사업시행자 토지출입처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○○ ○○2 공공주택지구사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로서 2018. 11. 22. ｢공공주택특별법｣ 제26조제1항에 따라 이 사건 사업이 시행되는 A도 ○○○시 ○○읍 ○○리ㆍ○○리 일원(1,292㎡, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 토지 및 물건(영업ㆍ영농ㆍ축산 포함) 등의 조사, 거주자 현황조사, 지적측량 및 지형측량(드론ㆍ토질조사) 등 사업관련사항 조사를 실시하기 위하여 2018. 12. 11.부터 사업종료 시까지 출입할 것임을 토지ㆍ물건 소유자 및 거주자(이하 ‘소유자등’이라 한다)에게 안내하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 피청구인의 토지출입통지서를 받은 적이 없고, 이 사건 사업부지의 소유자등의 다수가 토지출입통지를 받지 못한 상태이다. ｢공공주택특별법｣ 제26조에 따른 토지출입은 토지의 형질이나 형태, 면적 등이나 지구계획의 설계, 측량 등과 같은 단순조사만 하여야 하는데, 피청구인은 토지 소유권이나 보상과 연관된 조사를 하고 있다. 또한 피청구인은 ｢행정절차법｣ 제21조제1항ㆍ제4항에서 정한 사전통지를 하지 않았고, 의견 제출의 기회를 주지 않았다. 아울러 피청구인은 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제13조에서 규정하는 경기도 남양주시의 허가증이 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) ｢행정심판법｣ 제2조제1호, 제3조제1항 및 제5조제1호를 종합하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 여기서 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 상대방의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등 국민의 권리･의무에 직접 영향을 미치지 않는 행정청의 행위는 ‘처분’으로 볼 수 없다(대법원 1995. 11. 21. 선고 95누9099 판결 참조). 2) ｢공공주택 특별법｣ 제26조제1항ㆍ제2항에 따르면, 주택지구의 지정을 제안하는 자 또는 공공주택사업자는 주택지구의 지정제안 또는 지구계획의 작성을 위한 조사ㆍ측량을 하고자 하는 때와 지구조성사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 타인의 토지에 출입할 수 있고, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제130조제2항부터 제9항까지 및 같은 법 제131조를 준용하며, 이 경우 "행정청인 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자"는 "공공주택사업자"로 본다. 2) 국토계획법 제130조제2항ㆍ제7항에 따르면, 타인의 토지에 출입하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 출입하려는 날의 7일 전까지 그 토지의 소유자ㆍ점유자 또는 관리인에게 그 일시와 장소를 알려야 하나, 행정청인 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 허가를 받지 아니하고 타인의 토지에 출입할 수 있으며, 토지의 점유자는 정당한 사유 없이 위와 같은 행위를 방해하거나 거부하지 못한다. 같은 법 제131조에 따르면, 타인의 토지에 출입하는 등의 행위로 인하여 손실을 입은 자가 있으면 그 행위자가 속한 행정청이나 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 그 손실을 보상하여야 한다. 나. 판단 청구인은 이 사건 심판청구를 통하여 피청구인이 이 사건 사업부지에 출입하는 행위에 대하여 취소심판을 제기하였는데, 관련 법률의 규정에 따르면, 공공주택사업자인 피청구인은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받지 아니하고 타인의 토지에 출입할 수 있고, 이 과정에서 손실이 발생한 경우에만 공공주택사업자가 그 손실을 보상할 의무가 발생하는 것이므로, 단순히 타인의 토지에 출입하는 행위 자체만으로는 청구인을 포함한 이 사건 사업부지의 소유자등의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접적 변동을 초래한다고 할 수 없다. 따라서 피청구인이 이 사건 사업부지에 출입하는 행위 자체에 대하여 취소를 구하는 이 사건 심판청구는 행정심판 제기대상이 아닌 것을 대상으로 제기된 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.