사증발급인정서발급제한통보취소청구

1. 사건개요 청구인이 고용한 외국연예인의 근무장소가 변경되었음에도 피청구인에게 이를 15일 이내에 신고하지 아니하여 1차 경고를 받은 후, 추가로 2회에 걸쳐 같은 위반행위를 하고 공연불가장소에 외국연예인의 공연을 알선하여 피청구인이 2002. 9. 17. 청구인에게 6월간(2002. 9. 12. ～ 2003. 3. 11.) 사증발급인정서의 발급을 제한한다는 경고서를 발송(이하 “이 건 통보”라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 본의 아니게 외국인의 근무장소변경신고를 하지 아니하였으나, 출입국관리법 제9조에는 초청인의 신청에 의하여 사증발급인정서를 발급할 수 있고, 사증발급인정서의 발급대상, 발급기준 및 절차는 법무부령으로 정한다고 되어 있을 뿐 어디에도 사증발급인정서의 발급신청권을 원천적으로 제한할 수 있는 법적 근거가 없음에도 피청구인이 출입국관리법령의 근거도 없는 “유흥․서비스분야 종사 외국연예인 사증 및 사증발급인정서 발급지침(이하 “지침”이라 한다)”에 따라 청구인에 대하여 6개월간의 사증발급인정서의 발급을 제한한 것은 부당하다. 나. 내외국인의 출입국관리와 체류외국인의 체류관리를 목적으로 한 출입국관리법령에 근거하여 국민에게 규제를 할 때에는 최소한도에 그쳐야 함에도 불구하고, 피청구인이 청구인에게 행한 6개월간의 사증발급인정서의 발급제한은 청구인이 근로자파견사업을 계속적으로 할 수 없도록 만든 것이며, 청구인 회사에서 근무하고 있는 상시근로자의 생존권을 위협할 수 있는 것으로서, 설령 위 지침에 따른 발급제한이라고 하더라도 이는 청구인의 위법사실이나 경위 등에 비추어 볼 때 지나치게 무거운 것이라고 판단되므로 이 건 통보는 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 사증발급인증서 제도는 사증의 발급절차 간소화 및 발급기간 단축 등을 위하여 재외공관장의 사증발급에 앞서 국내에 있는 초청인의 신청에 따라 법무부장관, 출입국관리사무소장 또는 출장소장이 사증발급대상자에 대하여 사전심사를 한 후 사증발급인정서를 교부, 재외공관장이 그 인정서에 따라 사증을 발급하게 하는 제도로서 사증발급 일련의 과정 중의 하나이며 국내에서 사증발급인정서가 발급된다고 하여 해외공관에서 반드시 사증을 발급해주는 것은 아니다. 나. 법무부에서는 예술․흥행 사증으로 입국한 외국 여성연예인의 일부가 초청업체로부터 가혹행위나 윤락강요 등 인권이 침해되는 사례가 빈발하여 사회문제화 되고 있음에 따라 피초정 외국연예인을 제대로 관리하지 못하는 초청업체에 대해서는 사증발급인정서의 발급을 제한할 필요성이 있어 2002. 3. 1. 관계부처와 협의를 거쳐 위 지침을 제정․시행하여 오고 있는 바, 이는 사증발급인정서의 발급기준을 제시한 것이지 제재가 아니다. 다. 청구인은 러시아 연예인 2명에 대하여 1년 1개월 7일간, 또 다른 러시아 연예인 2명에 대하여는 6개월 12일간 근무장소변경신고를 하지 아니하여 과태료처분을 받은 사실이 있어 피청구인이 사증발급인정서의 발급이 3개월 이상 제한된다는 1차 경고를 하였음에도, 그 이후 필리핀 연예인 2명에게 불법공연을 알선하였고, 러시아 연예인 4명에 대하여 2개월 8일간 근무장소변경신고를 하지 않고 업소에 출연하게 하는 등 관계법령을 위반하여 위 지침에 따라 이 건 통보를 하였는 바, 청구인의 누적된 법령 위반사실과 사회질서의 확립 및 국민적 요구 등을 고려해 볼 때, 이는 지나친 것이 아니므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 출입국관리법 제9조 출입국관리법시행규칙 제17조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 출입국사범심사결정통고서, 경고서, 사증발급인서발급지침 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 회사소속의 러시아연예인 ○○ ALFIA(1974. 7. 25.생)와 ○○ GALIA(1977. 6. 24.생) 2명이 2001. 5. 1.부터 2002. 6. 22.까지, ○○ OLGA(1975. 4. 8.생)와 ○○ SVETLANA(1981. 9. 5.) 2명은 2001. 12. 11.부터 2001. 6. 22.까지 각각 공연장소가 변경되었음에도 변경된 날부터 15일 이내에 이를 신고하지 아니하고 출입국관리법 제19조제1항을 위반하여 2002. 6. 22. 100만원의 과태료 처분을 받았다는 이유로 피청구인이 2002. 7. 5. 청구인에게 엄중 경고하고, 앞으로 출입국관계법령을 다시 위반할 때에는 초청 외국연예인에 대한 사증발급인정서 발급이 3개월 이상 제한된다는 경고서를 발송하였다. (나) 청구인이 필리핀 국적의 ○○ CARALINA(1955. 4. 4.생)와 ○○ GENON(1967. 11. 14.생)에 대하여 불법공연을 주선하고 출입국관리법 제18조제4항을 위반하여 2002. 8. 20. 50만원의 범칙금 처분을 받았고, 청구인이 초청한 필리핀 연예인 ○○ VICLALUZ(1977. 9. 18.생)이 2002. 6. 1.부터 2002. 8. 31.까지 공연장소를 이탈하였음에도 이탈한 날부터 15일 이내에 이를 신고하지 아니하고 출입국관리법 제19조제1항을 위반하여 2002. 8. 31. 10만원의 과태료 처분을 받았으며, 청구인 회사소속의 러시아연예인 ○○ LYUBOV(1974. 7. 6.생)외 3명에 대하여 근무장소변경신고 없이 2002. 6. 12.부터 2002. 8. 19.까지 다른 유흥업소에 출연하게 하고 출입국관리법 제19조제1항을 위반하여 10만원의 과태료 처분을 받는 등 2002. 7. 5. 1차경고 이후 재차 출입국관계법령을 3회 위반하였다는 이유로 피청구인이 2002. 9. 17. 청구인에게 외국연예인 초청을 위한 사증발급인정서의 발급이 2002. 9. 12.부터 6개월간 제한된다는 경고서(2차)를 발송하였다. (다) 법무부장관이 2002. 2. 26. 피청구인에게 발송한 공문서(입국 61520-231)에 의하면, 최근 예술흥행 사증으로 입국한 외국여성연예인의 일부가 초청공연기획사 및 공연업체로부터 가혹행위, 윤락강요, 임금체불 등 인권이 침해되는 사례가 빈발하여 사회문제화 되고 있고, 해당국 언론기관에서 이를 여과없이 보도․방영함으로써 외교적 마찰소지는 물론 우리나라의 이미지 실추가 우려되고 있는 바, 관계부처와 협의를 거쳐 외국연예인에 대한 사증 및 사증발급인정서 발급심사를 강화하기로 결정하여 “유흥․서비스분야 종사 외국연예인 사증 및 사증발급인정서 발급지침”을 통보하니 시행에 철처를 기하라고 되어 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 출입국관리법 제9조에 의하면, 법무부장관은 사증을 발급함에 있어 특히 필요하다고 인정할 때에는 초청인의 신청에 의하여 사증발급인정서를 발급할 수 있고, 그 발급대상․발급기준 및 절차는 법무부령으로 정한다고 되어 있으며, 동법시행규칙 제17조의 규정에 의하면, 사증발급인정서의 발급신청을 받은 ○○사무소장 등은 초청인의 초청사유가 타당한지 여부 등을 확인하고 의견을 붙여 법무부장관에게 송부하고, 법무부장관은 신청서류를 심사한 결과 사증발급이 타당하다고 인정하는 때에는 사증발급인정서를 발급하여 이를 주소지 관할 ○○사무소장을 거쳐 초청인에게 교부한다라고 되어 있을 뿐, 출입국관리관계법령에 일정기간 동안 사증발급인정서의 발급을 제한할 수 있게 되어 있는 규정은 없으며, 피청구인은 내부기준으로 출입국관리법을 위반한 자에게 그 위반정도와 횟수에 따라 일정기간 사증발급인정서의 발급을 제한하도록 하는 지침을 운영하고 있다. 그런데 이 지침은 사증발급에 대한 재량권을 가진 행정청이 사증발급인정서의 발급에 대한 내부적인 기준을 정한 것에 불과한 것이어서 청구인의 출입국관리법 위반에 대하여 피청구인이 이 지침에 따라 청구인에게 사증발급인정서의 발급을 6개월간 제한하겠다는 경고서를 발송한 것이 비록 행정청의 행위라 하여도 그것은 장차 행정청이 취할 태도를 미리 통보한 것에 지나지 아니하고, 그 자체로써 바로 사증발급인정서의 발급이 금지된다거나 기타 청구인의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행정처분으로서의 효력을 발생한다고는 볼 수 없으므로 이를 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당된다고 할 수 없을 것이다(청구인이 사증발급인정서의 발급을 신청하는 경우 그에 대한 구체적인 처분이 있게 될 것이다). 따라서 청구인의 이 건 심판청구는 행정심판의 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.