사유지 무단점유에 따른 부당이득반환 등 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자로서 이 사건 토지 중 일부가 지적도 상에 없는 현황도로로 도로포장이 되어 있고 위 현황도로 지하에 상수도관과 오수관, 우수관이 설치되어 있는 것을 최근 알게 되었다. 청구인은 피청구인이 토지소유자 승낙없이 위 사업을 진행하였으므로 임료 지급과 이설을 요구하였다. 이에 피청구인은 이 사건 토지 일부는 마을안길 및 시기를 알 수 없는 자연발생적인 도로로 사용되었으며 임료 지급 및 이설에 대한 사항은 국가배상심의회를 통해 처리하라고 답변하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에 는 행정심판을 청구할 수 없다. 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【도로법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 제15조(지방도의 지정ㆍ고시) ① 도지사 또는 특별자치도지사는 도(道) 또는 특별자치도의 관할구역에 있는 도로 중 해당 지역의 간선도로망을 이루는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로 노선을 정하여 지방도를 지정ㆍ고시한다. 1. 도청 소재지에서 시청 또는 군청 소재지에 이르는 도로 2. 시청 또는 군청 소재지를 연결하는 도로 3. 도 또는 특별자치도에 있거나 해당 도 또는 특별자치도와 밀접한 관계에 있는 공항ㆍ항만ㆍ역을 연결하는 도로 4. 도 또는 특별자치도에 있는 공항ㆍ항만 또는 역에서 해당 도 또는 특별자치도와 밀접한 관계가 있는 고속국도ㆍ일반국도 또는 지방도를 연결하는 도로 5. 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 도로 외의 도로로서 도 또는 특별자치도의 개발을 위하여 특히 중요한 도로 ② 국토교통부장관은 주요 도시, 공항, 항만, 산업단지, 주요 도서(島嶼), 관광지 등 주요 교통유발시설을 연결하고 국가간선도로망을 보조하기 위하여 필요한 경우에는 지방도 중에서 도로 노선을 정하여 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 교통 연결의 일관성을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 특별시도ㆍ광역시도, 시도, 군도 또는 노선이 지정되지 아니한 신설 도로의 구간을 포함하여 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다. 제16조(시도의 지정ㆍ고시) 특별자치시장 또는 시장(행정시의 경우에는 특별자치도지사를 말한다)은 특별자치시, 시 또는 행정시의 관할구역에 있는 도로 노선을 정하여 시도를 지정ㆍ고시한다. 제17조(군도의 지정ㆍ고시) 군수는 해당 군(광역시의 관할 구역에 있는 군을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 관할구역에 있는 도로 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로 노선을 정하여 군도를 지정ㆍ고시한다. 1. 군청 소재지에서 읍사무소 또는 면사무소 소재지에 이르는 도로 2. 읍사무소 또는 면사무소 소재지를 연결하는 도로 3. 제1호 및 제2호에 따른 도로 외의 도로로서 군의 개발을 위하여 특히 중요한 도로 제18조(구도의 지정ㆍ고시) 구청장은 관할구역에 있는 특별시도 또는 광역시도가 아닌 도로 중 동(洞) 사이를 연결하는 도로 노선을 정하여 구도를 지정ㆍ고시한다. 【수도법】 제2조(책무) ③특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수(광역시의 군수는 제외한다)는 관할 구역의 주민에게 수돗물이 안정적으로 공급되도록 수도시설의 관리 등에 노력하여야 하며, 도지사는 관할 구역의 수도사업자에게 기술적ㆍ재정적 지원을 하여야 한다. ⑤모든 국민은 국가가 추진하는 수도에 관한 시책에 협력하고 수돗물을 합리적으로 사용하도록 노력하여야 한다. 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. “수도”란 관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부를 말하며, 일반수도ㆍ공업용수도 및 전용수도로 구분한다. 다만, 일시적인 목적으로 설치된 시설과 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 농업생산기반시설은 제외한다. 6. “일반수도”란 광역상수도ㆍ지방상수도 및 마을상수도를 말한다. 7. “광역상수도”란 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국수자원공사 또는 환경부장관이 인정하는 자가 둘 이상의 지방자치단체에 원수나 정수를 공급(제43조제4항에 따라 일반 수요자에게 공급하는 경우를 포함한다)하는 일반수도를 말한다. 이 경우 국가나 지방자치단체가 설치할 수 있는 광역상수도의 범위는 대통령령으로 정한다. 8. “지방상수도”란 지방자치단체가 관할 지역주민, 인근 지방자치단체 또는 그 주민에게 원수나 정수를 공급하는 일반수도로서 광역상수도 및 마을상수도 외의 수도를 말한다. 9. “마을상수도”란 지방자치단체가 대통령령으로 정하는 수도시설에 따라 100명 이상 2천500명 이내의 급수인구에게 정수를 공급하는 일반수도로서 1일 공급량이 20세제곱미터 이상 500세제곱미터 미만인 수도 또는 이와 비슷한 규모의 수도로서 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수(광역시의 군수는 제외한다)가 지정하는 수도를 말한다. 제55조(소규모급수시설) ①특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수(광역시의 군수는 제외한다)는 소규모급수시설에 대하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 수질검사를 하여야 한다. ③특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수(광역시의 군수는 제외한다)는 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 소규모급수시설의 개량ㆍ관리를 위하여 노력하여야 한다. 【수도법 시행령】 제3조(마을상수도의 설치) 법 제3조제9호에서 “대통령령으로 정하는 수도시설”이란 수도사업자인 지방자치단체가 관할지역 주민의 음용(飮用) 등에 제공하기 위하여 원수를 법 제26조제2항에 따른 수질기준에 맞게 처리할 수 있는 정수시설을 갖추어 운영하는 수도시설로서 환경부장관이 정하는 기준에 맞는 수도시설을 말한다. 【하수도법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. “하수도”란 하수와 분뇨를 유출 또는 처리하기 위하여 설치되는 하수관로ㆍ공공하수처리시설ㆍ간이공공하수처리시설ㆍ하수저류시설ㆍ분뇨처리시설ㆍ배수설비ㆍ개인하수처리시설 그 밖의 공작물ㆍ시설의 총체를 말한다. 4. “공공하수도”라 함은 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 하수도를 말한다. 다만, 개인하수도는 제외한다. 제3조(국가 및 지방자치단체의 책무) ②지방자치단체의 장은 공공하수도의 설치ㆍ관리를 통하여 관할구역 안에서 발생하는 하수 및 분뇨를 적정하게 처리하여야 할 책무를 진다. 제10조(토지 등의 수용 및 사용) ①공공하수도를 설치하고자 하는 자는 공공하수도 설치에 필요한 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 손실보상에 관한 법률」 제3조의 규정에 따른 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다. ③제1항의 규정에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 규정된 것을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 제11조(공공하수도의 설치 등) ①지방자치단체의 장은 하수도정비기본계획에 따라 공공하수도를 설치하여야 한다. ②시ㆍ도지사는 공공하수도를 설치하고자 하는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업시행지의 위치 및 면적, 설치하고자 하는 시설의 종류, 사업시행기간 등을 고시하여야 한다. 고시한 사항을 변경 또는 폐지하고자 하는 때에도 또한 같다. ⑦시ㆍ도지사는 제3항 및 제4항에 따라 인가를 한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 인가내용을 고시하여야 한다. 제15조(사용의 공고 등) ①공공하수도관리청은 공공하수도의 사용을 개시하려는 경우에는 그 사용개시 시기, 배수구역(공공하수처리시설의 경우에는 그 하수처리구역을 말한다. 이하 같다), 합류식하수관로 및 분류식하수관로의 현황 그 밖의 대통령령으로 정하는 사항을 공고하고, 관계도면을 일반에게 공람하여야 한다. ② 공공하수도관리청은 제1항에 따른 하수처리구역을 하수관로로부터 직선거리 300미터의 범위에서 정하되, 하수처리구역의 지정범위에 관한 세부 기준은 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다 제18조(공공하수도관리청) ①공공하수도관리청은 관할지방자치단체의 장이 된다. 이 경우 공공하수도에 대한 공공하수도관리청별 관리범위에 관하여는 환경부령으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국민신문고 회신 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유주로 피청구인이 청구인의 토지에 상수도·하수도·우수관을 소유주의 동의 및 사용 승낙없이 매립하였다 나) 청구인은 2022. 11월경 국민신문고를 통하여 청구인 토지에 공익사항 추진 시 토지 소유자의 승낙 및 입회하에 사업을 진행해 달라 요청하였고, 이에 피청구인은 이 사건 부지에 공익사항 추진 시 토지 소유자의 승낙 및 입회하에 사업을 추진할 예정임을 회신하였다. 2) 「행정심판법」 제2조, 제3조에 따르면 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 인하여 권리·이익을 침해당한 자는 행정심판을 청구할 수 있고, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정행위를 말한다고 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 ‘처분’이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계되는 행위를 말하고, 실체상의 권리관계에 어떠한 변동을 가져오지 아니하는 행위는 행정처분이라고 할 수 없다. 한편 같은 법 제5조제3호에 따르면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는바, 이러한 의무이행심판을 청구하기 위하여는 그 전제로서 행정청의 거부처분이나 부작위로 인하여 일정한 법률상 권리 또는 이익의 침해가 존재해야 할 것이고, 여기에서 부작위 또는 거부처분으로 인한 법률상 권리 또는 이익의 침해가 존재한다는 것은 당사자가 행정청에게 일정한 행위를 요구하고 이러한 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 일정한 처분을 하지 아니함으로 인하여 당사자의 법률상 권리 또는 이익에 침해가 발생하는 경우를 의미한다고 할 것이다. 「도로법」 제15조부터 제18조까지의 규정에 따르면 도지사, 시장, 군수, 구청장 등은 각 지방자치단체의 관할구역에 있는 도로 노선을 정하여 지정·고시하여야 하고, 「수도법」제2조, 제3조, 제55조에 따르면 시장·군수 등은 관할 구역의 주민에게 수돗물이 안정적으로 공급되도록 수도시설의 관리 등에 노력하여야 하고 소규모급수시설에 대하여는 수질을 검사하고 개량·관리를 위하여 노력해야 하며, 「하수도법」 제2조, 제3조, 제15조, 제18조에 따르면, 지방자치단체의 장은 공공하수도의 설치·관리를 통하여 관할구역 안에서 발생하는 하수 및 분뇨를 적정하게 처리하여야 할 책무를 지고, 하수도정비기본계획에 따라 공공하수도를 설치하고 공공하수도관리청이 되며, 공공하수도를 설치하려는 때, 인가 시와 사용을 개시하려는 때 그 사항을 각 고시·공고하여야 한다. 또한 같은 법 제10조 제1항, 제3항에 따르면 공공하수도를 설치하고자 하는 자는 공공하수도 설치에 필요한 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 손실보상에 관한 법률」 제3조의 규정에 따른 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고 같은 법에 규정된 것을 제외하고는 토지보상법을 준용하도록 되어 있다. 3) 본안 판단을 하기에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 가) 먼저 이 사건 토지에 관하여 피청구인에게 부당이득의 반환을 구하는 부분을 살펴본다. 부당이득금의 반환요청은 「민법」 제741조에 따른 부당이득금에 관한 다툼이므로 행정청의 처분이나 부작위 및 이에 준하는 행정작용에 대하여 제기할 수 있는 행정심판의 대상이 아니다. 그러므로 청구인의 청구 중 부당이득금의 반환에 대한 부분은 부적법하다. 나) 「수도법」은 행정청에게 수돗물의 안정적 공급을 위한 관리 노력을 책무로서 부여하고(제2조), 소규모급수시설에 대한 수질검사와 개량·관리노력(제55조)의 의무 등을 정하고 있으며, 모든 국민에게는 수도에 관한 시책에 협력할 책무를 부여하고(제2조) 있을 뿐, 토지소유자에게 상수도관의 제거를 신청할 권리를 규정하고 있지 않고 그 밖의 다른 법령에 의하여도 청구인에게 매립된 상수도관의 원상회복을 구할 권리를 규정하고 있지 않다. 「하수도법」제3조, 제11조, 제15조, 제18조에 따르면 지방자치단체의 장은 공공하수도의 설치·관리를 통하여 관할구역 안에서 발생하는 하수 및 분뇨를 적정하게 처리하여야 할 책무를 지고, 공공하수도의 설치, 인가, 사용개시 시에 고시·공고할 의무를 지고 있을 뿐이고 토지소유주의 신청에 따른 이설 내지는 제거 등의 의무를 규정하고 있지 않고 그 외 다른 법령에서도 이와 관계된 의무는 규정되어 있지 않다. 또한 같은 법 제10조제1항, 제3항에 따르면 공공하수도를 설치하고자 하는 자는 필요한 때에 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고, 그 경우 「하수도법」에서 정한 사항을 제외하고는 토지보상법을 준용하도록 되어 있으나, 이미 설치된 하수도에 관하여는 달리 정하고 있는 규정이 없다. 따라서, 상수도·하수도관에 관하여 청구인에게 피청구인에 대하여 일정한 처분을 요구할 수 있는 법률상의 권리가 있다고는 볼 수 없다. 또한 이 사건 도로부분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」 또는 「농어촌도로 정비법」에 따른 도로 또는 농어촌 도로가 아니고 자연적으로 도로가 형성된 이른바 현황도로에 해당하여 그 현황도로 밑에 상수도·오수·우수관을 제거하는 등 원상회복을 구하는 것은 피청구인의 특정한 처분을 요하는 것이 아니어서 청구인의 청구가 「행정심판법」에 따른 일정한 처분에 대한 신청이라고는 할 수 없다. 다) 그렇다면, 청구인의 원상회복 요청에 대하여 관계법령 상 피청구인에게 원상회복을 해야 하는 의무가 있다고는 인정하고 어렵고, 그러므로 의무이행심판에서 요하는 피청구인이 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니한 상태가 존재한다고는 할 수 없다. 위에서 본 바와 같이 이 사건에서는 의무이행심판청구에 필요한 행정청의 거부 또는 부작위가 존재하지 않는다고 봄이 상당하므로 이 사건 심판청구는 본안에 대하여 더 이상 살펴볼 필요 없이 심판청구를 결한 부적법한 청구라고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.