사용료징수규정승인처분취소청구

1. 사건개요 청구외 사단법인 ○○협회에서 2002. 12. 13. 피청구인에게 "사용료징수규정" 등을 첨부하여 저작권신탁관리업허가신청서를 제출하자, 피청구인은 2003. 3. 17. "인터넷상 스트리밍(streaming)을 통한 서비스의 사용료는 ‘월정 500원 × 가입자수 × 관리비율’ 또는 ‘매출액의 20% × 관리비율’의 산식을 적용하여 산정하되 많은 금액으로 한다"라는 내용이 포함된 위 "사용료징수규정"을 확정하여 승인하면서 위 협회에 대하여 저작권신탁관리업을 허가(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 인터넷 온라인 음악 스트리밍 서비스를 주된 업으로 하는 회사로서, 인터넷 음악저작물 시장은 음악저작물을 이용한 서비스산업이므로 음악저작물의 저작권자, 저작인접권자들의 이해관계와 밀접한 관련이 있어서 청구인은 합법적인 사업을 영위하기 위하여 저작권자 또는 실연자들과 음악저작물 사용료에 대한 협상을 하고 저작권자 또는 실연자들의 저작권위탁관리단체와 사용계약을 체결해왔는데, 저작권자들이나 실연자들은 각각 대표성이 있는 저작권위탁관리단체가 구성되어 있는 것과는 달리 음반제작자들은 저작권위탁관리단체가 구성되어 있지 않아서 청구인을 비롯한 인터넷 음악저작물 사업자들은 협상을 할 수 없었고, 몇몇 개별 저작인접권자들과 협상을 하여도 터무니없이 고액의 사용료를 요구하여 받아들일 수 없었다 나. 이에 2001년경부터 문화관광부에서 음반제작자들에 대한 저작권위탁관리단체를 구성하기 위하여 노력한 결과, 2001년 11월경 청구외 사단법인 ○○협회(이하 "협회"라 한다)라는 저작인접권자들의 단체가 설립되었고, 위 협회는 그 1년 후인 2002. 12. 13. 피청구인에게 저작권법 제78조제1항에 따라 저작권신탁관리업 허가를 신청하면서 저작권법시행령 제29조제1항에 따라 "신탁약관", "사용료징수규정" 및 "저작권신탁관리업무에관한규정" 등의 서류들을 첨부하였던 바, 피청구인은 위 "신탁약관", "사용료 징수규정" 등에 대하여 2003. 2. 24. 저작권심의조정위원회에서 심의를 거친 후, 2003. 3. 17.경 "인터넷 스트리밍 서비스의 사용료는 "1. 월정 500원 × 가입자수 × 관리비율, 2. 매출액의 20% × 관리비율을 적용하여 산정하되 많은 금액으로 한다"는 규정이 포함된 위 "사용료징수규정"을 확정하여 승인하면서 위 협회에 대하여 저작권신탁관리업을 허가하였다 다. 위 "사용료징수규정"은 향후 체결될 저작권신탁관리업자와 저작권이용자 사이의 저작물사용계약의 사용료를 정하는 의미가 있기 때문에 저작권자의 보호와 저작물의 이용증진이라는 이해관계를 균형 있게 조절하기 위하여 피청구인이 저작권신탁관리업 허가를 하면서 이에 대한 승인을 하고, 이를 변경시에도 피청구인의 승인을 받도록 한 것이라 할 것이므로, 위 협회에 대한 저작권신탁관리업 허가를 하였을 때, 위 "사용료징수규정"에 대한 승인도 동시에 이루어졌다고 보아야 할 것이다. 라. 이 건 처분으로 인하여 협회와 음원사용자들 사이에 체결될 저작물사용계약의 사용료는 "사용료징수규정"에서 정한 사용료로 정해지게 될 것이고, 그 승인된 사용료의 다과(多寡) 여하에 따라 협회와 음원사용자 사이의 이해관계가 엇갈리게 될 것이고, 이해관계가 있는 자는 위 처분의 직접 상대방이 아니더라도 그 처분의 위법ㆍ부당을 이유로 행정심판을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이므로 청구인은 이 사건 행정심판을 제기할 당사자적격이 있는 것이다. 마. 피청구인은 저작권신탁관리업 허가시 "사용료징수규정"에 대한 승인여부에 대해서 재량권을 갖는다 할 것이나, "사용료징수규정"에 대한 승인은 저작권법상의 저작권신탁관리업을 허가하기 위한 여러 가지 조건 중 하나로서, 당연히 저작권법의 목적의 범위 이내에서 이루어져야 하는 한계를 가지고 있다. 즉 피청구인은 저작권법 제1조의 규정의 정신에 따라, 저작권 및 저작인접권자를 보호함과 동시에 저작물의 공정한 이용을 도모할 수 있도록 재량권을 행사하여야 한다. 바. 그런데, 피청구인은 이 사건에 있어서 "사용료징수규정"에 대한 승인을 하면서 지나치게 저작권자의 이익에 치우친 나머지 저작물의 공정한 이용을 저해하기만 하는 내용으로 재량권을 행사하여 사회통념상 현저하게 그 타당성을 잃었던 것이다. 사. 피청구인은 여론조사 결과 얻어진 유료화 수용율 및 요금수용도에 전적으로 의존하여 스트리밍 서비스의 적정 회비 및 시장규모를 분석하고 있는 바, 본래 여론조사에 의한 결과는 신뢰성을 확보하기가 어려운데 만연히 인터넷에 접속하는 네티즌들이 별 생각 없이 즉흥적으로 답한 것에 의존하여 이해관계인들이 첨예하게 대립하고 있는 사용료 징수안을 결정하였던 바, 피청구인의 "사용료징수규정" 승인이 전적으로 네티즌 여론조사에 의존하고 있는 데에 근본적인 오류가 있고, 여론조사 그 자체도 대표성과 신뢰성이 부족하여 일반화될 수 없는 것이다. 아. 현재의 "사용료징수규정"은 시장진입과 탈퇴가 지극히 자유로운 인터넷 서비스 산업의 특성을 무시한 채 이루어진 결정으로서 온라인 음악저작물 시장을 선도하여 나가고 있는 업체들에 대해서는 현재 수준의 이익도 보장해줄 수 없게 되고, 이는 결국 모든 스트리밍 서비스 업체들을 고만고만한 구멍가게로 전락시키게 될 것인데, 이와 같은 결과가 문화창달이라는 저작권법의 목적에 반하게 되는 것은 너무나 분명하다. 자. 따라서 "사용료징수규정"은 온라인 음악저작물시장의 특성을 최대한 고려하여 실제 소비자들이 비록 무료 사이트가 있다고 하더라도 그 서비스의 안정성 또는 편리성 및 합법성 등의 요소를 감안하여 충분히 수용할 수 있는 수준에서 사용료가 결정되어야 할 것인데도 이 건 처분은 그러한 요소들이 전혀 감안되지 아니하여 한 것으로서 위법ㆍ부당하다고 할 것이므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 저작권법상 저작권신탁관리단체의 "사용료율 또는 금액에 관한 사항"은 문화관광부장관의 승인 사항으로서 저작권법상 이의 승인에 대한 절차나 기준에 관한 다른 규정은 없으므로 문화관광부장관은 이의 승인에 대하여 저작권법의 목적 범위 내에서 재량권을 가진다고 할 수 있는데, 저작권법 제1조는 "이 법은 저작자의 권리와 이에 인접하는 권리를 보호하고 저작물의 공정한 이용을 도모함으로써 문화의 향상발전에 이바지함을 목적으로 한다."고 규정하고 있는 바, ‘공정한 이용’이란 저작권 보호의 한계를 인식하고 이를 일정한 범위 내로 제한하여 그 범위 밖에서는 저작자의 권리를 제한함으로써 일반 공중의 저작물에 대한 공정한 이용을 도모하려는 것이지 저작물을 영리의 목적으로 하는 업자들이 자유로이 이용할 수 있다는 것을 의미하는 것은 아니다. 나. 저작권법이 저작권신탁관리단체의 사용료규정을 문화관광부장관이 승인하도록 한 것은 저작권신탁관리단체가 권리자 단체로서 기본적으로 권리자의 입장을 반영하여 사용료징수규정을 마련하는데, 이 단체가 행사하는 권리가 기본적으로 독점적 권리인 저작권에 기반하고 있으며 실질적으로 시장지배력을 행사하게 되는 점을 감안하여, 저작물을 이용하여 사업을 하는 자 및 일반 사용자의 입장을 반영할 필요가 있기 때문인데, 이를 위해 피청구인은 청구외 사단법인 ○○협회가 총회 등을 거쳐 마련한 "사용료징수규정"의 승인에 대한 공정성을 확보하기 위하여 저작권심의조정위원회에 심의를 요청하는 한편, 네티즌들의 의견을 확인하기 위하여 여론조사를 실시한 바 있는데, 저작권심의조정위원회에서는 이미 2002년도에 저작권사용료에 대한 연구를 진행한 바 있으며, 심의과정에서 □□협회 등 관련 권리자 단체는 물론 ◎◎협회 및 ◇◇협회 등이 참석한 연석회의를 개최하여 협의를 하는 한편, 서면으로 의견을 제출받은 바 있고, 그러한 협의결과를 토대로 2차에 걸쳐 저작권심의조정위원회 공연전시분과위원회를 개최하여 이를 심의하였으며, 그 결과를 통보받고 이 건 처분에 있어서 이를 고려하였던 것이다. 다. 여론 조사 또한 당시 인터넷 포털 사이트 중 젊은 세대의 이용비율이 높고, 또 사회의 중요한 시사문제에 대하여 수시로 여론조사를 실시하는 것으로 젊은 세대사이에서 상당한 정도의 인지도가 있었던 조사기관인 ○○ 리서치 사업부의 도움으로 실시한 것이고, 실제 7,502명이 여론조사에 응하여 완벽하지는 않지만 최소한 만족스러운 정도의 결과를 얻었다고 판단된다. 라. 이와 같은 절차를 종합적으로 이행함에 있어서 위 협회가 사용료징수규정안을 합리적으로 마련하도록 독려하였고, 이후에는 저작권심의조정위원회에서 이해관계자의 의견이 적절히 반영되어 합리적이고 타당안 심의결과가 도출될 수 있도록 각종 자료를 제시하는 등의 지원을 한 바 있으므로 피청구인이 사용료징수규정을 승인함에 있어 공정성 확보를 위하여 저작권자의 이익뿐만 아니라 저작물을 이용하여 사업을 하는 자 및 일반 사용자의 입장을 듣고 또 반영하기 위하여 충분히 노력하였다. 마. 실제로 일부 유료화를 하고 있는 온라인 음악서비스업체들(렛츠○○ 및 ○○맥스)에서는 피청구인이 사용료 징수규정을 산출하기 위해 설정했던 월 2,000원의 일반 사용자 사용료 기준보다도 높은 월 3,000원으로 서비스하고 있으며, 오는 2003. 7. 1.부터 유료화하기로 선언한 인터넷음악서비스업체협의회의 9개 서비스업체에서도 월 3,000원으로 서비스할 예정임을 밝힌 바 있으므로 이 건 사용료징수규정 승인이 "지나치게 저작권리자의 이익에 치우친 나머지 저작물의 공정한 이용을 저해하기만 하는 내용으로 재량권을 행사하여 사회통념상 현저하게 그 타당성을 잃은 경우"에 해당하지 아니함은 명백하다. 바. 온라인 음악서비스 분야에서 참고할만한 객관적인 선례가 존재하지 않을뿐더러 사용료 기준을 산출하기 위한 자료도 충분하지 않은 상황에서 네티즌을 대상으로 한 온라인 음악유료화에 대한 반응조사 결과는 결과적으로는 음반제작자의 권리의 신탁에 주저하고 있는 음반사들의 불안감을 덜어주는 데에도 기여했다고 생각되고, 저작권심의조정위원회에서의 이해관계자간 협의와 심의 결과를 정책적으로 보완하는 데에도 기여한 것이다. 사. 여론조사는 조사의 대상이 온라인 음악서비스인 점을 감안, 네티즌을 대상으로 하는 것이 적합하다고 판단했고, 조사기관인 ○○ 리서치사업부의 조사방법이 충분한 수의 네티즌을 패널로 확보하여 단기간에 신뢰할만한 수준의 여론조사가 가능하다고 판단하여 조사를 의뢰하였으며, 당시 ○○는 인터넷 포털 사이트 중 젊은 세대의 이용비율이 높고 또 사회의 중요 시사문제에 대하여 수시로 여론조사를 실시하는 것으로 젊은 세대사이에서 상당한 정도의 인지도가 있었다. 피청구인이 의뢰한 여론조사와 관련하여 실제로 7,502명이 조사에 응하여 어느 정도 충분한 정도의 네티즌의 의견을 확인할 수 있었는데, 가능한한 공정하고 제대로 된 조사를 위하여 여러 차례에 걸쳐 설문지를 검토하였고, ○○측 담당자와도 협의한 바 있다. 참고로 피청구인이 ○○에 의뢰하여 여론조사를 실시하기 직전에 피청구인의 웹사이트(○○)를 통하여 약식으로 여론조사를 한 적이 있는데, 두 여론조사의 결론도 유사하였다. 아. 청구인이 저작권자 또는 실연자들의 저작권위탁관리단체와 저작물 사용계약을 체결할 수 있었던 것은 이들 권리자들의 사용료 징수 관행이 음반의 판매와는 관계없이 저작권료를 징수하는 정액제였기 때문이다. 음반의 판매량과는 관계없이 음반제작시에 일정액을 받음으로 인하여 사실상 온라인 음악서비스로 인하여 오프라인 상에서의 음반판매량에 직접적인 영향을 받는 음반제작자와는 이해관계가 달랐던 것이다. 자. 현재의 상황을 보면, 실제로 □□협회는 2003년 6월부로 신보음반에 대한 인세제를 시행하면서 청구인에 대한 저작물 사용계약을 갱신하지 않고 있고, 청구인이 합법적인 서비스를 하기 위해서는 관련된 모든 권리자로부터 그 저작물 이용에 대하여 허락을 받아야만 하는데, 권리자의 일부에게 허락을 받아 운영하고 있는 현재의 불법적인 서비스로부터의 이익을 보장하라는 주장은 터무니없는 것이고, 앞서 언급한 바대로 실제로 온라인 음악 유료화를 하고 있거나 계획하고 있는 온라인 음악 서비스 업체에서 피청구인이 승인한 사용료징수규정의 기준보다도 높은 가격을 설정하고 있는 것은 청구인의 여러 주장이 근거 없는 것임을 실증적으로 보여주는 것이다. 차. 청구인이 의도하고 있는 사용료 기준은 음악 자체를 판매하는 것이 아니라 음악은 단지 네티즌들을 유인하기 위한 수단으로만 이용하고 이를 활용하여 광고 등을 판매함으로써 수익을 창출하는 이른바 닷컴모델을 유지시킬 수 있도록 음악자체의 판매에 대하여 사용료를 매기지 않는 것으로 파악되는데, 그것은 광고산업이라고 할 수 있을지언정 음악산업이라고 할 수 없고, 관련 국제조약과 관례에 비추어서도 있을 수 없는 일이다. 카. 저작권법이 밝히고 있는 ‘문화창달’이라고 하는 목적은 다른 사람의 재산권을 무단으로 침해하는 것을 관용함으로써가 아니라 그 재산을 충분하게 보호함으로써 보다 수준 높은 창작물이 풍부하게 생산되고 그것이 보다 폭넓게 보급될 수 있도록 함으로써 달성되는 것이므로 위와 같은 제반 사항을 종합하여 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 달리 재량권을 일탈 내지 남용한 위법함이 없고, 부당하지도 않다 할 것이어서 청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 가. 관계법령 저작권법 제78조제1항 및 제3항 동법시행령 제29조제1항 및 제2항 행정심판법 제2조 및 제3조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 음악저작물사용계약서, 2001년도 저작인접권사용료(실연분) 소급처리에 대한 합의서, 신탁계약약관, 사용계약약관, 사용료징수규정, 사용료분배규정, 관리수수료규정, 음반제작자 권리 신탁관리단체 허가 추진 경과, 온라인 음악서비스에 대한 인터넷 여론조사 결과, 저작권신탁관리업 허가 공문, ○○협회 신탁관리업무 관련 심의일지, 저작권신탁관리업허가증, 음원사용 관련 공지 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면 각각 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 사단법인 ○○협회에서 2002. 12. 13. 피청구인에게 "신탁계약약관", "사용계약약관", "사용료징수규정", "사용료분배규정" 및 "관리수수료규정" 등을 첨부하여 저작권신탁관리업허가신청서를 제출하였다. (나) 피청구인은 2003. 1. 8. 및 2003. 1. 14. 저작권심의조정위원회, □□협회, ○○연합회, ☆☆협회, ○○협회,◎◎협회 및 ◇◇협회와 위 "사용료징수규정"에 대하여 2차에 걸쳐 연석회의를 개최하였고, 2003. 1. 20. 위 연석회의 관련◎◎협회 및 ◇◇협회의 의견을 서면으로 제출받아 2003. 2. 5. 및 2003. 2. 20. 위 "사용료 징수규정"에 대하여 2차에 걸쳐 저작권심의조정위원회 공연전시분과위원회를 개최하였으며, 2003. 2. 21. 위 공연전시분과위원회로부터 심의결과를 제출받아 2003. 3. 17. 위 "사용료징수규정"을 확정하여 승인하면서 위 협회에 대하여 저작권신탁관리업을 허가하였다. (다) 위 "사용료징수규정"의 제4조의 요지를 보면 "인터넷상 스트리밍(streaming)을 통한 서비스의 사용료는 ‘월정 500원 × 가입자수 × 관리비율’ 또는 ‘매출액의 20% × 관리비율’의 산식을 적용하여 산정하되 많은 금액으로 한다"라고 되어 있다. (라) 청구인은 2003. 6. 12. 피청구인의 위 "사용료징수규정" 승인이 재량권을 일탈 내지 남용한 위법한 처분이라며 이 건 청구를 하였다. (2) 이 건 청구가 적법한 것인지 여부에 대하여 살펴보기로 한다. (가) 먼저, 이 건 처분의 근거가 되는 관계 법령 및 이 건 심판청구의 근거가 되는 관계 법령을 보면, 저작권법 제78조제1항 및 제3항, 동법시행령 제29조 제1항 및 제2항 등에 의하면 저작권신탁관리업의 허가를 받고자 하는 자는 업무의 구분, 취급할 저작물의 종류 신탁관리의 인수에 관한 계약약관 및 저작물의 이용에 관한 계약약관, 저작물의 종류 및 그 이용방법에 따른 저작물 사용요율 또는 금액에 관한 사항 및 수수료의 요율 또는 금액에 관한 사항을 정한 저작권신탁관리업무에관한규정을 작성하여 이를 저작권신탁관리업허가신청서와 함께 문화관광부장관에게 제출하여 허가를 받아야 하고, 저작권신탁관리업무에관한규정을 변경하고자 할 때에도 문화관광부장관의 승인을 얻어야 하며, 저작권신탁관리업의 허가를 받거나 신고를 한 자는 그 업무에 관하여 저작재산권자 그 밖의 관계자로부터 수수료를 받을 수 있다고 되어 있고, 한편, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상 이익이 있는 경우를 말하고, 다만, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 하여야 할 것이다. (나) 사단법인 ○○협회에서 2002. 12. 13. 이 건 "사용료징수규정" 등을 첨부하여 피청구인에게 저작권신탁관리업 허가를 신청하여 피청구인이 2003. 2. 24. 위 "사용료 징수규정" 등에 대하여 저작권심의조정위원회에서의 심의를 거친 후, 2003. 3. 17. "인터넷 스트리밍 서비스의 사용료로 1. 월정 500원 × 가입자수 × 관리비율, 2. 매출액의 20% × 관리비율을 적용하여 산정하되 많은 금액으로 한다"는 규정이 포함된 위 "사용료징수규정" 등을 확정하여 승인하면서 위 협회에 대하여 저작권신탁관리업을 허가하자 청구인은 피청구인이 위 협회에 대하여 한 저작권신탁관리업 허가를 대상으로 하지 아니하고 위 "사용료징수규정"의 승인을 대상으로 이 건 심판청구를 제기하였던 바, 위 사용료징수규정 승인이 저작권신탁관리업 허가와는 별개로 다툴 수 있는 행위임을 인정한다고 하더라도 이에 대하여 청구인이 다툴 수 있는 적격이 있는지에 대하여 살펴보기로 한다. 저작권법 제1조의 규정에 의하면, 동법의 목적으로 저작자 개개인의 권리 및 그에 인접하는 권리의 보호 이외에 "저작물의 공정한 이용을 도모함"을 규정하고 있는 바, 이 건 심판의 대상이 된 사용료징수규정 승인은 바로 저작물의 공정한 이용을 도모하고자 저작권의 한계를 설정하기 위한 것이라고 할 것이다. 즉 동 규정은 저작권 이용자 개개인의 구체적인 법적 권리를 보호목적으로 하고 있다기 보다는, 저작권신탁관리단체가 사실상 독과점적 지위를 남용하는 것을 방지하기 위한 수단으로서의 성격을 가진다고 할 것이므로, 동 규정의 보호목적은 저작권의 한계 설정과 이를 통한 일반 공중의 저작물에 대한 공정한 이용을 도모함으로써 저작권제도 전반의 건전한 운용과 문화의 향상발전에 있다고 보아야 할 것이다. 이러한 점에서 설사 피청구인이 청구외 사단법인 ○○협회에 대하여 사용료징수규정의 승인을 함으로써 청구인에게 사실상 어떤 불이익이 발생할 가능성이 생겼다고 하더라도 그러한 불이익은 사실적ㆍ경제적인 이해관계라고 할 것으로서 동법이 보호하는 법률상 이익이라고 할 수 없을 것이다. 따라서 이 건 심판청구는 법률상 이익이 없는 자가 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.