, 사업승인권자는 제3항의 규정에 의하여 제출된 계획내용의 타당성 등을 검토한 후 사업의 시행승인(변경승인의 경우를 포함한다)을 하여야 한다. 같은 법 제11조 제6항 제3호에 따르면 사정의 변경으로 인하여 사업의 계속적인 시행이 불가능하거나 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정되는 경우 사업승인권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4항의 규정에 의한 시행승인을 취소할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분 이유 중 ① 공모취지 및 협약미이행과 관련하여, 주식회사 ○○건설과 ○○○○○○ 주식회사로부터 사업실시계획인가 후 2개월 내에 투자확약서를 제출하겠다는 금융투자의향서와 2개월 내에 책임준공확인서를 제출하겠다는 시공참여의향서를 제출한 바 있음에도 불구하고 피청구인이 금융사와 건설사의 금융투자확약서와 책임준공확약서 등 자금집행에 관한 확정적인 계획의 제출을 요구하고 있으나 이는 사실상 불가능한 것을 요구하는 것이고, 피청구인이 청구인의 연도별 분담금 및 납부연장에 관하여 협의차 응하지 아니하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈한 것이며, ② 보상계획(이주대책을 포함 및 주민요구사항의 수용계획 등)의 미제출과 보상협의회 구성의 미이행과 관련하여, 토지보상을 위해서는 토지에 대한 감정평가가 선행되어야 하나 주민들의 거부로 감정평가가 이루어지지 않고 있어서 토지보상계획이 지연되고 있는 실정이고, 이주대책의 경우 주민대책위원회 측에서 협의를 거부하여 이주대책안을 제출하지 못하고 있는 것이며, 토지보상협의회는 협의회 개최 당일에 주민들의 불참으로 인하여 무산되고 재구성이 지연되고 있는 것으로 청구인의 귀책사유가 아니며, ③ 공익을 해할 우려와 관련하여, 이 사건 사업시행자지정 취소로 얻는 공익보다 1000여명에 달하는 조합원들의 유·무형의 손해는 오히려 더 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하는 취지로 주장한다. 살피건대, 이 사건 처분 이유 중 ① 공모취지 및 협약미이행과 관련하여, 2014. 9. 12.자 사업시행승인서의 승인조건에는 ‘사업성·분양성은 면밀히 검토하고 근린공원 조성비용 제공시점, PF자금조달 시점 등을 명확히 하여 사업추진에 차질이 발생하지 않도록 조치’ 하도록 정하고 있고, 2014. 12. 11.자 ○○○○○ 공원조성 및 주변지역 도시개발사업 상세협약서 제3조 제2항 다호에 의하면 도시계획시설(공원) 조성부지 확보에 소요되는 사업비로서 청구인이 납부하여야 할 지원금 규모 및 지원시기를 2014년부터 2018년까지 총 382억 원으로 정하고 있으나, 청구인은 2016년경까지 32억 원을 납부한 외에 나머지 부담금을 납부하지 아니하였던 점, 청구인은 피청구인으로부터 수차례 부담금의 납부유예를 받았으나 이를 이행하지 아니한 점, 피청구인은 청구인에게 청구인이 제출한 금융투자의향서와 시공참여의향서는 법적 구속력이 없는 자료이므로 외부차입 가능성을 실효적으로 설명할 수 있는 확약서나 확약서가 아니더라도 어떠한 형식이나 명칭에 관계없이 외부차입 가능성을 설명할 수 있는 자료를 제시할 경우 검토가 가능하다고 통지하였으나 청구인은 자금조달에 대한 구체적으로 이행 가능한 근거나 자료를 제시하지 못한 점, 이 사건 개발사업은 청구인의 부담금으로 반환공여지 일부를 매입하여 근린공원을 조성하는 사업이었으나 청구인의 부담금 의무불이행으로 인하여 사업취지에 반하게 된 점 등을 종합하여 보면 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한 ② 보상계획(이주대책을 포함 및 주민요구사항의 수용계획 등)의 미제출과 보상협의회 구성의 미이행과 관련하여, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제68조 제2항 및 같은 법 시행령 제28조 제2항 및 제4항에 의하면 토지소유자는 보상계획의 열람기간 만료일부터 30일 이내에 사업시행자에게 감정평가업자를 추천할 수 있고, 감정평가업자를 추천하려는 토지소유자는 보상 대상 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자와 보상 대상 토지의 토지소유자 총수의 과반수의 동의를 받은 사실을 증명하는 서류를 첨부하여 사업시행자에게 감정평가업자를 추천하도록 규정되어 있는바, 이에 주민들은 청구인으로부터 감정평가업자 추천을 위한 기일 연장의 허락을 받아 청구인에게 감정평가업자 주민추천서를 제출하였으나 이 사건 토지에 대한 감정이 이루어지지 아니한 점, 2014. 9. 12.자 사업시행승인서의 승인조건에는‘사업시행자는 실효성 있는 보상방안 제시를 위해 파주시, 주민, 사업시행자가 참여하는 보상협의회를 사업시행 승인 후 6개월 내에 구성하여야 한다’고 정하고 있으나 오히려 강제수용 등의 사유로 주민들의 민원이 제기되고 피청구인은 지역주택조합원 모집시 청구인이 홍보한 내용들이 사실이 아님을 피청구인 게시판에 게재하며 청구인에게 시정조치를 통보한 사실 등에 비추어 보면 청구인은 주민들과 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의를 하지 아니한 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때 이 부분 청구인의 주장은 이유가 없다. 한편 ③ 공익을 해할 우려와 관련하여, 청구인의 부담금 미납 등으로 이 사건 개발사업의 본래 취지대로 추진이 어렵고 이로 인하여 주민들에게도 많은 혼선이 초래되고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면 이와 관련한 청구인의 주장 역시 받아들이기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.