사업인정신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1997. 12. 24. 경기도 ○○시 □□동 40-1외 1필지 6,776제곱미터의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)를 수용하기 위하여 토지수용법상의 사업인정신청을 피청구인에게 하였으나, 피청구인은 이에 대하여 청구인이 전원개발에대한특례법(이하 “전원특례법”이라 한다)상의 특례규정에 의한 사업인정을 신청하여야 한다는 이유로 반려처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 이에 대하여 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 1988. 8. 11. 청구인이 전원특례법 제5조에 근거하여 동력자원부장관의 전원개발에 관한 사업의 승인을 얻고 ○○수용위원회의 재결을 거쳐 보상금 1억7,809만1,500원을 공탁하고 청구인 명의로 소유권이전등기를 경료한 후 1993년 6월에 이 건 토지상에 ○○변전소를 완공하고 현재까지 운영하여 왔으나, 위 수용재결 및 보상금에 대하여 이 건 토지의 전 소유자인 청구외 정 ○○과 정 □□로부터 ○○수용위원회의 수용재결이 무효라는 소송제기가 있었고 그 결과 대법원에서는 청구인의 보상금 공탁이 그 방법상의 하자로 말미암아 수용시기까지 유효한 공탁이 있었다고 할 수 없으므로 이 건 토지에 관한 ○○수용위원회의 재결도 효력을 상실하게 되었다는 판결(1996. 3. 22. 선고, 대법원 ○○누○○)을 하였다. 나. 청구인은 위 정 ○○외 1인과의 이 건 토지에 대한 수차례의 매입협상에서 전체부지면적에 대한 감정액의 1.2배에 해당하는 20억1,402만2,580원의 매수금액을 제시하였음에도 불구하고 위 정 ○○외 1인은 자신의 공장 부지를 얻기 위하여는 청구인측이 제시한 매수금액이 너무 낮다는 이유로 터무니없이 높은 가격(334억2,000만원)만 요구할 뿐 협상에 잘 응해주지 않고 있으며, 이제는 오로지 원상회복만을 원한다면서 이 건 토지상의 전력설비 철거 및 명도를 구하는 소송을 서울지방법원에 제기하는(1998. 6. 11. 기각 판결, 서울지방법원 96가단104173) 등 사실상 이 건 토지에 대한 매수협의 절차에 의한 취득은 어려운 상태가 되었고 토지소유자와의 민사소송에서 패소할 경우 변전소의 철거 및 신축에 7년의 기간과 164억원의 추가소요비용이 든다는 점을 감안할 때, 개인의 사유재산권의 보호도 중요하나 공익과의 조화라는 측면에서 이 건에 대한 사업인정은 꼭 이루어져야 한다. 다. 건설교통부에 사업인정신청을 하기 전 청구인은 산업자원부에 이 건과 관련하여 전원개발실시계획승인을 신청하였으나 동일구역에 이미 전원개발사업실시계획이 승인된 상태이고 실효가 된 부분의 사업인정은 동 사업실시계획에서 토지수용을 위한 일부분에 불과한 것으로 다시 토지수용을 이유로 하나의 사업에 재차 사업실시계획을 해줄 수는 없는 일이며, 이 건 토지와 관련하여 소송이 계류중이므로 동 사업인정신청을 반려한다는 내용의 회신을 받았는데 이는 토지수용만을 전제로 하는 사업인정의 권한은 건설교통부에 있는 것으로 해석한 것이라고 볼 수 있다. 라. 건설교통부에서는 토지수용을 위한 이 건 사업인정신청에 대하여 청구인이 전원특례법에 의한 사업시행기간이 종료하여 타인의 토지를 무단으로 점유ㆍ사용하고 있는 경우에는 법에 의한 사업인정이 불가한 것이라는 이유를 들어 이 건 사업인정신청을 반려하였으나, ○○변전소 건설은 청구인이 불법적으로 위법행위를 하면서까지 강행한 사업이 아니었으며, 어디까지나 건설당시에는 적법한 절차를 경유해서 건설한 것이고 소유권이전등기까지 완료된 상태에서 건설공사가 완료된 것이나 ○○변전소 완공 후 3년이나 지난후에 판결에 의하여 단지 공탁이 잘못되었다는 이유로 재결의 효력이 없었던 것으로 되는 과정에서 이 건 토지에 대한 청구인의 소유권 취득의 효력도 상실하게 된 것일 뿐 사회적으로 지탄받아야 할 행위에 대한 정당화가 아니라는 점에서 건설교통부의 이와 같은 처분 사유는 납득하기에 어려움이 있다. 마. 고의가 아닌 과실에 의하여 이러한 모든 일들이 발생한 바, 청구인은 될 수 있는 대로 청구인의 과실에 의한 결과의 책임을 지기 위해 이 건 토지소유자들과의 원만한 보상 협의를 위하여 법적으로 허용되는 한도내에서 최대의 보상 즉 감정시가의 1.2배의 보상금액을 제시하였는데도 불구하고 공장의 신ㆍ개축이 어려운 개발제한지역내의 이 건 토지에 공장부지를 건설한다는 이유를 대면서 오로지 변전소의 철거와 이 건 토지의 명도만을 요구하는 토지소유자들과는 더 이상 매수협의가 이루어질 것으로 여겨지지 않으며, 위법한 점용 내지 사용의 해소와 소송으로 인한 행정력의 낭비방지를 위해 피청구인은 이 건 처분을 취소하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 토지수용법상에서 기업자라 함은 “토지의 수용 또는 사용을 필요로 하는 공익사업을 행하는 자”라고 규정하고 있으며, 기업자가 토지를 수용 또는 사용하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다라고 규정되어 있으므로 사업인정의 신청목적은 공익사업을 시행하려는 기업자가 공익사업에 필요한 토지를 토지소유자등과 성실히 협의하여 취득하고자 하나, 협의가 성립하지 아니하는 경우나 협의할 수 없는 경우등을 대비하여 사전에 사업인정고시일로부터 1년내(개별법에서는 사업시행기간으로 의제)에 필요한 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 권한을 국가로부터 부여받기 위하여 신청하는 것이다. 나. 청구인은 전원특례법에 의거 동력자원부 발전29134-4845(88. 7. 30) 및 관보 제11005호(88. 8. 11.)로 전원개발사업 실시계획이 승인 및 고시됨에 따라 그 사업시행기간(1988. 7.～1991. 5)내인 1989. 12. 22. ○○변전소사업에 편입된 토지를 소정의 절차에 따라 수용하였으나 청구인의 공탁잘못으로 토지수용이 원인 무효가 되어 결과적으로 사인의 토지를 무단점유ㆍ사용하는 상태가 된 바, 토지수용법상 사업인정은 사업시행을 위하여 사전에 사업인정고시일로부터 1년이내(개별법에서는 사업시행기간으로 의제)에 필요한 토지를 수용할 수 있는 권한을 부여하는 행위이지 사인의 토지상에 무단으로 공공사업을 시행한 후에 결과적으로 그 위법행위를 치유해주는 행위로서 사업인정을 해 주는 것은 아니라고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. 다. 또한 청구인이 1997. 10. 28. 산업자원부에 “○○변전소 전원설비부지확보 및 증설사업에 대한 전원개발사업 실시계획의 승인”을 신청하였으나 동일구역에 이미 전원개발사업 실시계획이 승인된 상태이고 현재 부지와 관련하여 소송이 계류중이라는 이유로 이를 반려한 사실로 볼 때 이는 위 산업자원부에서도 사업시행기간이 종료되고 이미 운전상태에 있는 토지에 대하여는 다시 실시계획의 승인을 해줄 수 없다는 것으로 해석된다. 라. 청구인이 제출한 사업인정신청서에 대하여 토지수용법 제 15조의 규정에 의하여 중앙○○수용위원회와 협의한 바, 1996. 12. 20. 개정후의 전원특례법 제6조의2제3항에서 법에 의한 사업인정에 관한 특례규정을 두고 있으므로 동 특례법에 따라 처리하도록 회신되었고 이에 따라 반려 처분을 한 것이다. 마. 토지수용법상 사업인정고시일부터 1년이내에 토지수용재결을 신청하지 아니할 경우에는 그 사업인정은 실효토록 규정하고 있고 사업기간이 종료되고 사업이 완료되어 사용중에 있는 토지에 대한 사업인정은 불가할 것이므로 이 건에 관하여는 결과적으로 사유토지의 무단점유ㆍ사용에 따른 것으로서 헌법상 보호되고 있는 국민의 권리인 사유재산권의 보호측면에서 민사적으로 해결되어야 할 사안이다. 바. 따라서 청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 전원개발에 관한 특례법 제5조(1996. 12. 30. 개정이전의 법률) 및 동법(1996. 12. 30. 개정이후의 법률) 제6조의2제3항 토지수용법 제1조 내지 제4조, 제14조, 제17조 및 제69조 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 사업인정신청서, 사업인정신청서반려공문, 질의회신공문, 전원개발실시계획승인신청반려공문, 공탁서, 사업인정및토지수용가능여부질의서, 토지수용재결처분취소관련판결문 등 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1988. 8. 11. 전원특례법 제5조의 규정에 의거하여 동력자원부장관으로부터 이 건 토지상에 154KV의 변전소를 설치하기 위한 실시계획의 승인을 얻었다. (나) 이 건 토지의 소유자인 청구외 정 ○○ 외 1인과의 토지매입에 관한 협의가 이루어지지 않자, 청구인은 1989. 9. 25. 경기도지방○○수용위원회에 이 건 토지에 관하여 수용재결신청을 하였고 이에 따라 동위원회에서는 1억7,809만1,500원의 보상금지급 결정 및 수용재결처분을 하였다. (다) 청구인이 위 보상금을 공탁하는 과정에서, 보상금 지급전에 압류가 없는 한 근저당권자를 피공탁자로 지정하여 공탁할 수 없음에도 불구하고 피공탁자를 “소유자 정 ○○, 소유자 정 □□ 또는 근저당권자 중소기업은행 또는 가처분권리자 황○○”으로 지정하여 공탁하였고 1996. 3. 22. 대법원은 이에 대하여 공탁이 부적법하게 되었으므로 위 토지수용재결 역시 무효라는 판결을 내렸다. (라) 이 건 토지의 소유자인 청구외 정 ○○외 1인은 ○○변전소 철거 및 토지명도 소송을 서울지방법원에 제기하였고 이에 대하여 서울지방법원은 1998. 6. 11. 기각판결을 내렸다. (마) 청구인은 위 대법원 판결과 관련하여 무효가 된 이 건 토지에 대한 수용절차를 다시 이행하기 위해 피청구인에게 1997. 12. 24. 사업인정신청을 하였고, 피청구인은 이에 대하여 중앙○○수용위원회와의 협의를 거쳐, 이 건 신청에 대하여는 전원특례법상의 특례규정에 따라 처리하는 것이 바람직 하다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (2) 위 인정사실과 관련 법규정을 종합하여 살펴보면, 토지수용법상의 사업인정은 기업자에게 공익사업의 시행을 위하여 필요한 토지를 사업인정고시일로부터 1년이내(개별법에서는 사업시행기간으로 의제)에 수용할 수 있는 권한을 사전에 부여하는 행위이지 사인의 토지에 대한 소유권 등을 취득함이 없이 공공사업을 시행한 후에 결과적으로 그 위법행위를 치유해주는 행위로서 사업인정을 해주는 것은 아니라고 할 것이므로 이 건 사업인정에 대한 피청구인의 반려처분이 공익과 사익간의 형량을 그르친 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.